STS, 11 de Mayo de 2009

En el recurso contencioso administrativo núm. 1844/03, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 3ª, se dictó sentencia con fecha 24 de noviembre de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Manuela y Don Raimundo, contra acuerdo municipal (Pleno) del Ayuntamiento de Sagunto, de 25 de octubre de 2003, de modificación de créditos 2/03 por suplemento de crédito. Se declaran contrarios a derecho y anulamos el acuerdo recurrido. 2.- No hacer expresa imposición de costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por el Ayuntamiento de Sagunto, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal por escrito presentado el 27 de junio de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de fecha 26 de marzo de 2009 se señaló para votación y fallo el 6 de mayo de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala

La representación procesal del Ayuntamiento de Sagunto interpone recurso de casación 2800/2007 contra la sentencia estimatoria de fecha 24 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 3ª, en el recurso núm. 1844/03, interpuesto por Dª Manuela y D. Raimundo contra Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento 25 de octubre de 2003, de modificación de créditos 2/03 por suplemento de crédito, en los siguientes términos:

"a.- Suplemento de crédito en Capítulo 9 del estado de gastos "pasivos financieros" por importe 1.447.361,33 euros;

b.- Financiación de las modificaciones "nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos en el Presupuesto", Capítulo 6 "venta de solares", importe 1.447.361,33 euros".

Resuelve la Sala estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto anulando el acuerdo recurrido al acoger la pretensión de nulidad formulada por los recurrentes, concejales de la Corporación que votaron en contra.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento donde, además, de recoger la pretensión actora subraya la argumentación opuesta por la defensa del Ayuntamiento.

En el SEGUNDO rechaza la pretensión de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de los actores.

En el TERCERO argumenta acerca de la opción municipal para hacer frente a los gastos derivados de la atención al servicio municipal de basuras, mientras en el CUARTO destaca la ausencia de prueba que desvirtúe el presupuesto fáctico del que partió el Ayuntamiento para hacer frente a la problemática financiera.

Lo significativo, a efectos de presente recurso, se analiza a partir del QUINTO. Se enjuicia si se transgredió la normativa estatal y autonómica respecto al destino tasado de los bienes que constituyen el patrimonio municipal del suelo. Destaca que la representación del Ayuntamiento niega que los terrenos tuviesen naturaleza de bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo. Alega se habían adquirido en base a un mero pago en especie o compensación que el Ayuntamiento de Sagunto tenía a su favor en relación a las mercantiles Siderurgia del Mediterráneo, S.A., Altos Hornos del Mediterráneo, S.A. y Galvanizaciones del Mediterráneo, S.A.). Rechaza deriven de transformación o gestión urbanística alguna.

Añade que la documental practicada desvela lo inconsistente de la tesis defendida por el Ayuntamiento. Así "las certificaciones del Secretario General de dicho Ayuntamiento expedidas el 4 de octubre de 2005 sobre consideración en el Inventario de Bienes de las parcelas enajenadas "con destino al expediente de modificación de créditos 2/03" acreditan su naturaleza patrimonial, procedentes de cesión urbanística en proyecto de reparcelación de la unidad de actuación NUM001 del PERI Nº NUM002 (parcela de NUM000 m²) y cesión urbanística del proyecto de reparcelación de la unidad de actuación NUM001 PLAYA000 (parcela de 100 m²).

Por lo que respecta al resto de terrenos enajenados ("solares" en expresión del certificado de intervención), cuyo producto obtenido mediante su venta por subasta se afirma por la representación del Ayuntamiento que conformó también el montante de mayores ingresos recaudados, posibilitando el suplemento de crédito, por más que se esfuerce dialécticamente la representación de la demandada derivan de "un acuerdo urbanístico" de 21 de diciembre de 1993, entre el Ayuntamiento de Sagunto y las tres mercantiles antedichas "en cumplimiento final de las cesiones y obras exigibles a efectuar acuerdo con la legislación urbanística y con el plan parcial AHM, S.A. 1Fase", aunque ciertamente en el mismo convenio (acompañado a la contestación a la demanda) se incorporen "acuerdos complementarios" relativos al desistimiento por el Ayuntamiento de recursos jurisdiccionales entonces tramitados ante el Tribunal Supremo o compensaciones de deudas contraídas por las mercantiles firmantes".

