STS, 6 de Mayo de 2009

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 23 de abril de 2007, la representación procesal de D. Edmundo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, sobre modificación de la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Por providencia de fecha 25 de abril de 2007 se tiene por personado y parte recurrente al Procurador D. Jaime Briones Méndez, en nombre y representación de D. Edmundo, y se admite a trámite el recurso contencioso- administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio ), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley.

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 9 de junio de 2008 la representación procesal de D. Edmundo formuló escrito de demanda.

Con fecha 9 de julio de 2008 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dictar sentencia que desestime dicho recurso contencioso administrativo.

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 9 de octubre de 2008, el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Rodríguez Díez, en nombre y representación de el Excmo. Ayuntamiento de Castellar del Vallès, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, se opuso a misma interesando Sentencia que desestime el presente recurso contencioso administrativo.

Con fecha 9 de octubre de 2008, la Abogada de la Generalitat de Cataluña presentó escrito contestando a la demanda, en el que se solicita a la Sala dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario.

Evacuados todos los trámites legalmente previstos, se dieron por conclusas las actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 28 de abril de 2009, fecha en que tuvo lugar, haciéndose observado todos los trámites previstos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ,.

El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de don Edmundo, titular del Registro de la Propiedad de Sabadell nº 4, contra el Real Decreto 171/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

El Real Decreto 172/2007 ha realizado una amplia reordenación de la demarcación registral en toda España, que ha implicado, entre otras cosas, la creación de bastantes nuevos Registros de la Propiedad por segregación de otros preexistentes. Ello es precisamente lo que ha ocurrido con el Registro de la Propiedad de Sabadell nº 4, del que se ha segregado una parte de su antiguo territorio para crear el nuevo Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés.

En su escrito de demanda, el actor pide que se anule el Real Decreto 172/2007 sólo en lo que afecta al nuevo Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés. Ello se funda en dos tipos de argumentos: formales y sustantivos. Los argumentos formales son: la competencia de la Generalitat -y no del Estado- en materia de ejecución de la legislación registral, a tenor del art. 147 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 19 de julio de 2006 ; la incompetencia del órgano que inició el procedimiento de elaboración de la disposición impugnada; la omisión de informes preceptivos; y la falta de motivación del Real Decreto 172/2007. Los argumentos sustantivos, por su parte, son: la falta del presupuesto habilitante para crear el Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés y arbitrariedad; vulneración del principio de igualdad con respecto a Registradores de la Propiedad en situación similar; y falta de proporcionalidad de la nueva demarcación adoptada.

El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda, ha combatido estos argumentos, haciendo hincapié en que "no es cierta la afirmación de la parte actora según la cual no existen datos estadísticos objetivos que justifiquen la creación del Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés. Tales datos existen y obran al expediente (folios 70 a 74)." Añade que la comparación debe hacerse con los datos estadísticos relativos a 1997, año en que se efectuó la anterior demarcación registral; y que debe tenerse en cuenta que el criterio mantenido por la Dirección General de los Registros y del Notariado viene siendo, desde la Orden Ministerial de 29 de julio de 1997, que la cifra de 8.000 asientos por año constituye el límite para una atención registral de calidad.

También se han personado la Abogada de la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de Castellar del Vallés, pidiendo que se desestime el recurso contencioso-administrativo. Conviene destacar que aquélla alega, entre otras cosas, que el Real Decreto 172/2007 no suone invasión alguna de las competencias autonómicas catalanas.

Abordando ya los argumentos del actor en el orden en que han quedado enunciados más arriba, la afirmación de que el Estado no puede alterar la demarcación registral en territorio catalán tras la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Cataluña ha sido ya rechazada por esta Sala, en su sentencia de 5 de mayo de 2009. A lo dicho entonces hay que remitirse:

Lo que es distinto de la justificación del título competencial en virtud del cual se dicta el Real Decreto, que también se cuestiona por la parte recurrente al entender que el Gobierno carece de competencia para modificar la demarcación registral tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuyo art. 147.1.c) establece que "1 . Corresponde a la Generalitad de Cataluña, en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, la competencia ejecutiva que incluye en todo caso:...c) El establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios".

