STS, 22 de Noviembre de 1994
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| Número de Recurso | 6457/1991 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 4.308.-Sentencia de 22 de noviembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación núm. 6.457/1991.
MATERIA: Contratos: Intereses de demora.
NORMAS APLICADAS: Ley de Contratos del Estado y Ley Foral de Contratación de Navarra.
Reglamento de Contratos del Estado. Ley General Presupuestaria. Código Civil.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de junio de 1993.
DOCTRINA: Si la Administración incurre en morosidad, debe satisfacer intereses, pero es
indispensable, en ese caso, determinar el día inicial, que es el siguiente a la expiración del plazo
que para abonar sus deudas tiene establecida la Ley.
En la villa de Madrid, a veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Pamplona, representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada "Joaquín Antúnez, S. L.», representada por el Procurador don Eduardo Codes Feijoo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 6 de mayo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , en recurso sobre intereses de demora correspondiente a liquidación de trabajo para adjudicación de obras.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se ha seguido el recurso núm. 1.182/1988, promovido por "Joaquín Antúnez, S. L.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Pamplona sobre intereses de demora.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 6 de mayo de 1991 , en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Joaquín Antúnez, S. L.", contra las desestimaciones presuntas de la petición cursada en fecha 25 de mayo de 1988 y recurso de reposición de fecha 6 de septiembre del mismo año, sobre reclamación de intereses, actos presuntos que anulamos por disconformidad al ordenamiento jurídico. Declarando el derecho que asiste a dicha parte actora a que le sea satisfecha la cantidad de 1.832.000 ptas. No se hace condena en costas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido enambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de noviembre de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
La sentencia de instancia, acogiendo la tesis de la entidad demandante "Joaquín Antúnez,
S. L.», ha reconocido el derecho que la asiste a percibir la suma de 1.832.200 ptas en concepto de intereses devengados como consecuencia de la demora en el pago de las obras que había ejecutado, como adjudicataria del concurso convocado por el Ayuntamiento de Pamplona para "Equipamiento de Locales de Protección Ciudadana», ya que extendida y presentada la certificación de liquidación final por importe de
30.536.782 ptas., el 7 de septiembre de 1987, sin embargo hasta el 21 de diciembre de 1987, no se le notificó que se aprobaba tal liquidación por el importe fijado y se declaraban recibidas las obras en fecha 7 de octubre de 1987; habiendo percibido el importe total el 11 de mayo de 1988. Es decir, reconoce el derecho a intereses desde el 7 de septiembre de 1987 hasta el 11 de mayo de 1988. Pero el Ayuntamiento de Pamplona, parte apelante, estima por el contrario que la fecha inicial del percibo de los intereses debe ser el 7 de noviembre de 1987, es decir, dos meses después de la fecha de presentación de la liquidación final que, repetimos, fue el 7 de septiembre. Está conforme el Ayuntamiento con la fecha final de 11 de mayo de 1988.
Por lo tanto la cuestión que se somete ahora al estudio y decisión de esta Sala estriba en interpretar el art. 53 de la Ley Foral de Contratación de Navarra de 14 de noviembre de 1986 que dice: "Si la Administración de la Comunidad Foral no hiciese pago al contratista de las certificaciones dentro de los dos meses siguientes a la fecha de aquéllas, deberá abonar al mismo, a partir de dicha fecha intereses de demora al tipo de interés establecido para las cantidades adeudadas a la Hacienda de Navarra, o en su caso, de interés básico del Banco de España».
Ante todo hemos de resaltar que el texto de este precepto de la Ley Foral Navarra, en lo que se refiere a la fecha de devengo de los intereses, es una transcripción, casi literal, del art. 47 de la Ley de Contratos del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril ), salvo en el plazo que contempla, que es de dos meses de la Ley Foral y de tres meses en la Ley estatal, y en el señalamiento del dies a quo para el cual la Ley estatal emplea la expresión "a partir de aquella fecha» y la Ley Foral habla de "a partir de dicha fecha». Cuestiones semejantes a la que ahora nos ocupa han sido resueltas por la doctrina jurisprudencial con criterios diversos en cuanto al señalamiento de ese dies a quo, lo que nos proporciona la ocasión de que, en vista de tales divergentes posturas jurisprudenciales, hagamos ahora una nueva reflexión en torno a esta cuestión, que parece entrañar un privilegio de la Administración, y utilicemos la sistemática como herramienta de interpretación.