En el SEXTO afirma que lo anterior que se ve corroborado por un dato inequívoco. Así "la consideración por el mismo Ayuntamiento como bienes pertenecientes al Patrimonio Municipal del Suelo de las parcelas en el pliego de cláusulas administrativas rector de su enajenación mediante subasta -concretamente la cláusula 2ª, apartado 1º- aprobado por la Comisión de Gobierno, sesiones de 16 de octubre de 2002 y de 7 de noviembre de 2002. Ante dicho reconocimiento en acto administrativo municipal, huelga profundizar sobre si integraban o no el Patrimonio municipal del Suelo de Sagunto antes de la existencia del artículo 100 de la LRAU 1994 (adicionado con posterioridad a la fecha del acuerdo impugnado, concretamente por el artículo 57 de la ley valenciana 16/2003 de 17 de diciembre ) improcedentemente citado en la contestación a la demanda.

Ni en el acuerdo de modificación de créditos ni tampoco en otro documento del expediente se discrimina qué parte del suplemento trae causa en los mayores ingresos producto de la enajenación de unas parcelas u otras, ya que se engloba la descripción de la partida de mayores ingresos, como al parecer es práctica habitual, simplemente apelando a "venta de Edificios públicos y solares", partida 600. En cualquier caso del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 15-1-2003 de adjudicación (ramo de prueba de la demandada) resulta que sólo con el producto de la enajenación de la parcela de 1312 m2, finca registral número NUM003, esto es 1485.570 euros, se cubre el suplemento aprobado, siendo precisamente esa parcela una de las dos incluidas en la certificación del Secretario dando fe de las que fueron enajenadas con destino al expediente de modificación de créditos nº 2/03 (escrito de la Jefa de Sección de 4-10-2005, ramo de prueba de la demandante; por ello hay que juzgar ilegal el acuerdo en su integridad".

Finalmente en el SEPTIMO declara asiste la razón a los actores al denunciar vulneración por el Ayuntamiento del artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del suelo de 26 de junio de 1992. Añade que no obra acreditado ni alegado por el Ayuntamiento que los compradores de los solares hayan materializado su aprovechamiento mediante edificaciones con los usos previstos en el artículo 280 del TRLS-1992, ya que en ese caso el desenlace del pleito muy probablemente habría sido otro.

Un primer motivo, al amparo del art. 88.1.d) LJCA aduce vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva al haber valorado la prueba erróneamente y en contra de la sana critica.

Imputa a la sentencia que confiere valor de documento público a un mero oficio de remisión de una funcionaria municipal, entendiendo fue elaborado por el Secretario General de la recurrente, en contra de la documentación aportada por la Corporación al contestar la demanda. Considera que también se ha producido un error de hecho pues luego sostiene que en los certificados de 4 de octubre de 2005 no figura que las citadas parcelas fueran enajenadas con destino al expediente de modificación de créditos 2/2003. Con cita de prolija jurisprudencia considera que cuando la apreciación de la prueba se ha realizado de modo irrazonable acontece, como aquí, indefensión.

Respecto a la prueba este Tribunal en su Sentencia de 3 de diciembre de 2001, recurso de casación 4244/1996, ampliamente reiterada con posterioridad, dejó sentado que "... es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia.

Ahora bien, ello no impide que puedan ser objeto de revisión en sede casacional los siguiente temas probatorios o relacionados con la prueba:

1. La infracción del artículo 1214 del CC , que puede traducirse en una vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, invocable a través del artículo 95.1.4º LJCA .

2. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con indefensión de la parte cuando, indebidamente, no se ha recibido el proceso a prueba o se ha inadmitido o declarado impertinente o dejado de practicar algún medio probatorio en concreto que tenga relevancia para la resolución definitiva del proceso.

3. Infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones.

4. Infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles, que puede hacerse valer por el mismo cauce de infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues el principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneraciones del citado derecho y por ende infracciones del ordenamiento jurídico susceptibles de fiscalización por el Tribunal Supremo.

5. Infracción cometida cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables.

6. Errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y, por último

7. Cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada.

Si atendemos a lo vertido en el fundamento anterior hemos de señalar que ninguno de los mencionados defectos se encuentran en el completo y exhaustivo análisis probatorio que, con base en la prueba documental practicada en autos, es llevado a cabo por la Sala de instancia, tal cual hemos reflejado en el primer fundamento.

Sorprende que el Ayuntamiento recurrente defienda la bondad como documentos públicos de las múltiples y simples fotocopias aportadas al contestar la demanda de escrituras públicas, acuerdos urbanísticos, Convenios de adquisición, informes municipales, etc. Tales fotocopias de documentos ni siquiera figuran compulsadas respecto a su concordancia con los originales lo que si les confiere el ordenamiento, en su caso, la misma validez que el original (art. 8.3 RD 772/1999, de 7 de mayo ).

En cambio, pretende negar aquella condición a dos certificaciones expedidas por el Secretario del Ayuntamiento con el visto bueno de la Alcaldesa respecto a la naturaleza patrimonial y procedencia del bien como de cesión urbanística respecto a dos de las parcelas enajenadas. Certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento en el período de prueba del recurso contencioso administrativo, a petición de la parte actora, y que figura remitida al Tribunal directamente por la propia Corporación municipal en oficio suscrito por su Alcaldesa-Presidenta. Es incontrovertible, pues, su carácter de documento público por lo que ningún error ha cometido la Sala de instancia.

No debe olvidarse que la petición formulada al Secretario General era que certificase sobre "relación de cada una de las parcelas enajenadas, con indicación de su clasificación y calificación urbanística, superficie y valor de enajenación, cuyos ingresos sirvieron para financiar el expediente de modificación de créditos 2/2003, por suplemento de crédito, por un importe de 1.447.361,33 euros".

Intenta la parte recurrente confundir a éste Tribunal no deslindando el contenido de las precitadas certificaciones del Secretario municipal con el del simple oficio de remisión documental de fecha 4 de octubre de 2005 en el seno de la propia Corporación suscrito por la Jefa de Sección de Patrimonio, por otro lado fotocopia fiel reproducción del original al que se remite según el funcionario que la suscribe. Presumiblemente por su carácter interno, el original de remisión se encuentra en la propia Corporación municipal. Y el meritado oficio dirigido al Secretario General se limita a decir que "en relación con su escrito de fecha 29 de septiembre, adjunto le remito certificados del Inventario de Bienes Municipales de esta corporación, correspondientes a las parcelas municipales que fueron enajenadas con destino al expediente de modificación de créditos 2/03".

No ha habido, por tanto, error alguno en la Sala de instancia atribuyendo valor probatorio a un mero oficio de remisión documental interna, sino que la Sala ha atendido para realizar sus valoraciones y posteriores conclusiones a las certificaciones expedidas por el Secretario municipal y remitidas a la Sala de Valencia por la Alcaldesa Presidenta del Ayuntamiento aquí recurrente.

Ciertamente en la meritada certificación no consta expresamente que las parcelas fueran enajenadas con destino al expediente de modificación de créditos 2/2003 pero constituyen las certificaciones expedidas por la Corporación en respuesta a la petición formulada por el órgano judicial en período probatorio.

En consecuencia, aquellas certificaciones se encuentran plenamente incardinadas en el apartado quinto del art. 317 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, LECivil respecto a que se consideran documentos públicos "los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones".

No prospera el primer motivo.

En el segundo motivo, también al amparo del art. 88.1.b) LJCA, arguye infracción de normas del ordenamiento jurídico pues mantiene que los terrenos no formaban parte del Patrimonio Municipal del Suelo.

