STS, 24 de Marzo de 2009

En el proceso antes referido la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia en fecha 1 de diciembre de 2004 estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación de la Generalitat Valenciana y de la entidad mercantil "Proficer Sedimentos SA" se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en la providencia de la Sala de instancia de 26 de enero de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Generalitat Valenciana y la entidad "Proficer Sedimentos SA" comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon los días 2 y 14 de marzo de 2005, respectivamente, sus correspondientes escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar a los recursos, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de fecha 8 de septiembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, acordándose su remisión a la Sección quinta de esta Sala. Por la de 30 de noviembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el 24 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a los recurrentes.

Por providencia de fecha 4 de Marzo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de Marzo de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 933/2005 la Sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 1 de diciembre de 2004, en el recurso nº 2928/2007, interpuesto por el Ayuntamiento de Cortes de Pallas y el Grupo Socialista del Ayuntamiento de Dos Aguas contra el acuerdo de 2 de octubre de 1997 del Gobierno Valenciano, por el que se decidió " aprobar definitivamente la ordenación urbanística sobre la atribución de uso y aprovechamiento para la instalación de una Planta de Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos en la parcela 127 y otras del polígono 3, en la partida La Matrona, suelo no urbanizable del término municipal de Dos Aguas, con una superficie de 41 hectáreas, como actuación integral de interés comunitario a desarrollar en los términos del artículo 20 de la Ley 4/1992, de 5 de junio de la Comunidad Valenciana , en los términos que se derivan de la última documentación técnica presentada por la entidad mercantil Proficer Sedimentes, SA " ; y "adjudicar dicha actuación integral en favor de la entidad Proficer Sedimentes, SA, a quien se le otorga la legitimación necesaria, a los efectos del artículo 20 de la citada Ley 4/1992, de 5 de junio, para promover la implantación de la Planta de Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos aprobada".

El Ayuntamiento de Cortes de Pallas y el Grupo Socialista del Ayuntamiento de Dos Aguas fundaron su demanda principalmente, y en lo que aquí importa, en la infracción por el acuerdo impugnado de lo dispuesto en las leyes autonómicas valencianas 4/1992, de 5 de junio, del suelo no urbanizable y 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, al manifestarse, a su juicio:

- Incompatibilidad de la planta de residuos litigiosa con el régimen legal del suelo no urbanizable de especial protección en el que se pretende ubicar.

- Falta de acreditación de la disponibilidad por el promotor de la actuación de la titularidad de la superficie mínima de parcela exigible.

- Omisión de notificación individualizada a los afectados.

- Omisión de informes preceptivos.

- Incumplimiento de las cesiones y cánones urbanísticos obligatorios.

La sentencia de 1 de diciembre de 2004, combatida en este recurso de casación, inadmitió el recurso interpuesto por el Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Dos Aguas, por falta de legitimación activa. Al mismo tiempo estimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cortes de Pallás, al entender incompatible el uso urbanístico establecido en el acuerdo impugnado (planta de residuos sólidos) con el régimen atribuido en la citada Ley autonómica 4/1992 y en las normas subsidiarias municipales al suelo no urbanizable de especial protección en el que se pretende implantar dicha actividad.

Consideró así literalmente la sentencia lo siguiente:

"(...) Entre otros motivos de impugnación plantea la parte actora que la clasificación del suelo donde se pretende la actuación es la de suelo no urbanizable protegido con destino a la repoblación forestal, por lo que no podía albergar dicha actuación, sin que tampoco pueda entenderse que sea posible la actuación al amparo del régimen excepcional que establece el propio art. 9 de la Ley 4/1992, de 5 de febrero, del Suelo No Urbanizable, de la Comunidad Valenciana, porque las Normas Subsidiarias de Dos Aguas no la tenían prevista, como exige tal precepto, ni eran necesarias para su mejor conservación y disfrute público compatible con los específicos valores justificativos de su especial protección.

