STS, 22 de Enero de 2009
| Ponente | ANGEL AGUALLO AVILÉS |
| ECLI | ES:TS:2009:1438 |
| Número de Recurso | 5845/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de enero de dos mil nueve
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Señores al margen anotados, el presente recurso de casación núm. 5845/2004, promovido por ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 30 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 963/2001, interpuesto contra el Decreto 21/2001, de 5 de febrero, de valoraciones fiscales, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, publicado en el Boletín Oficial de esa Comunidad el 15 de febrero de 2001.
No ha comparecido en esta instancia la parte aquí recurrida, la Junta de Extremadura.
El 5 de febrero de 2001, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura aprobó el proyecto de Decreto presentado por el Consejero de Economía, Industria y Comercio, sobre valoraciones fiscales, habiendo sido publicado en el Diario Oficial de Extremadura núm. 19, de fecha 15 de febrero de 2001.
Contra el citado Decreto, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, mediante escrito presentado el 17 de julio de 2001, interpuso recurso contencioso-administrativo (núm. 963/2001), formulando alegaciones mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2003 en el que manifestaba que «se impugna[ba] el Decreto de la Comunidad Autónoma de Extremadura 21/2001, de 5 de febrero, sobre valoraciones fiscales y, en concreto, el artículo 1º, que recoge el objeto (establecer valores orientadores a efectos fiscales en las transmisiones inmobiliarias) y los restantes preceptos del citado Decreto, con excepción del artículo 4º en la medida que coadyuvan a la consecución del objeto planteado por el artículo 1º », toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 19 de la Ley Orgánica 8/80 de Financiación de las Comunidades Autónomas, arts. 12, 13, 14 y 15 de la Ley de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, art. 9 de la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, reguladora del Impuesto de Sucesiones y Donaciones, y art. 10 de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, articulada por Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, «las Comunidades Autónomas carecen de competencia para regular materias sustantivas de orden gestor que afectan a la base imponible de tales impuestos cedidos, concretado ahora en la valoración inmobiliaria». Por las razones expuestas, solicitaba se dictara Sentencia declarando la nulidad o anulabilidad por disconformidad a derecho del Decreto 21/2001, salvo su art. 4.
La Junta de Extremadura, mediante escrito presentado el 9 de junio de 2003, contestó a la demanda alegando: a) litispendencia «pues ha[bía] pleito pendiente en esa Sala sobre el mismo objeto»; b) que «ninguno de los preceptos del Decreto 21/98 [antecesor del que se recurre y de contenido idéntico], se está refiriendo a un desarrollo (contradictorio o no) de la legislación estatal sobre los impuestos cedidos», tal como se afirma en el fundamento jurídico Tercero de la Sentencia 2193, de 27 de diciembre de 2001, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que desestimó el recurso interpuesto contra el Decreto 21/98 declarándolo ajustado al Ordenamiento Jurídico; y, c) que «la base imponible del Impuesto de Transmisiones se fija en la normativa estatal que regula tal tributo, y la disposición autonómica en modo alguno incide en la materia: siempre prevalecerá el valor real sobre el valor orientativo que, a efectos de agilización y unificación se asigna por la disposición que se recurre» (folios 23-26 ).
El 30 de marzo de 2004, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó Sentencia desestimando el recurso interpuesto al entender que, como ya dijo en la Sentencia 2193/2001, recaída en los autos 1127/98, en la que se abordaba la conformidad o no a derecho de determinados aspectos del Decreto 21/98, «el Decreto ninguna referencia hace a su necesaria vinculación a esos tributos cedidos, tan sólo en su artículo 4 se hace expresa referencia a Impuestos Estatales cedidos, precepto que, como se dijo, no se incluye en el petitum de la demanda y que no delimitan sin mas el cometido general del Decreto por su mera referencia formal». De este modo, considera la Sala que «con carácter general no cabe reprochar la ilegalidad del Anexo, sin perjuicio de lo que proceda en las correspondientes liquidaciones practicadas a su amparo para tales tributos; máxime cuando el mismo Decreto autonómico confiere a esas actuaciones de la Administración Tributaria Regional un valor "meramente orientativo", como establece su artículo 5 ». En conclusión, «desvinculado del Impuesto estatal» es evidente para la Sala que decaen los argumentos aducidos en la demanda, por lo que declara conforme a Derecho el «Decreto 21/2001, de 5 de febrero, siempre, claro está y como di[jeron] en la Sentencia 2193/2001 ya citada, no se refiera a impuestos cedidos» (FD Segundo).
