STS, 31 de Marzo de 2009

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2009:1592
Número de Recurso11263/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución31 de Marzo de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de marzo de dos mil nueve

Visto el recurso de casación nº 11263/2004, interpuesto por la Procuradora Dª Paloma Ortiz Cañavate-Levenfeld en nombre y representación de D. Eugenio, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 19 de septiembre de 2004, en el recurso contencioso administrativo núm. 1474/2003, sobre modificación puntual de normas subsidiarias de planeamiento municipal. Son parte recurrida la Diputación Foral de Álava, representada por la Procuradora Dª María Eva de Guinea y Ruenes y el Ayuntamiento de Amurrio, representado por la Procuradora Dª Inmaculada Díaz Guardamino y Dieffebruno.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) dictó sentencia en fecha 19 de septiembre de 2004 por la que inadmitió el recurso. Notificada a las partes, por la representación de D. Eugenio se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de diciembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 25 de enero de 2005 su correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

TERCERO

Mediante providencia de fecha 15 de febrero de 2006 se admitió el recurso de casación, atribuyéndose su conocimiento a la Sección Quinta de esta Sala. Por la de 19 de abril de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, Diputación Foral de Álava y Ayuntamiento de Amurrio, a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron mediante sendos escritos presentados en fechas respectivas 25 de mayo y 15 de junio de 2006, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 12 de Marzo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de Marzo de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 11263/2004 la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) de 19 de septiembre de 2004, por la que se inadmitió el recurso contencioso administrativo nº 1474/2003; inadmisión que se acordó, según expresión literal del fallo, "por dirigirse las pretensiones ejercitadas en la demanda contra el documento de las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal de Amurrio no recurrido en el presente recurso contencioso administrativo".

SEGUNDO

El recurso contencioso-administrativo se interpuso frente a la Orden Foral 417/2003, de 30 de abril, del Diputado Foral de Obras Públicas y Urbanismo de la Diputación Foral de Álava, de aprobación definitiva del expediente de modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento (NNSS) de Amurrio, referida a las Unidades de Ejecución "A-5" y "A-6", con determinados condicionantes. En el fundamento "Primero" de la parte expositiva de dicha orden se describía el contenido de la modificación puntual, en los siguientes términos:

"El expediente, promovido y tramitado por el Ayuntamiento de Amurrio, tiene como objetivo el reconsiderar la ordenación urbanística de las unidades de ejecución A-5 y A-6, delimitadas y calificadas pormenorizadamente por las vigentes Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal.

Se modifica la ordenación viaria de los ámbitos descritos, principalmente la calle Lucas Rey, con el fin de conectarla con la calle Mesón de Arburu.

Por otra parte, y en relación con las edificaciones previstas, se cambia la tipología de edificación propuesta, de 'manzana cerrada con patios interiores' a la de 'bloque abierto'.

Se añade una planta más en dos de los edificios de la UER-A-5 (edificios A y B), igualando su altura con los de la UER-A-6.

El edificio de la calle Lucas Rey nº 1 (chalet DIRECCION000, según las vigentes NNSS en situación de fuera de ordenación urbanística) se protege, permitiéndose en él obras de reforma tal y como se definen en el Decreto 214/1996 sobre actuaciones protegidas del patrimonio urbanizado y edificado.

Se amplía puntualmente la superficie de ambas unidades de ejecución, gracias a espacios públicos que se considera necesario introducir.

La modificación incrementa ligeramente la edificabilidad y número de viviendas de la UER-A-5, ya que se pretende mantener el chalet DIRECCION000, como se ha indicado anteriormente. Se mantiene no obstante la edificabilidad total y el número de viviendas para los edificios de nueva planta, si bien se reajusta el aprovechamiento concedido a los usos residencial y comercial, ya que el residencial aumenta a costa del comercial"

El recurrente, D. Eugenio, titular de una finca incluida en la unidad de ejecución "A-5", impugnó la referida modificación puntual al considerar, en síntesis, que la ordenación urbanística establecida en ese concreto ámbito resulta gravosa en exceso para los propietarios incluidos en ella en comparación con las demás unidades delimitadas en el suelo urbano, vulnerándose por tal motivo los principios de igualdad y racionalidad, limitadores de la potestad discrecional de planeamiento. En consecuencia, solicitó en su demanda, además de la anulación de la Orden Foral recurrida, que:

"(...) Se condene al Ayuntamiento de Amurrio a iniciar y finalizar los trámites que proceden para modificar la denominada U.E.R.A-5 hasta que quede definitivamente aprobada conforme a las siguientes características y parámetros urbanísticos:

  1. Se subdivida o se reduzca la Superficie de la Unidad U.E.R.A.-5, hasta que resulte de una superficie aproximada a la media del resto de las Unidades de Ejecución de las Unidades de Alta Densidad del municipio.

  2. Se le asigne a la nueva Unidad U.E.R.A.-5 o la que se contenga el suelo del recurrente, si fuese alterada su denominación, una edificabilidad y aprovechamientos similares a la que resulte de calcular la media del resto de las Unidades de Ejecución para uso residencial, de alta densidad.

c).- Se reduzca el número de viviendas de Protección Pública y protegidas incluidas en la nueva unidad que resulte de la modificación solicitada, hasta que contenga un número de viviendas protegidas y de protección pública que resulte de aplicar el porcentaje medio (número de viviendas de protección pública y protegidas/número de viviendas de promoción libre) de todas las Unidades de Ejecución de lata densidad previstas en el Municipio.

d).- Se reduzca la superficie de los viales incluidos en la Unidad que resulte tras la modificación solicitada, hasta alcanzar la media de la superficie para viales prevista en el resto de las Unidades de Ejecución para uso residencial de alta densidad, o de forma subsidiaria a esta petición, para el supuesto de ser superior la superficie de viales incluidos en la nueva unidad, se establezca un mecanismo compensador por tales diferencias a favor del los propietarios de suelo incluido en la nueva Unidad de Ejecución (...)".

Las Administraciones públicas demandadas se opusieron a la demanda, solicitando en primer lugar la inadmisión del recurso, por dirigirse en realidad frente a determinaciones de las primitivas NNSS de Amurrio, no afectadas por la modificación puntual litigiosa; y subsidiariamente, su desestimación al no concurrir los motivos de impugnación esgrimidos por el demandante.

Finalmente, la sentencia de 19 de septiembre de 2004 ( ahora recurrida en casación), acogiendo la causa de inadmisión invocada por las partes demandadas, inadmitió el recurso contencioso por las razones que a continuación transcribimos literalmente, recogidas en su fundamento de derecho sexto:

"[....] Como venimos señalando, estando al escrito de interposición del recurso presentado a la Sala el 28.5.03, lo que se recurre no es sino la Orden Foral 417/03 de 30 de abril que aprobó definitivamente el expediente de modificación puntual de las Normas Subsidiarias de planeamiento de Amurrio, cuando en la demanda lo que se articula es una discrepancia directa con la previa regulación existente en el documento de Revisión de las Normas Subsidiarias, que ya venía definitivamente aprobado por Orden Foral 683/98 de 5 de octubre y su normativa, publicada como decíamos el 27 de agosto de 1999, tras acordarse por Orden Foral 524/99 de 15 de julio dar por cumplidas las condiciones impuestas; revelador es, acogiendo los argumentos de la Diputación Foral, el planteamiento argumental de la demanda, y singularmente el suplico que en la misma se incorpora, más aún si tenemos en cuenta que no se hacen peticiones impugnatorias precisas y concretas, respecto a los concretos y singulares ámbitos en los que incidió la modificación puntual aquí recurrida, sino que la parte recurrente trasciende de lo que es la modificación para llevar sus quejas, con los argumentos soportados en informe técnico aportado con la demanda que hemos ido refiriendo, pero que trascienden de la modificación puntual recurrida, por cuanto que su discrepancia se reconduce a la regulación preexistente, dado que no es inviable su impugnación por vía de una singular impugnación indirecta de la previa regulación de las Normas Subsidiarias, cuando lo que se recurre directamente es una modificación puntual, que no se puede considerar acto de aplicación a los efectos de posibilitar la articulación de impugnación indirecta en los términos del art. 26 LJCA y tampoco instrumento normativo de planeamiento de desarrollo de las previsiones de las Normas Subsidiarias, que en este supuesto, al estar ante un suelo ya clasificado como urbano, la intervención del planeamiento de desarrollo queda muy limitada, singularmente en relación con los estudios de detalle, respecto a los que también la jurisprudencia viene considerando su naturaleza de disposición normativa, dado que en su desarrollo lo procedente es entrar directamente a la fase de gestión, donde recaerán actos administrativos y donde cabrá la impugnación indirecta en relación, por un lado, con los instrumentos de equidistribución, como más genuino y en su caso revelador de los alegatos que se trasladan en la demanda, y donde se podrá articular la impugnación indirecta en el ámbito propio en que la misma debe operar; ámbito éste en el que no procede profundizar en este momento, por razones obvias, dado que queda al margen de nuestro debate.

