STS, 2 de Abril de 2009

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia con fecha 18 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 840/02 ) en la que se anula la resolución sancionadora allí impugnada -que imponía una multa de 1.200 euros por la apertura de un pozo careciendo de la oportuna autorización- por no haber sido notificada al interesado la propuesta de resolución.

En la fundamentación jurídica de esa sentencia se hacen, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

<< (...)

Por el contrario sí debe prosperar el alegato de la nulidad del expediente por falta de notificación de la propuesta de resolución de la sanción. La propuesta de resolución es de fecha 12- 8-2002 y en el expediente no existe constancia de la notificación al presunto infractor de dicha propuesta. Lo que se notifica es la resolución definitiva. En el procedimiento sancionador administrativo debe partirse, con matices, de los mismos principios que rigen en el proceso penal y la no notificación de la propuesta de resolución ocasiona vulneración del art. 24 de la Constitución en su faceta del derecho a conocer los términos de la acusación, aun cuando excepcionalmente aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible si en un momento anterior se notificó aquel pronunciamiento. Resultan significativas al respecto las sentencias del T.S. de 26-5-99, RJ 1999/3949 y 27-4-98, RJ 1998/3646. En dichas resoluciones se afirma que "el derecho consagrado en el art. 24.2 de la Constitución se satisface dentro del procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en esta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado,cuanto menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que aquella se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso". "La aplicación al caso enjuiciado de la doctrina que acabamos de exponer impone la estimación del recurso, pues en los expedientes administrativos sancionadores no se ha notificado la propuesta de resolución, careciendo por otra parte el pliego de cargos de los requisitos imprescindibles para la satisfacción de las exigencias del derecho fundamental a ser informado de la acusación al limitarse a la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, y a la indicación de la sanción que en abstracto cabía imponer a las infracciones muy graves, sin contener, por tanto, un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada". Según las mentadas resoluciones el pliego de cargos debe informar de la sanción en concreto, no bastando para entenderse cumplidas las exigencias y garantías del art. 24.2 de la C.E. que se informe de la sanción en abstracto.

La razón por la que debe prosperar la nulidad de la resolución ante la ausencia de notificación de la propuesta de resolución es porque cuando al presunto infractor se le da audiencia del expediente sancionador incoado aun no se había concretado la sanción sino que se le informaba en el pliego de cargos que la sanción se podía imponer en la cuantía de hasta 6.010,12 euros. La concreción de la sanción se produce con la propuesta de resolución donde ya sí se propone la sanción de 1.202,00 que sería la que a la postre se impondría. Pero como quiera que sobre dicha propuesta el sancionado nunca ha tenido ocasión de posicionarse ya que no se le notificó, no se le ha permitido defenderse frente a la misma, vulnerándose de esta forma las garantías del procedimiento sancionador.

Como confirmación de la doctrina que aquí se sustenta el art. 135 de la Ley 30/92 consagra como derecho del presunto responsable el de ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, de manera que la sanción es uno de los elementos definidores de la responsabilidad, pudiendo calificarse de esencial; y el desconocimiento de la misma en cuanto a las posibilidades de defensa frente a ella debe ser constitutiva de vulneración de las garantías del procedimiento, que por tal motivo merece su anulación.

El art. 332 del R.D. 849/86, de 11 de abril por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece que, "una vez contestado el pliego de cargos, realizada en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el art. 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

El organismo de Cuenca dictará la resolución que proceda o remitirá el expediente a la Dirección correspondiente para su elevación al órgano que tuviera atribuida la competencia...".

El citado precepto en cuanto omite la necesaria notificación de la propuesta de resolución al presunto responsable; y no solo la omite sino que no permite la posibilidad de dicha notificación, quedando la propuesta de resolución como un documento interno dentro del expediente sancionador a disposición del órgano resolutorio sin ofrecer al responsable la oportunidad de combatirlo y rebatirlo pudiera ser contrario al art. 24.2 de la Constitución y a la doctrina jurisprudencial que lo interpreta en cuanto causante de indefensión al privar al presunto infractor del conocimiento de los elementos definidores de la responsabilidad, entre ellos el de la sanción sobre cuya propuesta debidamente conocida pudiera apoyar su defensa. Entiende la Sala que no quedarían salvadas las garantías del procedimiento si se hiciera depender el cumplimiento de un requisito esencial, como es el citado conocimiento con facultades de alegato contra la multa a imponer, de la discrecionalidad o libertad de apreciación del instructor, a falta de una previsión normativa que la imponga, aún cuando el trámite pudiera resultar prescindible si a lo largo de la tramitación del procedimiento se hubiera dado esa oportunidad de defensa, en este caso preterida.

Al ampararse la Administración en dicho precepto como justificación de la no notificación de la propuesta de resolución, una vez firme la presente sentencia, deberá plantearse por este Tribunal cuestión de ilegalidad sobre el citado precepto en la forma prevista en los arts. 123 a 126 de la L.J.C.A....>>.