Contra la citada Sentencia de 30 de marzo de 2004, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, mediante escrito presentado el 19 de abril de 2004, preparó recurso de casación, presentando el escrito de interposición el 21 de julio de 2004, que fundamenta en un único motivo en base al cual, al amparo del art. 88.1.d) LJCA, denuncia la infracción del art. 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de la Comunidades Autónomas, de los arts. 12 al 15 de la Ley 30/1983, de Cesión de Tributos del Estado, del art. 9 de la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto de Sucesiones y Donaciones y del art. 10 del Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por entender que, pese a lo que señala la Sentencia recurrida, «el Decreto autonómico impugnado en la instancia se destina o tiene por finalidad u objeto la aplicación de los impuestos cedidos por el Estado a la Comunidad Autónoma que gravitan sobre los bienes inmuebles», pues «no existen impuestos autonómicos que graven» dichos bienes, de manera que, teniendo en cuenta lo que el Decreto dispone en sus arts. 1 y 4, «sólo puede referirse a su trascendencia para los tributos cedidos» (pág. 2). A continuación, tras reproducir el contenido normativo de cada uno de los preceptos legales citados como infringidos por el Decreto autonómico, en base a los cuales «las Comunidades Autónomas carecen de competencia para regular materias sustantivas de orden gestor que afectan a la base imponible de tales impuestos cedidos, concretado por lo que al Decreto Autonómico se refiere en la valoración inmobiliaria», solicita la nulidad del referido Decreto «por contravenir las disposiciones legales citadas y haber sido aprobado sin competencia para ello» (pág. 7 ).
Recibidas las actuaciones, por Providencia de 19 de septiembre de 2008 se señaló para votación y fallo el día 21 de enero de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÁNGEL AGUALLO AVILÉS, Magistrado de la Sala
El presente recurso de casación se interpone por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 30 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 963/2001 interpuesto por dicha Administración contra el Decreto 21/2001, de 5 de febrero, de valoraciones fiscales, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, publicado en el Boletín Oficial de esa Comunidad el 15 de febrero de 2001 (núm. 19/2001).
Como se ha explicitado en los Antecedentes, la referida Sentencia alcanzó la conclusión de que el Decreto 21/2001 es conforme a Derecho, en esencia, porque « en ningún momento se establece específicamente en la disposición general » que « está prevista para los tributos estatales cedidos, como se colige de sus artículos primero y segundo (la referencia en el artículo 4 es meramente procedimental » y porque « el mismo Decreto autonómico confiere a [las] actuaciones de la Administración Tributaria Regional un valor "meramente orientativo", como establece su artículo 5 » (FD Segundo ).
El Abogado del Estado, por su parte, funda su recurso de casación, al amparo del art. 88.1.d) LJCA, en la vulneración de los arts. 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA ), en los arts. 12, 13, 14 y 15 de la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado, en el art. 9 de la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto de Sucesiones y Donaciones, y, en fin, en el art. 10 del Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre. Lesión de dichos preceptos que, a juicio del defensor del Estado -se limita poco más que a transcribirlos-, se habría producido porque el Decreto impugnado «tiene por finalidad u objeto la aplicación de los impuestos cedidos por el Estado a la Comunidad Autónoma que gravitan sobre los bienes inmuebles» (pág. 2), y « las Comunidades Autónomas carecen de competencia para regular materias sustantivas de orden gestor que afectan a la base imponible de tales impuestos cedidos, concretado por lo que al Decreto Autonómico se refiere en la valoración inmobiliaria ».
De la lacónica -casi inexistente- fundamentación del escrito de interposición del recurso parece desprende que la Administración demandante impugna el Decreto autonómico al considerar que el mismo regulaba la fijación de las bases imponibles de los tributos cedidos, materia que, tanto la Sentencia de instancia [que se remite a la doctrina sentada en su anterior Sentencia de 27 de diciembre de 2001 (rec. contencioso-administrativo núm. 1127/1998 )], como el propio Letrado de la Comunidad Autónoma (en su escrito de contestación a la demanda contencioso-administrativa presentado el 9 de junio de 2003), coinciden en que, en el momento al que se contrae la aprobación de la norma impugnada, era completamente ajena a las competencias normativas que, conforme a las normas citadas en el fundamento de derecho anterior, correspondía a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) e Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD).