El art. 8-2-d) de la Ley valenciana 4/1992, de 5 de febrero dispone lo siguiente: «En suelo no urbanizable común pueden realizarse, además de las construcciones previstas en el artículo anterior, las destinadas a los usos y aprovechamientos siguientes:...2.Mediante su declaración de interés comunitario, que deberá definir sus características y condiciones de acuerdo con las determinaciones materiales de ordenación previstas en esta Ley, y previa licencia urbanística, las construcciones y los usos o aprovechamientos siguientes: d) Actividades terciarias e industriales de especial importancia, en las condiciones reguladas por el artículo 20 de esta Ley ». Es decir, la Ley valenciana permite las actividades industriales de especial importancia a que refiere el art. 20 de la Ley, mediante su declaración de interés comunitario, con carácter general, en el suelo no urbanizable común. Y de acuerdo con dicho criterio general, el art. 9 de la misma Ley, relativo a las obras, usos y aprovechamientos realizables, con carácter excepcional, en suelo no urbanizable de especial protección, establece que «En la categoría de suelo no urbanizable sujeto a una especial protección, sin perjuicio de las limitaciones derivadas de la legislación protectora del medio ambiente, no se podrán ubicar instalaciones ni construcciones u obras salvo aquellas que tenga previstas el planeamiento, expresa y excepcionalmente, por ser necesarias para su mejor conservación y para el disfrute público compatible con los específicos valores justificativos de su especial protección». Es decir, en suelo no urbanizable sujeto a una especial protección solamente admite la Ley que se ubiquen las instalaciones previstas en el planeamiento, de forma expresa y excepcional, y ello por ser necesarias para su mejor conservación y para el disfrute público compatible con los específicos valores justificativos de su especial protección.

La solicitud de la Declaración de Interés Comunitario que nos ocupa fue presentada el 25 de abril de 1997, y respecto de la aplicación del citado art. 9 de la Ley 4/1992 al supuesto de autos debe señalarse que la Disposición Transitoria Tercera de dicha Ley dispuso lo siguiente: «1. A partir de la entrada en vigor de esta Ley se aplicarán, directa e inmediatamente, las siguientes de sus disposiciones: A) En los municipios que cuenten con Plan General de Ordenación o, en su caso, Normas Subsidiarias de Planeamiento adaptados a la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1316/1976, de 9 de abril ( RCL 1976, 1192 ), y que contengan, para el suelo no urbanizable, medidas de protección especial de parte del mismo: c) el régimen urbanístico del derecho de propiedad en suelo no urbanizable sujeto a especial protección definido en los artículos 6, 9 y concordantes de esta Ley». Siendo pues que las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Dos Aguas fueron aprobadas definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo el 31 de enero de 1989, conteniendo para el suelo no urbanizable medidas de protección especial de parte del mismo, es claro que resulta de aplicación al supuesto que analizamos el art. 9 de la Ley valenciana 4/92, debiendo por tanto analizarse, a los efectos del motivo de impugnación que estamos considerando, cual es la previsión del planeamiento en relación con el suelo respecto del que ha sido aprobada la Declaración de Interés Comunitario.

Según resulta del Informe del Jefe del Servicio Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial de Valencia de 1 de julio de 2002 «el suelo en que se proyectó y autorizó el vertedero tenía la clasificación de Suelo No Urbanizable Protección de Repoblación Forestal». Por su parte, las Normas Urbanísticas incluidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal aprobadas el 31 de enero de 1989, y vigentes cuando se solicitó y obtuvo la declaración de Interés Comunitario prevén, en la Norma 70ª, relativa a los usos, lo siguiente: «Los usos permitidos en cada una de las diferentes zonas, serán los siguientes:

1. - suelo no urbanizable protegido:

1.2.- Protección de Repoblación Forestal

Se comprenden aquí, aquellos terrenos que necesitan estabilizarse por presentar máximo grado y riesgo de erosión. También aquellas zonas que son aptas. para este fin y que anteriormente fueron destinadas al mismo, aunque en la actualidad se encuentran fuertemente devastadas por los incendios forestales sufridos.

Su potenciación supone un mayor valor paisajístico y ecológico implicando efectos favorables también sobre el clima y la fauna.

Podrán realizarse únicamente edificaciones de interés social y utilidad pública e industrial que guarden relación con el uso específico de la zona».

A la luz de lo previsto en la transcrita Norma 70ª debe concluirse que, en efecto, estando clasificado el suelo en el que ha sido autorizada la instalación de la Planta de Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos como suelo no urbanizable protegido, protección de repoblación forestal, dicho suelo no puede albergar tal instalación, pues además de que la citada norma urbanística específica sin duda para las edificaciones de carácter industrial que han de guardar relación con el uso específico de la zona, requisito que no cumple una Planta de eliminación de residuos sólidos urbanos respecto de un suelo no urbanizable protegido, con protección de repoblación forestal, cualquiera que fuere la lectura que se haga de la citada norma, la misma no puede amparar la citada instalación, pues el art. 9 de la Ley valenciana 4/92 únicamente permite en suelo no urbanizable sujeto a una especial protección las instalaciones que tenga previstas el planeamiento, expresa y excepcionalmente, por ser necesarias para su mejor conservación y para el disfrute público compatible con los específicos valores justificativos de su especial protección, condiciones éstas y finalidad que claramente no se cumplen respecto de un suelo clasificado no urbanizable protegido, con protección de repoblación forestal, si se instala en el mismo una Planta de eliminación de residuos sólidos urbanos. Siendo así, debe concluirse que el Acuerdo impugnado vulnera lo dispuesto en el citado art. 9 de la Ley valenciana 4/92 y por tanto no es conforme a derecho, debiendo ser estimado el recurso en cuanto interpuesto por el Ayuntamiento de Cortes de Pallás.