Aduce infracción del art. 276.2 del TR Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, TRLS 1992 ya que defiende que los bienes fueron adquiridos como pago en especie o compensación de varios créditos que la Corporación tenía frente a varias empresas. Subraya que el art. 277 del TRLS 1992 fue declarado nulo por el Tribunal Constitucional en la STC 61/1997, de 20 de marzo y que fue desarrollado por la Ley 6/ 1994, Reguladora de la actividad urbanística en Valencia.

Señala que se enajenaron tres parcelas y no dos. Mantiene que la cesión no derivaba de derechos urbanísticos sino de otros créditos a favor de la corporación como impuestos, tasas, etc.

El argumento no puede prosperar pues, lo que pretende, es al igual que en el anterior una revisión de la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia lo que es excepcionalmente admitido en sede casacional como más arriba hemos expuesto.

Las conclusiones de la Sala de instancia, a la vista de las certificaciones, no se presentan como ilógicas, arbitrarias y contrarias al razonar humano, sino, todo lo contrario son plenamente ajustadas en su lógico inferir a lo consignado en la propia documental pública analizada.

Y, a mayor abundamiento tal documental pública, resulta coincidente en lo esencial con las múltiples fotocopias de informes municipales, de escrituras públicas, de convenios urbanísticos, etc. aportadas por la corporación municipal. Resulta incontrovertible que, independientemente, de que en los acuerdos urbanísticos entre la Corporación y las empresas de las que dimanaban los terrenos se pactase, complementariamente, respecto a plusvalías pendientes, tasas de equivalencia, tasas de apertura, etc, lo cierto es que el Convenio alcanzado entre Ayuntamiento y empresas, anteriormente titulares del suelo, deriva esencialmente de "cesiones obligatorias de acuerdo con la legislación urbanística".

Tras lo vertido en los razonamientos anteriores cabe añadir que como dijimos en nuestra sentencia de 3 de julio de 2008, recurso de casación 4921/2005, la cuestión esencial (destino tasado de los bienes que constituyen patrimonio municipal del suelo) tiene una pacifica jurisprudencia en el sentido mantenido por la parte recurrida.

Se parte de un texto legal que, difícilmente, puede admitir una interpretación como la pretendida por el Ayuntamiento recurrente.

Recordemos que el contenido del artículo 276.2 del TRLS/1992 subsiste. Ni fue declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997, de 20 de Marzo, ni tampoco abrogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril del Régimen del Suelo y Valoraciones.

Subrayemos que la citada norma establece que "los bienes de Patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos (...) se destinarán a la conservación y ampliación del mismo".

Precepto que, en lo esencial se reproduce en el art. 38 del RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

Nos hallamos frente a una cuestión ampliamente tratada por este Tribunal en múltiples sentencias como recuerda la STS de 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002, con cita de pronunciamientos anteriores respecto a la "imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales".

Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991, 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que "El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del TRLS ). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93 , ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3-1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

Tal consolidada interpretación ha impedido pudiera prosperar una pretensión municipal de que la compra de un edificio para el Servicio Municipal de Hacienda con lo obtenido de la venta de las parcelas del patrimonio municipal del suelo encaje en tal disposición de la legislación urbanística (STS 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002 ).

Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida.

Así en la sentencia de 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996, se afirmaba que el concepto de "interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la C.E ., que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

En tal línea es significativo que la sentencia de 2 de noviembre de 1995 (rec. apelación 3132/1991 ) había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.

En idéntico sentido la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992.

Si atendemos a la hermenéutica expuesta no ofrece duda la aplicación del art. 276.2 de la TRLS/1992. Se parte de la existencia de unos bienes adscritos al patrimonio municipal del suelo que han sido objeto de venta por lo que los ingresos obtenidos tras su enajenación han de destinarse a la conservación y ampliación del meritado patrimonio separado y no a otro fin como hacer frente a gastos derivados de la atención al servicio municipal de basuras.

No prospera tampoco el 2º motivo.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente conforme al art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, si bien al no haberse personado la parte recurrida tal declaración carece de consecuencia práctica.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,