STS, 29 de Abril de 2009

Doña Andrea, registradora de la propiedad y mercantil con destino en el Registro número 5 de la Coruña Mercantil, por escrito presentado el 18 de mayo de 2007 interpuso el presente recurso contra el Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero. Admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, se la dio traslado para que, en el término de veinte días, formalizara la demanda, trámite que evacuó el 24 de julio de 2008.

En el mencionado escrito rector, la Sra. Andrea, tras hacer una consideraciones previas sobre el sistema registral español y la demarcación notarial, exponer los antecedentes del Real Decreto que combate y describir su proceso de elaboración (fundamentos de derecho jurídico-materiales primero y segundo ), sostiene que es nulo de pleno derecho pues en ese proceso se omitieron trámites esenciales (fundamento tercero):

1. ) Subraya, en primer lugar, que el trámite de audiencia no se cumplió, pues la demarcación de la que se dio traslado a los interesados, entre los que se encontraba ella misma, para que informaran y emitieran su opinión no tiene nada que ver con la posteriormente aprobada. Explica que el proyecto no preveía un Registro Mercantil y de Bienes Muebles en Santiago de Compostela, sino únicamente la creación de dos nuevas plazas para que el único existente fuese desempeñado por tres registradores en régimen de división personal, con la denominación de «La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles I», « La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles II» y « La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles III». Estima que, en estas condiciones, no puede entenderse cumplido el trámite de audiencia. Añade que este vicio de falta de audiencia resulta igualmente predicable en relación con el resto de autoridades que deben informar la demarcación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, aprobado por Decreto de14 de febrero de 1947 (BOE de 16 de abril ), pues ninguna tuvo a la vista la demarcación realmente producida.

2. ) Denuncia la omisión del preceptivo informe del Ministerio de Administraciones Públicas, exigido por el artículo 24, apartado 3, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (BOE de 28 de noviembre ), cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tal y como ocurre con la demarcación registral, en cuya fijación participa la Comunidad Autónoma de Galicia en virtud del artículo 26, apartado 2, de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, del Estatuto de Autonomía de Galicia (BOE de 28 de abril ).

3. ) Considera que también se ha infringido el artículo 24, apartado 1, letra a), de la citada Ley 50/1997, pues el informe sobre la necesidad y la oportunidad del Real Decreto impugnado no cumple con su finalidad, ya que no responde a la realidad registral existente hoy en España, como, según dice, enfatizó el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de febrero de 2007. Igual juicio le merece la memoria económica estimativa del coste derivado de la implantación de la nueva demarcación, que no tiene en cuenta los incrementos de plantilla que se derivan de la misma.

   A continuación sostiene que el Real Decreto no respeta las previsiones temporales de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral (BOE de 1 de mayo), añadiendo que, en cualquier caso, es nulo de pleno derecho pues no adopta una demarcación razonable, proporcionada y ajustada a los principios generales de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, tratándose de una demarcación arbitraria y desmedida (fundamento cuarto):

1. ) Destaca una discordancia entre la exposición de motivo del Real Decreto recurrido y el artículo 275 de la Ley Hipotecaria [Texto Refundido aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946 (BOE de 27 de febrero )], ya que el incremento de titulación es un elemento accesorio, siendo así que conforme al indicado precepto legal se ha de tener en cuenta para establecer nuevos registros el servicio público, atendiendo al volumen y al movimiento de esa titulación.

2. ) Por otro lado, estima que el aumento del tráfico civil experimentado en España en los últimos años no justifica el incremento del 30 por 100 de las oficinas registrales llevado a cabo por el Real Decreto. Razona que, para saber cuándo el ascenso de la titulación pide la creación de un nuevo registro o la segregación del matriz, se hace necesario acudir a la Orden del Ministerio de Justicia de 23 de octubre de 2007 (JUS/3132/2007), por la que se dictaron normas para la interpretación y la ejecución de dicho Real Decreto (BOE de 30 de octubre), que fijó en ocho mil el número de documentos que un registrador puede calificar al año. Pues bien, en muchos casos, señaladamente en el suyo, en los que el Real Decreto crea nuevos registros no se llega a esa cifra, por lo que la nueva demarcación no está justificada ni tiene explicación objetiva y razonable. En su opinión, con esa ausencia de motivación y esa inobservancia del criterio de la Orden ministerial citada, el Real Decreto se separa sin explicación alguna del criterio seguido precedentemente, con infracción del artículo 54, letra c), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre). A lo anterior añade que el tráfico inmobiliario en nuestro país está descendiendo en picado durante los últimos tiempos.

3. ) La recurrente no tiene por cierto que, como se indica en el preámbulo del Real Decreto, la fragmentación y la división de los registros de la propiedad incentive la actividad económica, pues aumentar el sector público de forma ineficiente desamina, en lugar de incentivar, esa actividad.