La estimación del recurso por el motivo analizado hace innecesario entrar en la consideración de los demás motivos de impugnación planteados (...)".

La Generalitat Valenciana ha interpuesto recurso de casación contra la referida sentencia, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, y de los artículos 1, 12.4 y 20 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, en relación con lo preceptuado en los artículos 20 y 55 de las respectivas Leyes valencianas 4/1992 y 6/1994. Incide en él la recurrente en que, de una parte, las instalaciones de tratamiento de residuos como la litigiosa han sido declaradas de utilidad pública e interés social en la citada Ley 10/1998, de Residuos. Alega asimismo que no existe ninguna "normativa sectorial", ni "plan de ordenación territorial" que otorgue especial protección al ámbito de referencia, y apunta, en fin, que su clasificación en la normativa urbanística municipal como suelo no urbanizable de especial protección para "repoblación" forestal denota la carencia actual de valores forestales.

También ha impugnado la citada sentencia la entidad mercantil "Proficer Sedimentos SA", esgrimiendo dos motivos de casación, a saber:

1. - Al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley Jurisdiccional, infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Se defiende en él la compatibilidad de la instalación litigiosa con la clase de suelo no urbanizable dado que " resulta inviable instalar una planta de eliminación de basuras en suelo urbano junto a zonas habitadas ". Así mismo, insiste en que no existe ningún plan territorial que proteja el concreto ámbito de referencia, y añade que la legislación sectorial aplicable -que no cita- no impide la autorización de la mentada planta de residuos.

2. - Al amparo del artículo 88-1-d) de la Ley Jurisdiccional, infracción del artículo 3.1 del Código Civil y artículo 1 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos. Discrepa la recurrente de la interpretación dada en la sentencia impugnada al artículo 70 de la normativa urbanística municipal aplicada, en el que se condiciona la autorización excepcional de edificaciones de interés social y utilidad pública en el suelo no urbanizable de especial protección a que " guarden relación con el uso específico de la zona ". Considera que la planta ostenta dicha relación al tener como última finalidad la protección del medio ambiente y de la salud de las personas.

La parte recurrida, Ayuntamiento de Cortes de Pallas y Grupo Municipal Socialista de Dos Aguas, se ha opuesto a los recursos señalando, en primer lugar, que carecen manifiestamente de fundamento al motivarse en normas (Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen de suelo y valoraciones y Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ) inaplicables al caso ya que se dictaron y entraron en vigor en fecha posterior a la de la resolución administrativa que constituye el objeto del litigio (acuerdo del Gobierno Valenciano de 2 de octubre de 1997). Añade, como segunda causa de inadmisión, que la legislación aplicable al caso es autonómica, sustraída por tanto al recurso de casación. Entrando ya en el fondo del asunto, insiste en defender la interpretación dada en la sentencia impugnada al referido artículo 70 del planeamiento municipal, y en la incompatibilidad existente entre la planta de residuos proyectada y la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección de la parcela en la que se pretende ubicar, al no guardar relación alguna con la conservación o restauración de los espacios forestales protegidos.

A tenor de lo expuesto, es claro que los motivos de casación esgrimidos por la entidad mercantil "Proficer Sedimentos SA" coinciden con el formulado por la Generalitat Valenciana en su recurso, pudiéndose examinar conjuntamente. En ellos, como se ha dicho, se manifiesta (en síntesis) que la planta de tratamiento de residuos litigiosa es una infraestructura de utilidad pública e interés social reconocida como tal en la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos ; que resulta compatible con la normativa urbanística municipal aplicable y que su censura por la sentencia impugnada resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de régimen de suelo y valoraciones.