A tal aspecto se refiere el informe de la Secretaría General Técnica de 20 de septiembre de 2005, señalando que el título competencial del Estado resulta del art. 149.1.8ª de la Constitución, con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida al efecto en sentencias 87/1989 y 97/1989 , que indica el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia en cuanto a la participación en las demarcaciones registrales, que puede consistir en la emisión de informes, como allí había ocurrido y también se ha producido en este caso, en el que han sido oídas las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto antes.

El Consejo de Estado, ante la publicación de la citada Ley Orgánica 6/2006 , siguiendo informes anteriores y partiendo de la interpretación que el Tribunal Constitucional hace en las citadas sentencias 87/1989 y 97/1989 del art. 149.1.8ª de la Constitución, razona que el ejercicio práctico de las competencias ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable, que hoy se concretan en la Ley Hipotecaria, y hasta que esa reforma se produzca "los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes", añadiendo que ello no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial.

El mismo criterio se asume en el preámbulo del Real Decreto 172/2007 impugnado y, lo que es más significativo, por la Generalitad de Catalunya, no sólo en la contestación de la demanda en la que se opone al planteamiento del recurrente, sino en el proceso de asunción de las competencias reconocidas en el citado art. 147 del nuevo Estatuto de Autonomía, como se refleja en la Orden JUS/390/2007, de 23 de octubre , por la que se dictan normas para la ejecución del Real decreto 172/2007, de 9 de febrero, publicada en el DOGC de 30 de octubre de 2007 , en cuyo preámbulo se indica, entre otras cosas, que: "Al amparo de la disposición adicional segunda del citado Real decreto , los nuevos registros creados así como los registros matrices fueron objeto de concurso especial. Habiendo ejercido los titulares de estos últimos el derecho a opción que con carácter previo se les reconocía, procede ahora, de acuerdo con la disposición final segunda, que se dicten las normas que sean necesarias para interpretar y ejecutar el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , en especial lo relativo a fechas de funcionamiento independiente de los Registros y regulación del período de transición hasta el funcionamiento independiente.

Toda vez que como consecuencia de las modificaciones legislativas introducidas por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio , por la que se aprobó el Estatuto de autonomía de Cataluña (art. 147.1 .a y c), esta comunidad autónoma ha asumido la competencia ejecutiva en lo relativo a la convocatoria, administración y resolución de los concursos, se hace preciso que se adopten medidas específicas de coordinación entre administraciones públicas.

Los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece dentro de un marco de lealtad institucional y cooperación, el interés público afectado, esto es, la debida prestación de un servicio público, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidas. Por otra parte, el ejercicio de esas competencias no debe inmovilizar ni perjudicar al titular de la nueva competencia."

Tal posición de la Generalitad es congruente con la participación de la misma en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, abierto mucho antes y ya muy avanzado al momento de la publicación del nuevo Estatuto de Cataluña, en el que informó convenientemente sobre las nuevas demarcaciones registrales, atendiendo al interés público del adecuado funcionamiento del servicio registral que justificaba la reforma, y que lejos de plantear la suspensión del procedimiento respecto de Cataluña una vez publicada la Ley Orgánica 6/2006 , con la demora que ello hubiera supuesto para la reforma de la demarcación en dicha Comunidad Autónoma, asistió a su continuación y asumió sus competencias con la ejecución del Real Decreto 172/2007 . Todo ello es reflejo de la necesidad de dar continuidad al ejercicio de las competencias, evitando que la modificación en la titularidad de las mismas supongan vacíos o interrupciones en el tiempo, con el consiguiente perjuicio para la adecuada prestación del servicio, lo que ha contemplado el Tribunal Constitucional con ocasión de las competencias cuyo pleno ejercicio venga condicionado por el traspaso de servicios, señalando en sentencia 155/1990, de 18 de octubre , "que, aunque asumida la competencia por un precepto estatutario, puede el Estado seguir ejerciéndola provisionalmente hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios (STC 143/1985, f. j. 9º ). Todo lo cual resulta, como señala el Abogado del Estado, de la necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos".