4. ) Otra de las afirmaciones que se contienen en la exposición de motivos del Real Decreto de las que la demandante discrepa consiste en que la referida fragmentación acerca el servicio registral a los ciudadanos. Admite que esta afirmación contiene algo de verdad, pero con matizaciones: el acercamiento es físico, sólo para los casos en los que se abren nuevas oficinas y únicamente en relación con la tramitación convencional del papel. Sin embargo, estas ventajas se amortizan con el empeoramiento que la fragmentación impone en los restantes atributos de la calidad del servicio, pues la menor dimensión de la oficina conlleva una pérdida de eficiencia.

5. ) Tampoco es cierto, según la Sra. Andrea, que la nueva demarcación adecúe el servicio a la expansión de numerosos núcleos de población. A su juicio ocurre, más bien, todo lo contrario, pues dicha expansión va a acompañada de una creciente concentración demográfica en núcleos urbanos, de forma que lo que hace es incrementar la dimensión óptima de los registros, es decir, lo contrario de lo que persigue la demarcación aprobada, que reduce su tamaño muy por debajo de esa escala óptima.

6. ) La demandante califica de insólito el argumento de que la fragmentación de los registros ayuda a adoptar nuevas tecnologías telemáticas, que, precisamente, facilitan la prestación de servicios a distancia. Las razones que exponen los redactores del Real Decreto para fragmentar los registros desde esta perspectiva no son, según dice, atendibles, ya que el incremento de la carga de trabajo y la agilización de los plazos que esa tecnología produce son consecuencias inciertas, que no se derivan necesariamente de su aplicación. El volumen de los títulos registrales se determina por la evolución económica y jurídica, no por la existencia de unos u otros canales para procesarlos, mientras que los plazos de despacho dependen de los mandatos legales. La aplicación de las tan repetidas tecnologías reduce y agiliza el aspecto puramente material que se lleva a cabo en los registros, manteniéndose en cambio invariable la tarea de análisis y de toma de decisiones jurídicas.

   De todo lo anterior obtiene que ni por razones de oportunidad, ni menos aún por razones de proporcionalidad, la demarcación acordada está justificada, sin que tampoco se ajuste a los principios generales de eficacia y eficiencia que ha de presidir la actuación administrativa, aunque sea discrecional. En suma, el Real Decreto se sustenta en un compendio de errores, anacronismos y contradicciones que acarrean su nulidad. Prescinde de los cambios tecnológicos, cayendo en el error de entender que la dimensión de los registros debe estar determinada por la evolución demográfica de las distintas poblaciones. Hace abstracción de la mayor parte de los atributos que conforman la calidad del servicio, para fijarse de forma exclusiva en la proximidad física a los usuarios, aspecto que cada vez tiene menos importancia. Afirma que la aplicación de tecnologías telemáticas exige registros más dispersos, cuando, en realidad, lo que pide es exactamente lo contrario.

   La demandante sostiene, en suma, que existe una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, resultando viciada por infringir el ordenamiento jurídico, en particular los principios de eficacia y de interdicción de arbitrariedad, que proclaman los artículos 103, apartado 1, y 9, apartado 3, de la Constitución, respectivamente, así como los de eficiencia y servicio a los ciudadanos contemplados en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 30/1992. En definitiva, a su juicio el Real Decreto impugnado incide en una causa de nulidad radical, en virtud del artículo 62, apartado 2, de la Ley citada en último lugar.

   Reitera, a mayor abundamiento, que el incremento exponencial de la titulación, que constituye el criterio determinante de la nueva demarcación, ha dejado de constituir hoy en día una razón de peso, por cuanto que es evidente el cambio de ciclo económico. Aporta como prueba un certificado del que se obtiene que en el segundo semestre de 2008 se practicaron mil asientos menos que en el mismo periodo de 2007.

   Argumenta también que no hay explicación alguna individualizada para los distintos cambios (que califica de «masivos») realizados por el Real Decreto en la demarcación de los registros, circunstancia que también vulnera el artículo 24, apartado 1, de la Ley del Gobierno. Recuerda que el artículo 16, apartado 3, del Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, por el que se aprobó el Reglamento del Registro Mercantil (BOE de 31 de julio ), dispone que, cuando por necesidades del servicio haya de crearse un registro mercantil en población distinta de la capital de provincia, se hará mediante Real Decreto a propuesta del Ministerio de Justicia, previa audiencia del Consejo de Estado y con informe de la Comunidad Autónoma. Pues bien, según afirma, en el expediente manejado no existe ninguna explicación basada en la «necesidad del servicio» que justifique la creación de un nuevo registro en Santiago de Compostela.

   Termina solicitando el dictado de sentencia que declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto que discute, con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.