Se advierte así la concurrencia evidente de las causas de inadmisión esgrimidas por la parte recurrida en su escrito de oposición dado que:

A).- Ni la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, ni la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen de suelo y valoraciones, únicas estatales en las que se fundan ambos recursos de casación, se hallaban en vigor cuando se tramitó el expediente administrativo de autos, ni cuando se dictó el acuerdo impugnado (2 de octubre de 1997). Tampoco fueron invocadas por ninguna de las partes en la instancia (quienes se centraron en la normativa autonómica aplicable sin referencia alguna a normas estatales como las que ahora se esgrimen), ni citadas en la sentencia recurrida. Consecuentemente ambos recursos de casación carecen manifiestamente de fundamento desde el momento que denuncian la infracción de unas normas que no son aplicables al caso y que no pudieron ser infringidas por la sentencia que se dice combatir en casación. (De hecho, esas normas estatales ni fueron citadas en las contestaciones ni en conclusiones ni manejadas por la Sala de instancia).

B).- Solo por eso el recurso de casación debe ser rechazado, pero ocurre, además, que la cuestión planteada en el proceso se rige realmente por normas de Derecho autonómico y no estatal ni comunitario europeo, resultando la cita efectuada por los recurrentes sobre las referidas leyes estatales (junto al artículo 3 del Código Civil ) meramente instrumental y artificiosa.

En efecto la sentencia de instancia fundó la anulación de la resolución administrativa impugnada exclusivamente en la aplicación de lo dispuesto en la Ley autonómica valenciana 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable, en relación con lo preceptuado en la norma 70 de las normas subsidiarias de planeamiento municipal de Dos Aguas aprobadas el 31 de enero de 1989, y al resolver así lo hizo de modo acorde con el previo debate mantenido por las partes en el proceso de instancia. El precepto determinante del fallo anulatorio ha sido el artículo 9 de la referida Ley valenciana 4/1992, en el que no se reproduce ninguna disposición básica estatal vigente en la Comunidad Valenciana cuando se dictó el acuerdo impugnado (2 de octubre de 1997 ).

Pues bien, ya hemos señalado en consolidada jurisprudencia que no se puede fundar el recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico encubierto bajo la cita instrumental de Derecho estatal (como por ejemplo el artículo 3 del Código Civil ). Podemos citar así, en materia de urbanismo, las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2006 (casación 1363 / 2003), 30 de julio de 2008 (casación 5598 / 2004) o 10 de noviembre de 2008 (casación 2298 / 2005 ), en la última de las cuales afirmamos que: " Poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal (véanse las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación 8858/96 y 9415/96 , respectivamente). El dato decisivo radica en que la sentencia impugnada haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, pues, en caso contrario, estaremos ante un supuesto de interpretación y aplicación del derecho autonómico, cuestión en la que el Tribunal Superior de Justicia tiene la última palabra (véanse los autos de 22 de enero de 1999 y 17 de mayo de 2002, respectivamente casaciones 1247/98 y 70/00) ".

Con independencia y sin perjuicio de lo antedicho, en la hipótesis dialéctica de que se considerase aplicable al caso la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), los recursos de casación carecerían también de fundamento. Ello porque se motivan exclusivamente en lo dispuesto en el artículo 9 de dicha Ley, en el que se regulan los presupuestos de clasificación del suelo no urbanizable. Y, sin embargo, en el proceso ninguna de las partes ha cuestionado la clasificación como tal del ámbito litigioso, ni se ha recurrido directa ni indirectamente el plan urbanístico en el que se estableció. Lo que se ha planteado en la instancia, y en la sentencia recurrida, es si se puede establecer o no un uso industrial de reciclaje de residuos sólidos en dicha clase de suelo. Es decir, el régimen de usos del suelo no urbanizable, que no se regula en el artículo 9 LRSV citado, sino en el artículo 20 de la misma Ley, no invocado por los recurrentes en casación.

Por último, no es ocioso resaltar que la sentencia de instancia ha motivado su fallo anulatorio de forma razonada y acorde con el reiterado criterio jurisprudencial que obliga a interpretar restrictivamente el régimen de usos autorizables en el suelo no urbanizable de especial protección; sobre todo cuando los usos pretendidos, como en este caso, no se cohonestan con los valores paisajísticos o forestales que el plan urbanístico ha pretendido preservar al establecer dicha clasificación (SS TS de 19 de mayo de 2008 -casación 2861 / 2004- y 14 de abril de 2004 -casación 6933/2001 -).

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a las partes recurrentes en casación al pago de las costas del mismo (art. 139.3 LRJCA ). A la vista de las actuaciones procesales esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros, por mitad entre ambas partes recurrentes en casación. (Artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.