STS, 5 de Diciembre de 1995

JurisdicciónEspaña
Fecha05 Diciembre 1995
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

Sentencia

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera, constituida en Sección por los señores al margen anotados el recurso contencioso administrativo que con el número 100/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Compañía Mercantil Construcciones Pedro Méndez S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 6 de Noviembre de 1992, por el que se desestimó la reclamación formulada por dicha empresa de los daños y perjuicios derivados de la omisión de un párrafo en el telegrama impuesto en la Oficina de Correos y Telégrafos de Fuente Álamo (Murcia), dirigido al Consejo Superior de Deportes de Madrid, para la adjudicación de la obra M-4 en el Instituto de Bachillerato Marqués de Los Vélez de Murcia . Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo por la Compañía Mercantil Construcciones Pedro Méndez S.A., fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de la indicada Sociedad para que dedujera la correspondiente demanda.

SEGUNDO

Evacuado el trámite por escrito, por la parte actora, se expusieron los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que se estimaron oportunos y terminó suplicando que se dictara sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos sobre el resarcimiento de la indemnización de daños y perjuicios por importe de 19.492.500 ptas que debía satisfacer la Administración.

TERCERO

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dictara sentencia por la que se desestimara el recurso en todos sus extremos.

CUARTO

Propuesta en forma prueba documental por la parte actora, se practicó y unió a los autos con los resultados que en los mismos consta, acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, dieron por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día TREINTA DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en cuyo acto tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Constituye objeto del presente recurso la reclamación formulada por la CompañíaMercantil Construcciones Pedro Méndez S.A., ante el Excmo. Sr. Ministro de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, en el escrito de fecha 18 de Abril de 1991, en el que se hacía constar que con motivo de la resolución de la Mesa de Contratación del Consejo Superior de Deportes publicada en el B.O.E., de 17 de Noviembre de 1990, la entidad reclamante presentó oferta económica para la adjudicación de las obras de los módulos M-4 en el Instituto de Bachiller Marqués de Los Vélez de Murcia y M-4 Colegio Público Escuela Nueva de Fuente Álamo también de Murcia. Que en cumplimiento del pliego de cláusulas administrativas particulares, que servían de base a la convocatoria, cursó notificación a dicho Consejo Superior de Deportes, dentro del plazo legal, mediante telegrama fechado en la Oficina Técnica de Correos y Telégrafos de Fuente Álamo el día 13 de Diciembre de 1990, en cuyo telegrama se especificaba la intención de participar en la licitación para la adjudicación de las obras de los módulos anteriormente reseñados. Que con fecha 19 de Diciembre la Mesa de Contratación adjudicó definitivamente a la empresa recurrente las obras del Módulo M-4 en Colegio Público Escuela Nueva de Fuente Álamo (Murcia) en la cantidad de 129.950.000 ptas. Sin embargo, con esta misma fecha, se adjudicó a la Empresa Ginés Navarro las obras del Módulo M-4 relativas al Instituto de Bachiller Marqués de Los Vélez, en la cantidad de 130.629.210 ptas, argumentando que la empresa recurrente no había sido mencionada en la licitación a esta obra, en el telegrama cursado al Consejo Superior de Deportes. El párrafo omitido decía textualmente así: "módulo M-4 en el Instituto de Bachillerato Marqués de Los Vélez de Murcia". La omisión en el telegrama de la frase trascrita había producido un grave daño económico a la Sociedad Construcciones Pedro Méndez S.A., derivado de la pérdida de adjudicación de una obra, de cuantía cercana a los 130.000.000 ptas por lo que, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución Española y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, reclamaba dicha empresa del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones la indemnización de 19.492.500 ptas, cantidad en la que se valoraban los perjuicios, representando tal reclamación el 15%, como beneficio industrial del importe de la obra licitada. Emitido informe por el Consejo de Estado, con fecha 4 de Junio de 1992, se estimó que los daños y perjuicios debían cifrarse en la cuantía del 1% del presupuesto ofertado, dando lugar en este sentido a la reclamación formulada por la citada Compañía Mercantil, de cuyo dictamen se apartó el Consejero Sr. Jose Antonio quién estimó que faltaba nexo causal entre la remisión del telegrama y el resultado del concurso en base a lo cual -y a las consideraciones expuestas en su voto particular- llegaba a la conclusión de que debía desestimarse la reclamación interpuesta por Construcciones Pedro Méndez S.A.. El Consejo de Ministros en su reunión de 6 de Noviembre de 1992 dictó resolución de conformidad con el voto particular aludido desestimando la reclamación de daños y perjuicios deducida por la mencionada Empresa.

SEGUNDO

Planteada la reclamación en los términos en que anteriormente ha sido expuesta es obvio que no debe prosperar por las siguientes razones: Es doctrina reiterada de este Tribunal que la responsabilidad patrimonial del Estado, regulada en los artículos 106 de la Constitución Española, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, queda configurada mediante el acreditamiento: a) De la efectiva realidad del daño; b) de una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión administrativa y; c) de la ausencia de fuerza mayor. De esta forma resulta que la existencia de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido es una condición indispensable para que pueda atribuirse a aquella el deber de resarcir dicho daño. Ello hace preciso analizar el problema de la relación de causalidad con arreglo a los criterios en atención a los cuales pueda afirmarse que una determinada actividad, en este caso la actividad administrativa del Servicio de Telégrafos, es la causa de la lesión patrimonial. O bien, analizar y precisar que causa concreta puede ser la determinante del resultado dañoso producido. En este sentido, hay que reconocer, con la doctrina, que el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, supuesto que cualquier acaecimiento lesivo -y así ocurre en el presente caso- se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien, como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal. El problema se reduce a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final. De las soluciones brindadas por la doctrina la teoría de la condición o de la equivalencia de las causas que durante tanto tiempo predominó en el Derecho Penal, según la cual es causa del daño toda circunstancia que de no haber trascurrido hubiera dado lugar a otro resultado, está hoy sensiblemente abandonada. La doctrina administrativista se inclina más por la tesis de la causalidad adecuada, que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non" esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición, por sí sola, no basta para definir la causalidad adecuada. Es necesario además que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado teniendo en consideración todas lascircunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo; solo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño (in iure non remota causa, sed proxima spectatur). De esta forma quedan excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios.

TERCERO

Sentada la anterior premisa es difícil admitir que la omisión antes aludida, en el telegrama enviado por la empresa Construcciones Pedro Méndez S.A., al Consejo Superior de Deportes, comunicando su decisión de participar en la licitación de la obra M-4 del Instituto Marqués de Los Vélez, pueda considerarse la causa eficiente y adecuada para producir los daños relativos a la indemnización que se reclama. Ello es así por las siguientes razones: 1ª) En primer lugar por la modalidad del concurso convocado ya que se trataba de un concurso, con admisión previa. En efecto, la Mesa de Contratación del Consejo Superior de Deportes el día 17 de Noviembre de 1990, insertó en el B.O.E., un anuncio por el que convocaba un concurso, con admisión previa, para la adjudicación de varias obras entre ellas las relativas al módulo M-4 del Instituto de Bachillerato Marqués de Los Vélez. En el anuncio publicado previene una serie de formalidades, para la celebración del mismo, cuyo análisis no puede ser omitido. Y así, después de afirmar que los proyectos y pliegos de cláusulas administrativas estarán de manifiesto en la Secretaría de la Mesa de Contratación, del Consejo Superior de Deportes (calle Martín Fierro, Ciudad Universitaria, Madrid) durante el plazo de presentación de las proposiciones, plazo que terminaba el 13 de Diciembre de 1990, especifica que en cuanto a las proposiciones por correo se estará a lo dispuesto en la cláusula 7.1 de las administrativas particulares; y regula con detalle las formalidades relativas a la fase de admisión previa, que comprende la calificación y apertura de las proposiciones presentadas y su consiguiente notificación a los empresarios intervinientes. Así al referirse al examen de la documentación dice que "la Mesa de Contratación, el día 14 de Diciembre de 1990, calificará las documentaciones presentadas y publicará a continuación, en el tablón de anuncios del Consejo Superior de Deportes, el resultado de dicha calificación, a fin de que los licitadores afectados, conozcan y subsanen, dentro del plazo que se indique, los defectos materiales observados en la documentación". Esta prevención, incluida en el aludido anuncio, no hacía sino cumplir el mandato contenido en el artículo 116 del Reglamento de Contratación, a tenor del cual cuando se trata de un concurso con admisión previa, el Presidente de la Mesa notificará a los empresarios intervinientes el resultado de la misma, con anterioridad a la apertura de las proposiciones. Ello significaba un singular aviso para los empresarios intervinientes en el concurso, en cuanto les informaba del resultado relativo a la calificación previa respecto de las documentaciones presentadas. Se trataba pues de un trámite necesario, regulado en la Ley, que no podía ser desconocido por los licitadores. El informe de la Mesa se publicaba en el Tablón de anuncios del Consejo Superior de Deportes, para que los licitadores afectados por la calificación conocieran y subsanaran los defectos materiales observados. Y es obvio que entre tales defectos y como fundamental podía destacarse el de no figurar entre los empresarios intervinientes admitidos al concurso, caso de la empresa recurrente, por su omisión en el telegrama trasmitido; pero para subsanar este defecto -como todos los demás que se hubieren observado en la documentación- se concedía un plazo, durante el cual debió hacer la oportuna protesta la empresa Construcciones Pedro Méndez S.A., cosa que no hizo, estimando que era suficiente la simple trasmisión del telegrama. Plazo que por lo demás fue lo suficientemente amplio, ya que hasta el día 19 de noviembre de 1990 no se realizó por la Mesa la apertura de las proposiciones presentadas. Construcciones Pedro Méndez S.A., no tuvo en cuenta las prevenciones anteriores inherentes a todo concurso, con admisión previa y su falta de concurrencia y de cooperación en esta fase determinó el resultado perjudicial para sus intereses. 2ª) En segundo término hay que tener en cuenta la propia naturaleza del sistema de contratación decidido por la Administración que fue mediante la forma de concurso. En efecto, y como acertadamente puso de manifiesto el voto particular del Sr. Consejero de Estado, disidente de la mayoría, la característica del concurso es que para la adjudicación de la obra no cuenta sólo el factor económico, por lo que resultan irrelevantes las alegaciones que en este sentido hace la empresa recurrente, aunque en este caso resultara adjudicataria de una obra análoga o paralela, por la cifra ofrecida. En el concurso, a diferencia de la subasta, la Ley reconoce a la Administración un prudente arbitrio o potestad discrecional para la adjudicación a la oferta que se considere más ventajosa, en razón al interés público que el contrato supone. Es por ello por lo que el artículo 36 de la Ley y 115 del Reglamento sancionan que en los pliegos de las cláusulas administrativas particulares del concurso se establecerán los criterios que han de servir de base para la adjudicación, entre ellos el precio, pero también los relativos al plazo de ejecución, al coste de utilización, a la rentabilidad, al valor técnico y a otros semejantes que habrán de ser tenidos en cuenta por los órganos de contratación. A ello hay que añadir que la discrecionalidad de la Administración es tan amplia que llega a poder dejar el concurso desierto, sin otros derechos para los licitadores que los de, trascurridos tres meses desde la fecha de apertura de las proposiciones sin que la Administración hubiese dictado acuerdos resolutorios, retirar sus ofertas, así como las fianzas depositadas como garantía de las mismas. De todo lo cual se deduce que los empresarios intervinientes en el concurso no tienen, por el solo hecho de concurrir al mismo, otra expectativa jurídica que las que pueden deducirse de una hipotética y futuraadjudicación del mismo. En realidad lo que ostentan es una esperanza o previsión genérica de la adquisición futura de un derecho. Pero no existe un hecho adquisitivo, ya realizado en parte, para que pueda hablarse de una verdadera expectativa de derecho. Su situación jurídica no pasa de ser una eventualidad indeterminada y contingente sin más trascendencia jurídica que la derivada de su participación en la licitación, por lo que se trata de una situación jurídica excesivamente débil, de una titularidad insegura, dudosa o contingente, no susceptible de indemnización, como ya observaron las Sentencias de este Tribunal de 18 de Octubre de 1993 y 11 de Febrero y 7 de Noviembre de 1995. Razones todas las cuales determinan a esta Sala a estimar que no es aplicable a este supuesto el principio general de protección a la confianza legítima, cuyo corolario pueda concretarse en la resarcibilidad por frustración de expectativas legítimas, que aquí por las razones invocadas no existen ya que no pueden calificarse como tales las simples esperanzas o eventualidades indeterminadas carentes de trascendencia jurídica. Todo ello sin olvidar que en el terreno de las hipótesis tiene un indudable valor la opinión del voto particular aludido cuando afirma que también pudo pensarse, de haber llegado a la Mesa de Contratación las dos ofertas, que la doble adjudicación pudiera ser decisiva teniendo en cuenta la capacidad de medios o economía de una empresa o que, ante la poca diferencia de precios, pudiera ser buena la competencia entre las dos empresas, ya que al repartirse el riesgo se aseguraba el mejor resultado del concurso, todo ello conforme a las facultades que a la Mesa de Contratación se reconocía para proponer la solución más ventajosa.

CUARTO

No se aprecian circunstancias que determinen a esta Sala a hacer declaración alguna respecto a las costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativos interpuesto por la Compañía Mercantil Construcciones Pedro Méndez S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 6 de Noviembre de 1992, por el que se desestimó la reclamación formulada por dicha empresa de los daños y perjuicios -valorados en 19.492.500 ptas-, derivados de la omisión de un párrafo en el telegrama impuesto en la Oficina de Correos y Telégrafos de Fuente Álamo (Murcia), dirigido al Consejo Superior de Deportes de Madrid, para la adjudicación de la obra M-4 en el Instituto de Bachillerato Marqués de Los Vélez de Murcia, absolviendo a la Administración de las pretensiones deducidas; sin hacer expresa declaración respecto a las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Luis Tejada González, en Audiencia Pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que Certifico.

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