El abogado del Estado contestó a la demanda el 15 de octubre de 2008, en un escrito que inicia precisando que el expediente que se ha remitido a la Sala es un dossier extractado, al que se han incorporado los documentos más importantes, en especial los que tienen relación con el Registro número 5 de La Coruña.

1) Sentado lo anterior, defiende que el trámite de audiencia tiene, en el procedimiento de modificación de la demarcación registral, una finalidad muy clara, consistente en recabar la opinión de todos los interesados que menciona el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, a fin de adoptar la mejor solución. Por esta razón, como ya dijo esta Sala en la sentencia de 23 de abril de 1992, los informes que tales interesados emiten no son vinculantes. Por consiguiente, no se necesita repetir el trámite tantas veces como, a resultas de los datos que se van recabando, el órgano competente vaya definiendo los términos de la demarcación. Los cambios a lo largo del proyecto reflejan que ha existido por la Administración un proceso de reflexión sobre los datos y opiniones recabados. En este punto resulta aplicable la doctrina que contiene la sentencia de 12 de febrero de 2002. A mayor abundamiento, expone que la decisión de crear de un Registro Mercantil en Santiago de Compostela por segregación del Registro de La Coruña número 5 Mercantil fue sometida a un segundo informe, entre otros, de la Xunta de Galicia, que lo emitió en sentido favorable (folio 2001). Igualmente, la propia recurrente tuvo ocasión de expresarse, emitiendo una opinión contraria (folios 2002 a 2004).

Añade que no se omitieron informes, sino que, dada la envergadura del expediente, se resolvió pedirlos a través de las diputaciones provinciales, los tribunales superiores de justicia y los colegios notariales. Otra cosa es que alguno de los solicitados no fueran emitidos, circunstancia que escapa al control de la Administración. Centrándose en el caso concreto del Registro número 5 de La Coruña, afirma que a lo largo de todo el expediente se encuentra constancia de la solicitud de los informes que la parte actora cita como omitidos.

2) El defensor de la Administración no considera necesario el informe del Ministerio de Administraciones Públicas, previsto en el artículo 24, apartado 3, de la Ley del Gobierno, puesto que, como explica el informe del Secretario de Estado de Justicia, las competencias autonómicas asumidas estatutariamente en esta materia sólo hacen referencia al nombramiento de los registradores de la propiedad y los notarios y a la participación en las respectivas demarcaciones. Añade que la propia Comunidad Autónoma gallega tuvo ocasión de informar en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007. De hecho participó activamente, como resulta de los folios 799 y 817 y del informe unido a los folios 1682 a 1686 del expediente. Aún más, la Xunta de Galicia dictaminó favorablemente la solución concreta impugnada. Además, al tratarse de una norma aprobada por el Consejo de Ministros, intervino el Ministerio de Administraciones Públicas, aludiéndose en el preámbulo al tema de las competencias autonómicas que pueden incidir en la materia, dejándolas a salvo en la disposición adicional cuarta. En definitiva, la finalidad del informe del artículo 24, apartado 3, de la Ley del Gobierno ha quedado preservada. Es más, dado lo dicho, aún si el informe se hubiese emitido, el contenido de la norma no habría cambiado. Por tanto, aún en el hipotético supuesto de que se estimase necesario el informe, no existiría causa de nulidad o de anulabilidad del Real Decreto como, para un caso semejante, ha sostenido esta Sala en la sentencia de 27 de abril de 2005.

3) Considera que el hecho de que la actora no esté de acuerdo con las razones que contiene la memoria justificativa, no conlleva ilegalidad alguna. La misma apreciación realiza en torno a la memoria económica. Trae a colación en este punto la sentencia de 4 de julio de 2006.

4) En cuanto al fondo, el abogado del Estado estima que la recurrente no argumenta tanto la falta de justificación objetiva de la demarcación aprobada como su disconformidad con los distintos aspectos y circunstancias tenidos en cuenta por la Administración a la hora de aprobar la nueva demarcación, así como con la solución finalmente adoptada. En su opinión, basta leer el preámbulo del Real Decreto y su memoria justificativa (folios 3010 a 3024 ) para constatar que la conveniencia del servicio público es efectivamente el criterio considerado por la Administración. Precisa que estamos ante un ámbito en el que debe prevalecer la discrecionalidad técnica de la Administración, como ha dicho la jurisprudencia, entre otras, en las sentencias de 6 de octubre de 2005, 19 de febrero de 2008 y 7 de julio de 2008. Estima que no puede invocarse con éxito el descenso del tráfico inmobiliario para cimentar la petición de nulidad del Real Decreto.