Debe, sin embargo, coincidirse con la Sentencia de instancia en que el Decreto 21/2001 no pretendía de ningún modo regular la base imponible de los citados tributos. En primer lugar, porque, como advierte dicha resolución judicial, la norma autonómica, aunque, ciertamente, contenía una cita aislada a "AJD" en su art. 4 -precepto que no aparece como impugnado-, en ningún lugar ponía de manifiesto que estuviera prevista como desarrollo o complemento de la regulación del Estado en materia del ISD o del ITP y AJD.
Pero, sobre todo, en segundo lugar, porque el Decreto impugnado tenía como único objetivo orientar a los ciudadanos sobre el valor que tienen los inmuebles sitos en la Comunidad Autónoma. En efecto, debe recordarse que, como señala la Exposición de Motivos del Decreto 21/2001, éste «es hijo del anterior» Decreto 21/1998, de 17 de marzo, norma que meramente quiso « establecer mediante resolución pública y general un sistema de referencia valorativa, que sin perjuicio de la comprobación de valores que proceda, oriente a los ciudadanos y a las propias Administraciones Públicas » (Preámbulo, párrafo tercero). Decreto 21/1998 que -se dice- habría «cumplido con creces las expectativas puestas en él y ha venido siendo una fuente autorizada y referencial en gran parte de las actuaciones valorativas sean o no fiscales y especialmente de los propios contribuyentes que se han adaptado en muchos casos a los valores orientativos en él establecidos, pudiéndose afirmar que ha conseguido introducir seguridad jurídica en un concepto extraordinariamente indeterminado como es el valor real de los bienes y derechos que las leyes tributarias, en lo que aquí interesa, definen como la base imponible de los Impuestos de Transmisiones Patrimoniales, Actos Jurídicos Documentados y de Sucesiones y Donaciones» (Exposición de Motivos, párrafo segundo; la cursiva es nuestra). Que la norma sólo pretendía, en aras de la seguridad jurídica de los contribuyentes, establecer valores meramente orientativos es algo que se desprende inequívocamente de su artículo 1 que, bajo el epígrafe « Objeto de la norma », dispone que « [s]e pretende establecer valores orientadores a efectos fiscales en las transmisiones inmobiliarias en el ámbito de la Administración Regional ».
En definitiva, es evidente que el Decreto impugnado no pretendía modificar la base imponible del ITP y AJD y del ISD, que seguía siendo el "valor real" de los bienes y derechos (arts. 10.1 del Real Decreto Legislativo 1/1993 y 9 de la Ley 29/1987, respectivamente). Simplemente, se limitaba a establecer un «referente», unos valores meramente « orientadores » que auxiliasen a los obligados tributarios en su tarea de determinar cuál es el « valor real » al que alude la norma del Estado. Valor puramente orientativo que tenía el loable propósito de garantizar la seguridad jurídica de los contribuyentes, del mismo modo que lo pretendió en su día el art. 25 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, al señalar que «[c]ada Administración tributaria informará, a solicitud del interesado» sobre «el valor de los bienes inmuebles que, situados en el territorio de su competencia, vayan a ser objeto de adquisición o de transmisión» (apartado 1) -información que entonces no «imped[ía] la posterior comprobación administrativa» (apartado 2)-, y, en fin, lo procura el actual art. 90 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Así pues, no expresando el Decreto 21/2001 -ni pudiendo deducirse de sus preceptos - que tenga por objeto regular la base imponible de los impuestos cedidos a la Comunidad Autónoma de Extremadura, sino, sencillamente, establecer valores meramente orientativos de los inmuebles, y a la vista de la fundamentación del Abogado el Estado -que incumple, claramente, con la carga de argumentar el recurso, especialmente cuando lo que se pretende es la declaración de nulidad de una norma dictada por una Comunidad Autónoma-, el presente recurso debe ser desestimado.
En atención a los razonamientos expuestos, procede declarar la desestimación del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin que proceda hacer expreso ponunciamiento sobre las costas al no haber comparecido la parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contra la Sentencia de 30 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 963/2001, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Ángel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ángel Aguallo Avilés, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.
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