Los arts. 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento, referentes al pago de certificaciones dimanantes del contrato de obra ; 57 de la Ley y 172 y 176 del Reglamento , que hablan del abono del saldo de la liquidación provisional y definitiva y 91 de la Ley y 264 del Reglamento que regulan el pago en el contrato de suministro, establecen unos determinados plazos -tres meses o nueve meses- a partir de determinadas fechas, mismo, en otro plano distinto, la Ley General Presupuestaria en el art. 45 , dentro del capítulo II del título primero que, respectivamente tratan de las obligaciones de la Hacienda Pública y del Régimen de la Hacienda Pública, establece un plazo de tres meses para pagar a sus acreedores. ¿Entraña esta concesión de plazos a la Administración un privilegio, en el sentido de gracia, ventaja o exención? La respuesta, indudablemente, debe ser negativa y viene propiciada por la comparación entre las capacidades de respuesta entre el administrado y la Administración ante una situación de reclamación y subsiguiente pago de deuda. En el primer caso el legislador en el campo del Derecho tributario ha establecido que las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento ( art. 36 de la Ley General Presupuestaria ); y en el campo del Derecho Civil los arts. 1.100 y 1.101 del Código Civil imponen al ciudadano la obligación de pagar sus deudas desde la fecha de la intimación del acreedor o incluso cuando la Ley o la propia obligación contraída fija la fecha de pago; el incumplimiento a partir de tales fechas lleva acarreada la incursión en mora, con la carga de pago de daños y perjuicios o intereses. Pero la complejidad estructural de la Administración la priva de esa agilidad liberatoria de deudas, que puede razonablemente presumirse en los entes privados. Una reciente Sentencia del Tribunal Constitucional -de 23 de junio de 1993 - ha explicado esta diversidad de trato debido a la peculiaridad administrativa de una minusvalía derivada de los principios de legalidad y contabilidad pública, a los cuales aparece sometida constitucionalmente y que condicionan su actuación y obstaculizan la agilidad de movimientos, muy por debajo del nivel de losparticulares en el ejercicio de su libertad; es decir, haya o no consignación presupuestaria siempre se produce una demora inercial o institucional achacable al sistema de garantías exigible para el correcto manejo de los dineros públicos, que se traduce en un procedimiento plagado de cautelas en beneficio de todos, cuya demora no es imputable a la Administración como persona pública ni a sus agentes, puesto que no es una tardanza caprichosa o arbitraria.
Justificada sin reserva alguna la necesidad de la existencia de esos plazos en la actividad de pago de deudas de la Administración, entramos ahora en el tema de la fijación del momento - dies a quo- a partir del cual esa Administración incurre en morosidad, con la ineludible consecuencia del abono de intereses. Como hemos apuntado antes, esta cuestión ha motivado diversas posturas jurisprudenciales que podrían reducirse fundamentalmente a tres: 1.° el dies a quo es el de la fecha de la presentación de la certificación ante la Administración, a la cual se retrotrae la obligación de pago de intereses por parte de la Administración cuando no ha satisfecho la deuda en el plazo de carencia, o de gracia, o como quiera llamársele, establecido en cada caso y al cual hemos hecho circunstanciada referencia; 2° esa fecha de pago de intereses se cuenta a partir de la intimación del acreedor -contratista- a la Administración; 3.° el dies a quo es el siguiente a la expiración del plazo que para abonar sus deudas tiene establecida la Ley en cada caso para la Administración. Hemos de adelantar que esta última postura es la más reciente y más seguida por la jurisprudencia ( Sentencias de 26 de enero de 1988, 19 de julio de 1989, 20 de junio de 1990, 25 de febrero de 1991, 5 de marzo de 1992, 28 de septiembre, 20 de octubre, 2 y 18 de noviembre de 1993 ). La primera tiene su asiento en una interpretación literalista de la frase "a partir de aquella fecha»; o en el caso que ahora nos ocupa "a partir de dicha fecha», ya que sus seguidores han estimado que se refiere a la expresión que emplean los arts. 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento "a la fecha de aquéllas», refiriéndose a las certificaciones. Partimos de la base de que la redacción de esos artículos es gramaticalmente equívoca; pero de ella no puede deducirse que si la Administración paga dentro de los tres meses, obtiene como premio la "dispensa» del pago de intereses; y si paga más allá de tal plazo sufre el "castigo» del pago retroactivo de intereses. Lo que el legislador ha querido con el establecimiento de ese plazo de tres meses, teniendo en cuenta las características que concurren en la Administración, a que antes hemos hecho referencia, es fijar concreta y específicamente el momento a partir del cual la Administración ha incurrido en mora y por tanto, como consecuencia, en el pago de intereses. Por lo tanto tales frases deben interpretarse como referidas a la fecha de terminación del plazo de tres meses. Es un criterio de seguridad jurídica, que tiene cierto paralelismo con el establecido en los arts. 1.100 y 1.101 del Código Civil , que concretan cuándo un deudor incurre en mora y los efectos de la misma. La segunda postura se basa en una interpretación, también literalista, del texto de los arts. 57 de la Ley de Contratos y 176 de su Reglamento y 91 de dicha Ley y 264 del Reglamento que hablan de "intimación» por escrito, del contratista o empresario, respectivamente; interpretación que también extraen del art. 45 de la Ley presupuestaria , que dice que si la Administración no paga al acreedor de la Hacienda Pública en plazo de tres meses, habrá de abonarle intereses desde que el acreedor reclame por escrito el pago de la obligación. Respecto a la intimación la doctrina jurisprudencial ( Sentencias de 4 de diciembre de 1985, 23 de mayo de 1989, 12 de diciembre de 1990, 21 de marzo de 1991, etc .) ya ha sentado unánimemente que la intimación -o la reclamación- es un requisito meramente formal que pone en marcha la actuación administrativa, pero no un requisito sustancial condicionante de la constitución en mora. Es más, se ha dicho -y se dice- que la finalización del plazo de los tres meses -de los dos meses, o nueve meses en sus respectivos casos- actúa ope legis, según el principio dies interpellat pro homine, de tal modo que, aunque la intimación o reclamación sea posterior en el tiempo al transcurso de esos plazos, el devengo de intereses se produce ya desde el día siguiente a ese transcurso. Es por tanto la tercera postura o dirección doctrinal jurisprudencial la que es plenamente ajustada a Derecho y en consecuencia debe ser proseguida.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento estimatorio del recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Pamplona, puesto que la doctrina que acabamos de exponer es plenamente aplicable mutatis mutandis a la interpretación del art. 53 de la Ley Foral de la Contratación de Navarra, de 14 de noviembre de 1986 ; lo que comporta la revocación de la sentencia impugnada. En su lugar declaramos que el pago de intereses a la entidad "Joaquín Antúnez, S. L.», debe hacerse a partir del 7 de noviembre de 1987 y al tipo del 9 por 100 solicitado por dicha empresa y no cuestionado por el Ayuntamiento, según reconoce en el fundamento de Derecho cuarto de su contestación a la demanda.
No se aprecian circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley jurisdiccional a efectos de una particular condena en las costas.
Que estimando como estimamos el recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Pamplona contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Navarra, en fecha 6 de mayo de 1991 en el recurso núm. 1.182/1988 debemos revocar y revocamos la meritadasentencia; en su lugar debemos declarar y declaramos el derecho de la empresa "Joaquín Antúnez, S. L.», al pago de intereses de la suma reclamada a partir del día 7 de noviembre de 1987 al tipo del 9 por 100. Sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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