5) Si se acude a las estadísticas del Registro número 5 Mercantil y de Bienes Muebles de La Coruña se comprueba que el número total de inscripciones, anotaciones y cancelaciones para el año 2004 supera con creces la cifra de ocho mil indicada en la Orden ministerial de 29 de julio de 1997. Todos los análisis arrojan una carga muy elevada de trabajo para dicho Registro. Frente a lo anterior, considera muy significativo que la demanda eluda examinar los datos disponibles y hable sólo de una ligera superación de los parámetros mencionados. Para el abogado del Estado, el volumen de operaciones en aquel registro justifica suficientemente la creación de uno nuevo en Santiago de Compostela.

6) Añade a lo anterior que la justificación general de la reforma se contiene en el preámbulo del Real Decreto y en su memoria, que apuntan a diversos factores aplicables a los concretos registros segregados. Es cierto que, según el Consejo de Estado (folio 3038), una demarcación de tan alto bordo, que incrementa en torno al 30 por 100 los registros de España, pide una explicación más precisa, pero no lo es menos que el mismo dictamen dice que una motivación individualizada resulta imposible. En resumen, el Real Decreto cuenta con una justificación suficiente, según el defensor de la Administración.

7) Termina la contestación a la demanda indicando que el buen funcionamiento del sistema registral español no implica que no sea mejorable y que no haya registros que, en función de la evolución de los distintos indicadores, se encuentren superados y precisen de una segregación. Subraya que no cabe comparar la modificación de la demarcación registral con la de la notarial, pues registradores y notarios no realizan las mismas funciones, ni les incumben iguales obligaciones, ni es el mismo el punto de partida de unos y de otros, sin que sean compatibles los conceptos mismos de demarcación registral y demarcación notarial, pues los registradores tienen competencia exclusiva en su registro y los notarios no.

En congruencia con todo lo anterior, solicita la desestimación de la demanda.

El Letrado de la Xunta de Galicia contestó la demanda mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 2008, en el que interesó su desestimación.

1) En relación con la supuesta falta de audiencia a los órganos y personas referenciadas en el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, opina que se trata de un dato incierto vertido por la actora, quizás por desconocimiento, pues, como advierte el abogado del Estado, consta en la memoria del procedimiento de elaboración que dichos informes fueron oportunamente requeridos, aunque algunos no fueran emitidos, cuestión que no impide que el Consejo de Estado considere cumplidas todas las formalidades y, en concreto, el trámite de audiencia de las personas, entidades y sectores interesados.

2) En cuanto al hecho de que el proyecto sometido a informe no coincidiese con el definitivamente aprobado, es una cuestión abordada debidamente por el Consejo de Estado en su dictamen. Invoca, además de la sentencia de esta Sala citada en este punto por el abogado del Estado, la de 2 de octubre de 2007.

3) En lo que afecta al informe preceptivo del Ministerio de Administraciones Públicas, considera que se ha respetado el alcance de las competencias autonómicas sobre la materia.

4) Para la memoria justificativa y la económica se remite a las consideraciones del abogado del Estado.

5) Considera que la Administración no se ha apartado de los criterios orientadores fijados en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, pues tanto en la memoria del proyecto como en los informes favorables emitidos, en particular el de la Administración autonómica gallega respecto de la creación del Registro de Santiago de Compostela, se ha atendido a las necesidades del servicio público, en virtud del volumen y del movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, que se ha incrementado en los últimos años por más que la actora sostenga lo contrario, sin que sirva de referencia lo ocurrido en un concreto periodo de seis meses. A este respecto considera muy elocuentes las cifras que ofrece el abogado del Estado en la contestación. Precisa que la recurrente no discute los argumentos ni los datos objetivos ofrecidos por distintas entidades para justificar la creación de un nuevo registro en Santiago de Compostela. Razona que hay casos, como el del Registro número 5 de La Coruña, en los que la evolución de la actividad no se resuelve aumentando el personal auxiliar o los medios de gestión informática de la oficina, pues llegado un límite se produce una especie de megacefalia, en la que un solo titular es aparentemente capaz de controlar los miles de documentos que se emiten o gestionan en su despacho. Termina indicando que se ha producido en los últimos años un incremento demográfico de Santiago de Compostela y de los municipios de su entorno debido a su condición de capital de la Comunidad Autónoma.

Concedido el trámite de conclusiones, fue evacuado por la parte actora mediante escrito presentado el 22 de diciembre de 2008, por el abogado del Estado el 22 de enero de 2009 y el 27 del mismo mes por el letrado de la Xunta de Galicia.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 29 de enero de 2009, fijándose al efecto el siguiente día 22 de abril, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO,.