Sólo decir, para concluir, como se ocupan de precisar tanto la Diputación Foral como el Ayuntamiento de Amurrio en sus escritos de conclusiones, que el recurrente no se ocupa, en el trámite procesal hábil para ello, como es en escrito de conclusiones, de oponerse a la causa de inadmisibilidad, que de forma precisa y razonada se ha incorporado a los autos; por ello, procede declarar, en los términos del art. 68.1 a) de la LJ, el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso Contencioso- Administrativo, sin que proceda analizar las cuestiones vinculadas a la crítica de la regulación en relación con la unidad de ejecución en la que se encuentra el terreno del recurrente, recogida en el documento de Normas Subsidiarias de Planeamiento municipal de Amurrio, vinculado a la crítica dirigida a soportar la quiebra del principio de igualdad".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto el demandante, D. Eugenio, recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber:

  1. - Al amparo del artículo 88-1-a) de la Ley Jurisdiccional, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción e infracción de lo dispuesto en los artículos 24, 14 y 106.1 CE, artículos 1.1 y 1.2.c) LRJCA y artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones; así como vulneración del derecho a una tutela judicial efectiva y a un reparto equitativo de las cargas y beneficios del planeamiento. Considera el recurrente que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo implica un defecto en el ejercicio de la jurisdicción al dejar sin enjuiciar un acto de la Administración local que reputa contrario a Derecho.

  2. - Al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, infracción de las normas del ordenamiento jurídico que salvaguardan el principio de igualdad y de equitativa distribución de cargas y beneficios en el derecho urbanístico (art. 14 CE y art. 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones), así como de la jurisprudencia sobre los límites de la potestad discrecional de planeamiento (desviación de poder, principios de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad). A juicio del recurrente la unidad de ejecución en la que se sitúa su finca ha recibido en las normas subsidiarias litigiosas menor edificabilidad y mayores cargas urbanísticas que las demás "unidades de alta densidad del suelo urbano residencial" del municipio de Amurrio.

  3. - Al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, con carácter subsidiario sobre el anterior motivo, infracción del artículo 14 CE, artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, artículos 1 y ss. de la Ley vasca 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, así como de la jurisprudencia, al imputársele a los propietarios del ámbito litigioso la obligación de costear la ejecución de un sistema general, y al exigírseles una reserva de vivienda protegida excesiva, superior a la del resto de unidades de ejecución del entorno.

CUARTO

La Diputación Foral de Álava y el Ayuntamiento de Amurrio se han opuesto al recurso de casación, señalando, en síntesis, que su primer motivo incurre en causa de inadmisión al no guardar ninguna relación con el supuesto previsto en el artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional en el que se pretende amparar y al no haberse producido ningún defecto de jurisdicción. En cuanto a los motivos segundo y tercero manifiestan que no se efectúa en ellos crítica alguna a la sentencia recurrida, sino a la propia disposición administrativa impugnada, invocándose además Derecho Autonómico no revisable en casación. Insisten, por último, en que se ha probado en el litigio que el contenido específico de la modificación puntual impugnada resulta ajeno a lo solicitado por el recurrente en su demanda, que se dirige en realidad frente a las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Amurrio aprobadas en 1998, no afectadas por la referida modificación.

QUINTO

El primer motivo del recurso de casación antes referido, formulado por el cauce del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional, debe desestimarse, por las siguientes razones:

A).- No concurre en modo alguno el defecto de jurisdicción invocado por el recurrente. Parece sostener el actor la concurrencia de este motivo casacional en que la inadmisión del recurso ha vulnerado su derecho a una tutela judicial efectiva y a un reparto equitativo de las cargas y beneficios del planeamiento; pero es evidente que tales cuestiones no guardan la menor relación con el supuesto regulado en el apartado a) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en el que se pretende amparar. Según consolidada jurisprudencia, el motivo del tan citado artículo 88.1.a) se encuentra reservado para los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado, lo que es evidente que no ocurre en el presente caso, habida cuenta que los argumentos por los que discurre la exposición del motivo nada tienen que ver con el defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Se ha producido así una patente falta de correspondencia entre los vicios jurídicos que se denuncian en este motivo y el cauce procesal escogido al efecto; lo que determina una defectuosa formulación del recurso que esta Sala no puede subsanar y de la que se deriva la procedencia de su desestimación.

  1. En ningún caso puede compartirse el planteamiento de la parte recurrente que anuda genéricamente la declaración de inadmisión del recurso a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, como indica el Tribunal Constitucional en sentencia 30/2004, de 4 de marzo, " el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE tiene como contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción, sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno, y la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho, tanto si resuelve sobre el fondo de la pretensión de las partes como si inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, SSTC 108/2000, de 5 de mayo, FJ 3, 198/2000, de 24 de julio, FJ 2, 71/2001, de 26 de marzo, FJ 3, 88/2001, de 2 de abril, FJ 3, y 89/2001, de 2 de abril, FJ 3 )".

Precisando en otras sentencias, por todas la 45/2004 de 23 de marzo, que "aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental".

Y es el caso que la Sala de instancia ha efectuado una aplicación razonada de la causa de inadmisibilidad apreciada, en una extensa y motivada sentencia, señalando las previsiones legales al respecto, invocando precedentes sobre supuestos semejantes y analizando cada uno de los argumentos esgrimidos por las partes procesales, haciendo también hincapié en el dato significativo de que el recurrente nada indicó en su escrito de conclusiones sobre la excepción de inadmisibilidad esgrimida por las Administraciones codemandadas en sus respectivas contestaciones a la demanda. De manera que podrá cuestionarse el acierto de la aplicación de la norma, pero no que ésta responde ciertamente a una interpretación razonada y no arbitraria, dando respuesta a la tutela judicial demandada.

C).- Con independencia de cuanto acabamos de señalar, el motivo seguiría siendo rechazable aún en la hipótesis de que se considerase implícitamente formulado al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la normativa o jurisprudencia aplicables, dado que no se invoca en él la infracción de ningún precepto de Derecho estatal referido específicamente a los motivos o causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo considerados por la Sala de instancia, ni se somete a una verdadera crítica el razonamiento que condujo a la Sala a inadmitir el recurso aquí concernido.

Pero, a pesar de estos defectos formales en la alegación del motivo, algo diremos sobre la causa de inadmisibilidad aplicada por la Sala de Instancia. Por un lado, es evidente que la impugnación judicial directa del acuerdo de aprobación de la modificación puntual de un plan urbanístico nunca podrá generar -por sí misma- la anulación de las determinaciones originarias del plan no afectadas por dicha modificación. Y por otro lado, tampoco se puede utilizar la modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico para impugnar indirectamente determinaciones originarias del mismo no afectadas por la modificación (impugnación indirecta que, por cierto, en este concreto caso el actor no llegó a plantear realmente). El art. 26 de la Ley Jurisdiccional es claro cuando circunscribe el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general a la impugnación de sus "actos de aplicación". Obviamente, una modificación puntual de un plan no constituye "acto de aplicación", sino "alteración" del mismo.

Finalmente, cabe apuntar que la Sala de instancia concluyó que la pretensión del recurrente formulada en su demanda se refería a determinaciones de las primitivas Normas Subsidiarias de Amurrio, no alteradas por la modificación impugnada, tras valorar la prueba practicada -que incluyó varios informes periciales- conforme a las reglas de la sana crítica y con el resultado que de manera detallada y razonada se plasmó en la sentencia recurrida. Constituye doctrina reiterada de esta Sala que, en circunstancias como éstas, en el recurso de casación no se puede discutir la valoración de la prueba realizada por el juzgador de instancia (por todas, Sentencia de 3 de noviembre de 2008 -casación 6646 / 2004 - y las que en ella se citan).

SEXTO

Una vez desestimado el primer motivo del recurso de casación, y confirmada por tanto la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por la Sala de instancia, procede desestimar los demás motivos de casación, antes descritos, referidos exclusivamente al fondo del asunto, y en los que la parte actora repite las consideraciones que hizo en su demanda sobre ese tema de fondo. Es la propia parte recurrente la que, al inicio del desarrollo argumental del segundo motivo, reconoce que para proceder a su examen es presupuesto necesario que el primer motivo se estime. Así las cosas, una vez rechazado el primer motivo, es claro que los otros dos (el tercero es subsidiario del segundo) no pueden prosperar

SEPTIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente. A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros, para la minuta de cada uno de los Letrados de las partes recurridas. (Artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar, y por tanto desestimamos el recurso de casación núm. 11263/2004, interpuesto por D. Eugenio contra la sentencia dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 19 de septiembre de 2004, y en el recurso contencioso administrativo núm. 1474/2003, que, en consecuencia, confirmamos. Y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en la forma dicha en el último de los fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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