Todo lo cual lleva a rechazar las alegaciones que en contrario se formulan en la demanda.

La pretendida incompetencia del órgano que inició el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 carece de fundamento. Sostiene el actor que, de conformidad con el art. 24.1.a) de la Ley del Gobierno, la iniciativa habría debido ser adoptada por el Director General de los Registros y del Notariado, en vez de por la Subdirectora General. Pues bien, aparte de que las Subdirecciones Generales tienen la consideración de centros directivos según el art. 6 LOFAGE, es claro que, cualquiera que haya sido el papel de la Subdirectora General en la génesis de la disposición impugnada, ésta no habría podido siquiera comenzar su itinerario de elaboración sin la aquiescencia del Director General. No vale la pena insistir más en algo tan obvio.

En conexión con lo anterior, la alegada infracción del art. 24.1.a) de la Ley del Gobierno por falta de datos objetivos que justificasen la iniciativa de elaboración de la disposición impugnada constituye, como es obvio, un argumento básicamente idéntico al de falta del presupuesto habilitante. Por ello, hay que remitirse a lo que más adelante se dirá a ese respecto.

En cuanto a la alegación de omisión de informes, hay que distinguir entre el informe del Ministerio de Administraciones Públicas previsto por el art. 24.3 de la Ley del Gobierno y los informes exigidos por el art. 482 del Reglamento Hipotecario.

El informe del Ministerio de Administraciones Públicas no puede considerarse preceptivo en el presente caso, pues no se da el supuesto de hecho del art. 24.3 de la Ley del Gobierno, consistente en "afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas". Como se explicó más arriba, la disposición impugnada se mantiene en todo momento dentro de las competencias estatales, sin invadir competencia autonómica alguna.

La alegación de incumplimiento del art. 482 del Reglamento Hipotecario, por lo demás, es de una excesiva vaguedad. No identifica qué informes preceptivos en concreto habrían dejado de ser solicitados. Se trata de una afirmación genérica, mezclada con juicios de valor personales sobre la precipitación y falta de seriedad con que el actor considera que se tramitó el procedimiento, así como con observaciones sobre la desviación de la disposición impugnada con respecto a dichos informes. En estas condiciones de imprecisión, es claro que el argumento no puede ser acogido. Pero, para disipar cualquier posible duda, conviene añadir que el Consejo de Estado estimó que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 fueron observadas todas las formalidades exigibles, sin que haya otros datos concretos que permitan poner en duda dicha afirmación. Hay que tener en cuenta además, como indica el Abogado del Estado, que existe constancia de que con respecto al nuevo Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés fue pedido informe a las distintas instituciones que debían ser oídas (Tribunal Superior de Justicia, Gobierno autonómico, etc.) y, sobre todo, al propio titular de aquél. No cabe decir, en suma, que se haya omitido el trámite de petición de informes preceptivos; y, en cuanto al mayor o menor seguimiento de los mismos por parte de la disposición impugnada, el propio actor reconoce que carecían de carácter vinculante.

Por lo que se refiere a la denuncia de falta de motivación del Real Decreto 172/2007, es preciso dejar sentada una premisa: teniendo la disposición impugnada naturaleza innegablemente reglamentaria, tal como se desprende de su procedimiento de elaboración y de su contenido normativo de alcance general, no está necesitada de motivación en sentido propio. Queda fuera del listado de actos del art. 54 LRJ-PAC, en que la motivación es obligatoria. Tampoco el art. 275 de la Ley Hipotecaria ni el art. 482 de su Reglamento, al regular la creación, modificación y supresión de los Registros de la Propiedad, exigen que el correspondiente Real Decreto deba estar motivado mediante un preámbulo o exposición de motivos. Es verdad que la jurisprudencia ha exigido a veces que la amplia libertad de opción de que goza la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria sea ejercida dentro de unos márgenes de razonabilidad, para lo que es preciso que puedan conocerse las consideraciones que han determinado la adopción del reglamento. Véanse las sentencias de esta Sala de 13 de noviembre de 2000 y 22 de junio de 2004. Pero el Real Decreto 172/2007, en todo caso, va encabezado por un preámbulo, en que se explican las razones por las que el Consejo de Ministros estimó oportuno realizar la amplia reordenación de la demarcación registral en toda España contenida en dicha disposición. Así, la afirmación de que el Real Decreto 172/2007 carece de motivación ni es cierta ni, si lo fuese, constituiría base suficiente para la pretensión de anulación formulada por el actor.

Cuestión distinta es que, con arreglo al art. 24 de la Ley del Gobierno, todo proyecto de reglamento deba ir acompañado de "un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar". Pero consta que, en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 ha habido una Memoria Justificativa y una Memoria Económica, que, como se señaló más arriba, fueron consideradas suficientes por el Consejo de Estado. No se dan ahora nuevas razones por las que ese requisito procedimental debiera considerarse incumplido.

Aún en esta sede, hay que hacer una ulterior aclaración: incluso suponiendo que el actor refiera la falta de motivación a la concreta creación del Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés, más que al Real Decreto 172/2007 en su conjunto, su argumento no podría prosperar; y ello por dos motivos. En primer lugar, dado que la disposición impugnada tiene naturaleza reglamentaria -extremo que nadie discute-, la ausencia de un deber de motivación en sentido estricto no se predica únicamente de su conjunto, sino también de cada aspecto de su contenido. En segundo lugar, aun admitiendo a efectos meramente argumentativos que la concreta decisión de crear un nuevo Registro de la Propiedad por segregación de otro anterior tuviera naturaleza de acto administrativo singular, no cabría apreciar en este caso falta de motivación del mismo, porque en el expediente administrativo se dan las razones que han determinado la creación del Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés. La motivación in alliunde está perfectamente admitida, dado que el interesado puede conocer las razones de la actuación administrativa que le concierne. Es más: en un caso como éste, en que se ha llevado a cabo una reordenación de la demarcación registral de una envergadura sin precedentes, está perfectamente justificado que el Real Decreto 172/2007 no contenga una motivación individualizada de cada una de las muchas modificaciones que recoge.

No hay, en suma, falta de motivación. Otra cosa es si las razones que se desprenden del expediente administrativo son o no fundadas y convincentes. Pero esto no es ya un problema formal, sino sustantivo.

Entrando ahora en los argumentos sustantivos, el actor aduce falta del presupuesto habilitante para crear el Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés y arbitrariedad. A este respecto, dispone el apartado inicial del art. 275 de la Ley Hipotecaria : "Subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos. No obstante, el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes."

Según reconoce el propio actor, más allá de las exigencias formales arriba examinadas, el precepto legal transcrito impone una doble condición para la creación de nuevos Registros de la Propiedad: que sea conveniente para el servicio público, y que el volumen de la titulación así lo aconseje. Dicho de otra manera, cuando el volumen de la titulación de un determinado Registro de la Propiedad puede afectar, por defecto o por exceso, al correcto desarrollo del servicio público en el mismo, el art. 275 de la Ley Hipotecaria permite alterar su ámbito territorial. Es absolutamente claro que en el ejercicio de esta potestad reglamentaria debe reconocérsele a la Administración un amplio margen de discrecionalidad. Difícilmente podría hacerse otra cosa cuando de la aprobación de normas se trata, pues la Administración tiene, salvo prueba en contrario, una visión de conjunto del interés general que no suelen tener las personas individuales por muy afectadas que se sientan por la opción normativa adoptada. Todo esto significa que sólo en el supuesto de que el volumen de titulación fuera manifiestamente inadecuado para justificar una alteración del ámbito territorial de un Registro de la Propiedad, cabría afirmar falta del presupuesto habilitante y arbitrariedad.

En el presente caso, el actor no ha acreditado este extremo sobre la base de datos estadísticos incontrovertibles: de los datos que obran en el expediente administrativo resulta que, en los años inmediatamente anteriores a la aprobación del Real Decreto 172/2007, el número de asientos en el Registro de la Propiedad de Sabadell nº 4 excedía de 8.000, cifra considerada por la Administración como límite para una atención registral de calidad. No es correcto sostener, así, que hubiera falta del presupuesto habilitante y arbitrariedad en la creación del nuevo Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés.

Por lo que concierne a la alegación de que se ha vulnerado el principio de igualdad, debe ser desechada. Aun dando por buenas las cifras que el actor aporta de Registros de la Propiedad que no se han visto afectados por la modificación de la demarcación registral llevada a cabo por la disposición impugnada, la alegación de vulneración del principio de igualdad no puede prosperar, por dos motivos. Por un lado, no hay que olvidar que los Registros de la Propiedad son oficinas que prestan un servicio público dependiente del Ministerio de Justicia; es decir, forman parte de la Administración General del Estado. De aquí que, por muy peculiar que sea el régimen jurídico de los Registradores de la Propiedad en cuanto funcionarios públicos, es indiscutible que no poseen un derecho patrimonial sobre su respectivo Registro de la Propiedad; y, en cuanto a las expectativas que puedan albergar sobre el mismo, deberán ceder necesariamente ante la potestad de autoorganización administrativa. Por otro lado, en íntima conexión con lo que se acaba de decir, el hecho de que haya ciertos Registros de la Propiedad con un alto volumen de titulación que no se hayan visto afectados por la alteración de la demarcación registral sólo demuestra que el criterio del volumen de titulación no ha sido aplicado de manera mecánica y sistemática por la Administración a la hora de elaborar el Real Decreto 172/2007 ; pero no está dicho que sobre la Administración pese un deber jurídico absoluto e incondicionado de modificar el ámbito territorial de absolutamente todos los Registros de la Propiedad que se aproximen a cierto volumen de titulación, pues en el ejercicio de su potestad de autoorganización puede legítimamente tener en cuenta otras consideraciones.

No es ocioso añadir, en este orden de consideraciones, que la disposición impugnada facilita el traslado de aquellos Registradores de la Propiedad que se sientan a disgusto con la nueva demarcación registral. El Real Decreto 172/2007 contiene una disposición transitoria única, que establece: "Desde la entrada en vigor de este Real Decreto, los registradores afectados por ser su Registro objeto de la presente demarcación, podrán tomar parte en concursos de provisión de vacantes aunque no haya transcurrido el plazo de un año a que se refiere el artículo 497 del Reglamento Hipotecario." Los afectados, como el actor, quedan así dispensados del plazo mínimo para poder presentarse a un concurso de traslado, lo que les permite eludir los inconvenientes que encuentren a la situación resultante de la nueva demarcación.

En fin, según el actor, la creación del nuevo Registro de la Propiedad de Castellar del Vallés por el Real Decreto 172/2007 ha conculcado el principio de proporcionalidad. Esta afirmación no puede ser compartida. De entrada, no se justifica por qué la disposición impugnada debe entenderse sometida al principio de proporcionalidad. El actor se limita a decir a este respecto que "la proporcionalidad es un principio general del Derecho que debe respetarse por toda norma o Reglamento". Pero es esto precisamente lo que habría debido justificar, pues no hay datos normativos ni jurisprudenciales suficientes en el ordenamiento jurídico español para sostener que toda norma reglamentaria está plenamente sometida al principio de proporcionalidad, en virtud del cual -entre otras cosas- la Administración está obligada a adoptar la medida menos gravosa posible para el afectado.

Sentado lo anterior, hay que añadir que, aun suponiendo a efectos de la argumentación que el principio de proporcionalidad fuese aplicable a una disposición como la aquí impugnada, mal podría considerarse vulnerado si no se indica qué otra solución menos gravosa para el actor -e igualmente adecuada para el interés general- habría podido ser adoptada.

No se aprecia temeridad o mala fe que, de conformidad con el art. 139 LJCA, justifiquen una condena al pago de las costas.