Doña Andrea, registradora de la propiedad y mercantil con destino en el Registro de La Coruña número 5, pretende que se declare la nulidad del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Utiliza dos clases de argumentos, unos formales y otros de fondo. Con los primeros denuncia la infracción de los artículos 24, apartados 1, letra a), y 3, de la Ley 50/1997 y 482 del Reglamento Hipotecario, por tres razones. En primer lugar, porque no puede entenderse satisfecho el trámite de audiencia ya que el texto que se sometió a las autoridades y organismos informantes nada tiene que ver con el definitivamente adoptado y porque muchas de ellas no llegaron a emitir su opinión. En segundo término, echa en falta el preceptivo informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues la materia afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Finalmente, estima insuficiente el informe sobre la necesidad y la oportunidad del Real Decreto, así como la memoria económica del proyecto.

Ya en cuanto al fondo, la recurrente considera que la demarcación aprobada desconoce el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, no siendo razonable ni proporcionada, más bien arbitraria, sin que se ajuste a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, que derivan de los artículos 103, apartado 1, y 9, apartado 3, de la Constitución y 3, apartado 2, de la Ley 30/1992. Las razones que sustentan su posición constan en el primer antecedente de esta sentencia.

El análisis del recurso requiere que, con carácter previo, realicemos algunas consideraciones sobre el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, tal y como hemos hecho en un asunto similar en el que se impugna la misma disposición de carácter general [sentencia de 28 de abril de 2009 (recurso 109/2007 )], cuyo contenido seguimos en los siguientes fundamentos, en cuando resulte menester.

La actividad reglamentaria está subordinada a la ley en sentido material (artículos 97 de la Constitución, 51 de la Ley 30/1992 y 23 de la Ley 50/1997 ), en la medida en la que no puede abordar materias que le están reservadas, sin perjuicio de colaborar con ella o de desarrollar sus determinaciones. Los reglamentos no pueden, por tanto, inmiscuirse en determinados sectores, como los que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/1997.

Desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (artículos 24 y 25 Ley 50/1997 ), respetando el principio de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad (artículo 9, apartado 3, de la Constitución), según establece el artículo 52 de la Ley 30/1992.

Los límites sustantivos y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ), que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y del resto del ordenamiento, donde se incluyen los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, entre otros). Acatados aquellos límites, queda a salvo y ha de respetarse el contenido del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del Tribunal que la controla, como resulta expresamente del artículo 71, apartado 2, de la Ley 29/1998, que, aun en el supuesto de anulación de una disposición general, nos impide determinar la forma en que ha de quedar redactada la misma.

En lo que se refiere a los vicios procedimentales, ha de tenerse en cuenta que, según la jurisprudencia [véase la sentencia de 13 de noviembre de 2000 (recurso contencioso-administrativo 513/98, FJ 4º )], el trámite mediante el que se elabora y aprueba una disposición general constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105, apartado 1, de la Constitución y regulado con carácter general en el artículo 24 de la Ley 50/1997, al tiempo que un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter «ad solemnitem», de modo que, su omisión o su defectuoso cumplimiento, traducido en un olvido trascendente para la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.

Se alude, con la referencia a la trascendencia de la inobservancia denunciada, a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que no se justifican por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 (recurso contencioso-administrativo 715/95, FJ 3º ).

En el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 deben, además, cumplirse los aspectos formales específicos que contempla el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, según el cual «la creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo, se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado».

Pues bien, se observa que el proyecto de Real Decreto se sometió a los registradores, al Colegio de Registradores de España, a las comunidades autónomas, a los colegios notariales, a los tribunales superiores de justicia, a las diputaciones provinciales, a los consejos y cabildos insulares, como refleja el dictamen del Consejo de Estado, recabándose los informes de los jueces de primera instancia a través de los tribunales superiores de justicia y de los alcaldes a través de las diputaciones provinciales (folios 578 y siguientes del expediente), de manera que no puede atribuirse a la Administración demandada la omisión de tales trámites. En particular, en lo que se refiere al nuevo Registro Mercantil de Santiago de Compostela, consta, como subraya el abogado del Estado, la petición de su opinión al Colegio Notarial de Galicia (folios 642, 682 y 822), al Tribunal Superior de Justicia de Galicia (folios 656, 668 y 681) y a la Diputación Provincial de La Coruña (folios 656 y 682). Aún más, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia emitió un informe en noviembre de 2005, al que acompañó los recabados hasta le fecha a los jueces de su territorio (folio 1688), que la Diputación Provincial de La Coruña remitió los que le habían enviado los ayuntamientos (folio 1689), además del suyo propio (folio 1690), y que el Alcalde de dicha ciudad también tuvo participación en este trámite (folio 714). Se produjeron, por tanto, las audiencias previstas reglamentariamente.

La demandante entiende, sin embargo, que, pese a todo lo anterior, se ha infringido la exigencia procedimental de la que venimos ocupándonos al preverse la creación del Registro de Santiago de Compostela con posterioridad a la emisión de tales informes, ya que, en principio, únicamente se contemplaba la división personal del Registro de La Coruña número 5 Mercantil entre tres registradores («La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles I», « La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles II» y « La Coruña Mercantil y de Bienes Muebles III»).