Tras el dictado de la anterior sentencia, por auto de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 3 de junio de 2008 se acuerda plantear ante esta Sala del Tribunal Supremo cuestión de ilegalidad en relación con lo dispuesto en el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.

En la fundamentación jurídica del auto se justifica el planteamiento de la cuestión reproduciendo íntegramente los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia -los mismos que hemos dejado transcritos en el apartado anterior- a los que se añaden las siguientes razones:

<< (...) CUARTO- Tan sólo indicaremos ahora que el fundamento de la ilegalidad lo constituye el artículo 24.2 de la Constitución en cuanto garantiza el derecho de los ciudadanos a un proceso público con todas las garantías que eviten situaciones de indefensión de acuerdo con la doctrina jurisprudencial recogida en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de esta Sala, la cual interpreta dicho precepto en cuanto a sus exigencias dentro de los procedimientos administrativos sancionadores, refiriéndose a la necesidad de la notificación de la propuesta de resolución donde se informe a la persona o entidad sancionadora de los hechos constitutivos de la infracción, su calificación y tipo así como de la sanción. Con relación a este último requisito no se satisface su cumplimiento, para entenderse colmadas las garantías previstas por el art. 24.2 de la Constitución, con la información de la multa que en abstracto se puede imponer sino con la sanción en concreto.

Como quiera que esas garantías no aparecen expresamente recogidas en la Ley 30/92 -art. 135 -, si bien en el art. 19.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por R.D. 1398/93, de 4 de agosto, se recoja la necesidad de la notificación de la propuesta de resolución y en el art. 18.1, como uno de los requisitos de la propuesta, la necesidad de especificar la sanción que se proponga imponer, planteamos la cuestión con fundamento en la infracción del mencionado precepto constitucional -art. 24.2 - según la interpretación jurisprudencial a la que ya se ha aludido.

Como precepto infractor señalamos el art. 332 del R.D. 849/86, de 11 de abril ya transcrito en los fundamentos jurídicos de la sentencia de esta Sala donde se acuerda el planteamiento de la cuestión. La infracción que se atribuye a dicho precepto se ampara en que en el mismo se omite el necesario trámite de la notificación de la propuesta de resolución al responsable. No solo lo omite y prescinde de él sino que lo veda o impide, no comprendiéndolo entre las actuaciones previas que se deben contemplar antes de dictarse la resolución que pone fin al expediente. Entre las garantías que se vulneran derivadas de dicha omisión está el derecho del responsable a conocer la cuantía en concreto de la sanción que se le puede imponer mermando sus posibilidades y facultades de defensa. De acuerdo con la doctrina jurisprudencial que lo interpreta la cuantía de la sanción es uno de los elementos esenciales definidores de la responsabilidad sobre el cual se debe permitir efectuar alegaciones ante el órgano encargado de la decisión en cuanto a su cuantía, graduación, posibles causas de exención, agravación o de atenuación. Esa falta de indicación de la cuantía en concreto de la sanción puede determinar que, confiado el responsable en que se le va a imponer una sanción de determinada cuantía que considera la resulta favorable, esta confianza puede ser el motivo que le retraiga para no efectuar alegaciones sobre la misma porque considere precisamente que esa sanción no le iba a perjudicar,; sin embargo, y ante lo abstracto de la propuesta de sanción, moviéndose la propuesta entre niveles o escalones muy amplios o límites máximos, se puede ver sorprendido con la imposición de una sanción más alta y cuantiosa que no esperaba, pero que de haber sabido su aplicación sin duda que la hubiera formulado alegaciones. De esta manera la abstracción de la sanción propuesta merma los derechos de defensa de la parte en cuanto a las alegaciones que puede efectuar sobre la misma con carácter previo a su resolución ante el órgano competente al objeto de que puedan ser valoradas por el mismo en su decisión, con independencia de que puedan ser o no ser estimadas, y que a juicio de la Sala solo se satisfarían con plenitud con la información en la propuesta de la sanción en concreto a imponer, como se recoge en los arts. 18.1 y 19.1 del R.D. 1398/93, de 4 de agosto.

En el caso concreto enjuiciado el pliego de cargos solo informaba de la sanción en cuanto al límite máximo en que se podía imponer. Ya en la propuesta de resolución se indicaba la multa en concreto que se podía imponer, pero esta propuesta no fue notificada al interesado, lo que constituye la razón del motivo de nulidad de la resolución administrativa sancionadora, que fue apreciado por la sentencia dictada por esta Sala. A su vez el origen de la falta de notificación de la propuesta de resolución se encuentra, a juicio de esta Sala, en los términos del art. 332 del RDPH cuya legalidad se cuestiona>>.

El Abogado del Estado presentó escrito con fecha 18 de junio de 2008 en el se manifiesta contrario a los razonamientos de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha por entender que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico debe ser interpretado en concordancia con lo dispuesto en los artículos 18 y 19 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y que, así interpretado, aquel artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico es ajustado a derecho y no es contrario al artículo 24.2 de la Constitución. Termina el escrito solicitando que se declare la conformidad a derecho del precepto reglamentario cuestionado.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 14 de noviembre de 2008 se acordó admitir a trámite la cuestión de ilegalidad ordenándose la publicación de su planteamiento en el Boletín Oficial del Estado, lo que se llevó a efecto en el Boletín Oficial del Estado nº 302 de 16 de diciembre de 2008.

En la misma providencia se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 1 de abril de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,

En las presentes actuaciones se examina la cuestión de ilegalidad planteada por auto de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 3 de junio de 2008 (recurso contencioso-administrativo 840/02) en relación con lo dispuesto en el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.

Se plantea la cuestión de ilegalidad por entender la Sala de instancia que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no sólo omite el trámite de notificación de la propuesta de resolución al interesado sino que lo veda o impide, lo que supone una vulneración de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Constitución, sin que tal consecuencia pueda considerarse enervada por la previa notificación del pliego de cargos ya que no es en éste sino en la propuesta de resolución donde se concreta la cuantía de la sanción, de manera que al omitirse la notificación de ésta se vulnera el derecho del afectado a conocer la cuantía de la sanción que se le puede imponer antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento sancionador.

Ya hemos visto (antecedente primero) las razones que expuso la Sección 2ª de Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 18 de septiembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 840/02)) para anular la sanción impuesta. Y también hemos dejado reseñados (antecedente segundo) los motivos que, siguiendo la misma línea de razonamiento de la sentencia, se exponen en el auto en el que se plantea la cuestión de ilegalidad. Pues bien, desde ahora queda anticipado que esta Sala del Tribunal Supremo no comparte los razonamientos contenidos en una y otra resolución y que, por tanto, la cuestión de ilegalidad habrá de ser desestimada.

Tiene razón la Abogacía del Estado cuando señala que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico debe ser interpretado en concordancia con lo dispuesto en los artículos 18 y 19 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Y es que, en efecto, debe tomarse en consideración no sólo que en lo que se refiere a la formulación de la propuesta de resolución aquel artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico se remite a lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora sino que, antes de eso y con carácter más general, el artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (según redacción dada por el Anexo-1 del Real Decreto 1771/1994, de 5 agosto, de adaptación a la Ley 30/1992 de 26 noviembre, de determinados Procedimientos Administrativos en materia de aguas, costas y medio ambiente) establece que << El procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el presente Reglamento será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes >>.

Una aplicación práctica de ese juego de remisiones la encontramos en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 (casación para unificación de doctrina 231/2004), donde expresamente se recuerda que el artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico remite a la regulación contenida el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y que este último, tras regular en su artículo 18 la propuesta de resolución, luego el artículo 19 concede a los interesados, tras la notificación de esa propuesta, un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento.

No procede que entremos aquí a examinar las particularidades del caso examinado en la sentencia que puso fin al litigio, pues es sabido que la finalidad de la cuestión de ilegalidad es únicamente la depuración del ordenamiento jurídico sin que la sentencia que la resuelva pueda en ningún caso modificar la situación jurídica derivada de la sentencia de instancia (artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Sólo nos detendremos a señalar que una cosa es que se anule la resolución sancionadora por no haber sido previamente notificada la propuesta de resolución al interesado, causándole indefensión, y otra muy distinta es concluir que la omisión del mencionado trámite de notificación viene determinada o es consecuencia directa de lo dispuesto en el precepto reglamentario cuya legalidad se cuestiona.

Frente a lo que razona la Sala de instancia al plantear la cuestión, hemos visto que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no excluye la notificación de la propuesta de resolución al interesado. Más bien al contrario, la interpretación concordada de ese precepto con lo establecido en los artículos 18 y 19 Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, lleva a concluir que, salvo en el supuesto específico a que se alude en el apartado 2 del citado artículo 19, la regla general es la establecida en el artículo 19.1, que impone como preceptiva la notificación de la propuesta de resolución seguida luego de un plazo para que el interesado pueda formular alegaciones.

Cuestión distinta es la que se aborda en la sentencia ya citada de 2 de octubre de 2007 (casación para unificación de doctrina 231/2004 ), donde queda señalado que si el pliego de cargos notificado en una fase anterior del procedimiento no contenía determinados datos y especificaciones que sí figuran luego en la propuesta de resolución, puede resultar vulnerado el derecho del expedientado a no sufrir indefensión pues lo que se le confiere tras la notificación de la propuesta es sólo un trámite de alegaciones y no de prueba. Pero este es, como decimos, un problema distinto -la defectuosa formulación del pliego de cargos- que no guarda relación con las razones aducidas en el auto en el que se cuestiona la legalidad del artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Por las razones expuestas la cuestión de ilegalidad debe ser desestimada; y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 126.2 en relación con el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, el fallo de esta sentencia debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado. Por lo demás, la sentencia habrá de comunicarse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (artículo 126.3 ) y no afectará a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada en el litigio del que trae causa (artículo 126.5 de la propia Ley ).

Por último, el hecho de que el planteamiento de la cuestión de ilegalidad se lleve a cabo de oficio por un órgano jurisdiccional justifica por sí mismo que no exista imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 123 a 126 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Jurisdicción,