No compartimos su tesis debido a la propia finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma, expresando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y en concreto con la que en cada caso les afecte. Tal participación puede manifestarse en aspectos como la creación de un nuevo registro, su capitalidad y circunscripción, cabiendo que la instancia informante se muestre conforme con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, o discrepe de ella, planteando otras opciones.

Esta configuración del trámite en cuestión no impide modificaciones en el desarrollo del procedimiento, sino que, antes bien, las propicia, careciendo los informes de fuerza vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzcan alteraciones respecto del texto sometido a información no hace perder al trámite su finalidad, pues la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento. Por consiguiente, no resulta exigible la reiteración de sucesivos trámites a fin de someter a debate las soluciones que la Administración adopte a lo largo del procedimiento sobre extremos ya informados, salvo que ello suponga la incorporación de cuestiones no contempladas anteriormente o una regulación sustancialmente distinta.

En suma, la variación del planteamiento inicial es consecuencia del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la decisión que finalmente se adopte, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias, sin que ante alteraciones puntuales hayan de reiterarse los informes emitidos, que cumplen la finalidad de poner en conocimiento de la Administración la posición de las autoridades, corporaciones e instituciones informantes.

Este entendimiento de la cuestión es el que viene defendiendo la jurisprudencia en relación con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, señalando la sentencia de 31 de enero de 2001 (recurso contencioso-administrativo 507/98, FJ 3º ), al valorar las modificaciones allí producidas, que no requerían un nuevo dictamen del Consejo de Estado, «ya que es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991 )».

El anterior criterio es aplicable a la alegada infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, por falta de una segunda audiencia de las autoridades y corporaciones indicadas, según se recoge en la jurisprudencia, señalando la sentencia de 12 de febrero de 2002 (recurso contencioso-administrativo 158/00, FJ 3º ) que la circunstancia de que «los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados».

Con independencia de todo lo anterior, debe subrayarse que, como indica el abogado del Estado, en el caso actual la solución finalmente seguida (creación de un nuevo registro en Santiago de Compostela por segregación del Registro número 5 de La Coruña) fue sometida a informe, entre otros, de la Xunta de Galicia, que lo emitió en sentido favorable (folio 2001), y de la propia recurrente, que se opuso a la misma (folios 2002 a 2004).

Por consiguiente, han de rechazarse las alegaciones que en este aspecto y como infracción del artículo 24, apartado 1, letra c), de la Ley del Gobierno se formulan en la demanda.

Tampoco puede compartirse la alegación de infracción de artículo 24, apartado 3, de la citada Ley 50/1997, que se invoca como irregularidad del procedimiento por falta de informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues, según resulta de dicho precepto, tal informe es exigible cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestión sobre la que no se proyecta el Real Decreto impugnado, que no contiene disposición alguna sobre tal distribución de competencias. Téngase en cuenta que su disposición adicional cuarta dispone que la demarcación aprobada se entiende sin perjuicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos.

Cabe recordar que, como subraya el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, emitido el 20 de septiembre de 2005, en esta materia el título competencial del Estado resulta del artículo 149, apartado 1, materia 8ª, de la Constitución y que, conforme a la jurisprudencia constitucional (sentencias 87/1989 y 97/1989 ), las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en esta materia, en lo que se refiere a participar en las demarcaciones registrales, pueden ejercitarse mediante la emisión de informes, como aquí ha ocurrido.

No hay, por consiguiente, afección de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

No resulta baladí en este punto el hecho de que la Comunidad Autónoma de Galicia haya participado activamente en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 (folios 799 y 817), emitiendo su opinión favorable (folios 1682 a 1686 ), en particular sobre la solución impugnada en este recurso contencioso-administrativo (folio 2001). Por lo que, si se trata de salvaguardar las competencias autonómicas, han quedado suficientemente protegidas con la intervención de la Xunta de Galicia, que se ha adherido a la solución adoptada por el Gobierno de la Nación y que, en ningún momento, se ha quejado de que sus atribuciones pudieran resultar invadidas.

La anteriores consideraciones conducen a desestimar también este extremo de la demanda.

Igual suerte desestimatoria aguarda a las alegaciones que ponen en cuestión la suficiencia de la memoria económica y de la memoria justificativa y, con ello. de la motivación o justificación de la necesidad y oportunidad del Real Decreto 172/2007, con infracción del artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley del Gobierno.

Como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 51/05, FJ 5º ), «tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a éstos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992 ».

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 2000, ya citada (FJ 4º ), que «una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria». Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 36/03, FJ 5º ) cuando señala que «el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquel caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales».

A la vista de este planteamiento general y observando la memoria justificativa que figura en el expediente, no puede mantenerse con éxito que la misma incumpla las exigencias que le son propias de justificar la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007, pues dicha memoria, tras describir el contenido de la norma, justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado. A tal fin analiza el número de registros y atiende a los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos, así como a su incremento. Estudia también la adecuación de la capitalidad de los registros a la realidad social, demográfica y al volumen de titulación, comprobando la calidad del servicio y analizando las obligaciones de los registradores. Se refiere a la información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, adaptada a una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, que conlleva el correlativo de los asientos, se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes registros, evidenciándose que las obligaciones de los registradores se han alterado por los cambios legislativos.

En cuanto a su oportunidad, señala que no podía dejar de abordar esta demarcación, aun cuando no hubieran transcurrido diez años para una revisión total, pues sí han transcurrido cinco años desde la última efectuada.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo debe atender a lo que «convenga al servicio público», tomando como datos objetivos el volumen y los movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas. En el aspecto procedimental razona sobre el seguimiento por la Dirección General de los Registros y del Notariado de los trámites previstos en los artículos 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento.

A la justificación o motivación de la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007, que refleja y concreta las razones expuestas en la memoria justificativa.

Es más, la necesidad y oportunidad de la revisión de la demarcación registral no se discute en su consideración general en los distintos informes emitidos, circunstancia que se refleja en el dictamen del Consejo de Estado, cuando señala que la necesidad de una nueva demarcación ha sido aceptada por todas las partes.

La demandante cuestiona el alcance de la memoria en cuanto no desciende a la justificación concreta de cada una de las modificaciones operadas en los distintos registros existentes, opinión que podría compartirse si no existieran en el expediente los datos precisos y las decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de ellos. Estas decisiones aplican los criterios expuestos con carácter general en la memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada registro de la propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses. El Real Decreto contiene, pues, una motivación in aliunde o contextual, que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente, proyectado sobre un número considerable de registros, ya que en el expediente se contiene la motivación relativa a cada uno de ellos. En fin, la discusión acerca de si el método seguido para la reforma es técnicamente el más adecuado, sólo resultaría relevante en cuanto propiciara la inobservancia de los requisitos formales exigidos en la elaboración de la norma, que no es el caso.

Otro tanto ha de indicarse respecto de la memoria económica, en la que se señalan los aspectos que debe atender: si va a suponer incremento de los gastos ya presupuestados por el Estado o es ejecución de una partida presupuestaria aprobada y si tiene incidencia económica en la sociedad o en sus destinatarios. Responde a cada uno de tales extremos, indicando, en el primer caso, que no se genera gasto alguno por cuanto la intervención de la Administración General del Estado se centra en ordenar la demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida presupuestaria alguna y señalando, en el segundo punto, que el proyecto no tiene impacto económico alguno en la sociedad en general, aunque la adecuada prestación del servicio redundará en beneficio de los destinatarios, para los que tampoco supone coste económico alguno.

La parte cuestiona dicha memoria al entender que la implementación de la norma impugnada exigirá, al menos, seis convocatorias de oposiciones, con los correspondientes gastos y el correlativo incremento en la plantilla de la Dirección General de los Registros y del Notariado, apreciaciones que en el primer caso no justifican un incremento significativo del gasto respecto del que es propio de los procesos selectivos correspondientes y en el segundo constituyen una mera hipótesis carente de la necesaria valoración técnica que acredite la necesidad de tal incremento de plantilla y su alcance.

Lo hasta aquí expuesto lleva a rechazar las alegaciones formuladas en la demanda, al margen de que se discuta la realidad de la justificación de la reforma en cada caso concreto, lo que trasciende al aspecto formal del Real Decreto e incide en la impugnación por razones de fondo, que pasamos a examinar.

Las infracciones de carácter sustantivo que se imputan al Real Decreto 172/2007 se ponen en relación con las exigencias y los requisitos establecidos en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria como justificación de una modificación de la demarcación registral, según el cual el Gobierno de la Nación podrá establecer nuevos registros y modificar los existentes «cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales».

A propósito del cumplimiento de tales exigencias, se suscita una primera cuestión sobre las previsiones de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual «la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del artículo 275 de la Ley Hipotecaria », plazos cuyo cumplimiento se discute, añadiendo que la demarcación registral se iniciará por Instrucción de la Dirección General de Registros y del Notariado.

Lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los reales decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos, sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público, facultades atribuidas en la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria. Por tanto, dicha disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley; ha de entenderse, pues, que el establecimiento de plazos para una revisión total o parcial de la demarcación supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en dichas circunstancias, como mínimo, previsión reglamentaria que como tal es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija, en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a lo anterior se añade que, como se refleja en la memoria justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, un septenio antes de la recogida de datos, solicitada en este caso en octubre de 2004 por la Dirección General competente, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción normativa por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

Por lo demás, la demarcación registral se produjo a iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que primero solicitó de todos y cada uno de los registradores información estadística y después a resultas de la misma, entendiendo que «la debida prestación del servicio público registral exige y aconseja una modificación de la demarcación registral», dictó una resolución el 15 de julio de 2005 procediendo a la solicitud de los preceptivos informes en relación con los registros afectados. Quedaron satisfechas, por ende, las exigencias de la referida disposición final segunda del Real Decreto 298/2000, que ha de interpretarse en su sentido funcional y cuyo incumplimiento solo afectaría a la validez de la norma en el caso de que concurrieran las circunstancias establecidas en el artículo 63, apartado 2, de la Ley 30/92.

Desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del artículo 275 de la Ley Hipotecaria, la demandante entiende que se incumplen por no adoptarse una demarcación registral razonable, proporcionada y ajustada a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, siendo arbitraria y desmedida. Cuestiona el aumento de la titulación de bienes inmuebles y derechos reales como criterio determinante, indicando que en muchos de los supuestos que recoge el Real Decreto no se llega a la cifra de 8.000 títulos que señala la Orden de 29 de julio de 1997. Discute que la división de los registros incentive la actividad económica, que mejore el servicio, que se adecúe a la expansión de numerosos núcleos de población o que se justifique por la implantación de las nuevas tecnologías, concluyendo que la nueva demarcación se funda en consideraciones que no se corresponden con la realidad e incorpora una solución que no guarda relación con aquellos principios, establecidos en la Constitución y en las leyes, incurriendo en la causa de nulidad radical prevista en el artículo 62, apartado 2, de la Ley 30/92.

Para valorar tales alegaciones, conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que estructura el servicio registral estableciendo los registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para su mejor prestación. Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 74/02, FJ 2º ), «el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001, entre otras)».

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la memoria justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación, que se ajusta a las previsiones del artículo 275 de la Ley Hipotecaria, en cuanto invoca como criterio esencial la debida atención al usuario del servicio público registral. Es a este criterio determinante al que atiende el Real Decreto, fijándose en el volumen y en el movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, parámetros a los que se refiere de forma expresa el mencionado precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, precepto que no excluye otros criterios complementarios, según señala su último párrafo y a los que alude la memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad y la modificación de la cualidad y la cantidad de las obligaciones de los registradores por lo cambios legislativos o las alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, plasmada en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto infrinja las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Las valoraciones que en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración se efectúan en la demanda muestran el posicionamiento de la actora desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos, demostrativos del error en los hechos o de la arbitrariedad en su valoración por parte de la Administración. En realidad, reflejan sus apreciaciones subjetivas sobre la relevancia del aumento y del movimiento de la titulación a la hora de apreciar la bondad y la eficacia del servicio sobre la demarcación como incentivo de la economía y como instrumento para acercar el servicio registral al ciudadano o para responder a la expansión de numerosos núcleos de población; o sobre el cumplimiento de las obligaciones de los registradores, especialmente las derivadas de la presentación telemática de títulos. Estos criterios, respetables pero subjetivos, no pueden imponerse a los de la Administración, decantados en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico; menos aún sirven para acreditar que la Administración no haya tomado en cuenta la realidad de la situación registral o que haya efectuado una arbitraria valoración de la misma, que es lo que se denuncia por la demandante como motivo de nulidad de la actividad reglamentaria objeto de impugnación.

Desde el punto de vista del Registro concreto objeto de este recurso, la recurrente viene a cuestionar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para justificar la modificación de la demarcación, aparte de otras consideraciones generales, por entender que el aumento o el movimiento de la titulación no alcanza la cifra de 8.000 títulos que establece la Orden de 29 de julio de 1997. No podemos compartir este planteamiento porque los datos estadísticos relativos al Registro de La Coruña número 5 Mercantil, obrantes a los folios 57 a 59 del expediente, revelan que el número de diligencias supera con creces dicha cantidad. En particular, en lo que se refiere al Registro Mercantil el número total de inscripciones, anotaciones y cancelaciones practicadas durante el primer semestre de 2004 fue de 5.180 y de 6.902 en el de Bienes Muebles, que arrojan para todo el año sumas superiores a los 8.000 asientos. Si a lo anterior se añaden las certificaciones emitidas, los libros legalizados y los depósitos de cuentas, aparece más que justificada la decisión discutida Tal vez por esas circunstancias, la mayoría de los informes rendidos en el expediente aconsejaron la creación del Registro de Santiago de Compostela.

Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria, amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular o con la finalidad que persigue la norma jurídica habilitante, en este caso el artículo 275 de la Ley Hipotecaria.

Por todo lo expuesto, que viene a desvirtuar las alegaciones de la demanda, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 132/07, interpuesto por DOÑA Andrea contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos