STS, 12 de Julio de 1999
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 174/1997 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a doce de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso administrativo que con el número 174 de 1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, por la entidad mercantil " DIRECCION000 .", representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y asistida por el Letrado D. Jesús González Pérez, contra el artículo 2º del Real Decreto 136/1997, de 31 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite. Habiendo sido partes recurridas la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del estado, y la entidad mercantil "DISTRIBUIDORA DE TELEVISIÓN DIGITAL, S.A.", representada por la Procuradora Dª Carmen Hijosa Martínez y dirigida por el Letrado D. Eduardo García de Enterría; y oído el Ministerio Fiscal.
Por la representación de " DIRECCION000 ." se interpuso recurso contencioso administrativo por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra el artículo 2º del Real Decreto 136/1997, de 31 de enero, por el que se aprueba el reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite, que la Sala tuvo por interpuesto, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte actora para que formalizase la demanda en el plazo de ocho días, lo que verificó por medio de escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que declare la nulidad del artículo 2 del Real Decreto 136/1997, de 31 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite, por vulnerar el derecho fundamental de DIRECCION000 reconocido en el artículo 20.1.a) y d) de la Constitución."
Conferido traslado de la demanda al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas por plazo de ocho días, presentaron sus escritos, el primero en el sentido de considerar procedente la desestimación del recurso, y suplicando el Abogado del Estado que se dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando el recurso, y la representación de la entidad codemandada que se acuerde desestimar íntegramente la demanda.
Recibido el pleito a prueba y trascurrido el periodo para su práctica, se señaló para votación y fallo del recurso el día 1 de diciembre de 1998, dictándose providencia en dicha fecha por la que, dejando sin efecto el señalamiento, se acordó dar traslado a la parte actora del escrito de contestación a la demanda del Abogado del Estado a fin de que en el plazo de ocho días pudiera alegar lo que estimara conveniente acerca de las causas de inadmisibilidad del recurso opuestas por el representante de la Administración, evacuando dicho trámite la representación de la entidad recurrente según consta en autos.CUARTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso el día 15 de junio de 1999, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Se impugna en este proceso, seguido por el cauce de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, el artículo 2 del Real Decreto 136/1997, de 31 de enero, que aprueba el Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite, por entender la Sociedad recurrente que dicho artículo lesiona sus derechos de expresión y de comunicar información que ampara el artículo 20.1.a) y d) de la Constitución.
El precepto impugnado regula el Registro de operadores de servicios de acceso condicional para la televisión digital, estableciendo que "tendrá por objeto la inscripción obligatoria de las personas físicas o jurídicas que operen mediante la comercialización, distribución, cesión temporal o alquiler de descodificadores" (apartado 1), para cuya inscripción, por lo que aquí interesa, han de cumplirse las especificaciones técnicas que los aparatos descodificadores propios de dicho medio han de reunir de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto Ley 1/1997, de 31 de enero (apartado 4), de suerte que aquellos operadores cuyos equipos no las reúnan, no serán inscritos (apartado 6). Debe advertirse que el artículo objeto de impugnación es desarrollo del artículo 1.2 del citado Real Decreto Ley 1/1997 que creó el indicado Registro "con el fin de conocer el cumplimiento de las especificaciones técnicas contenidas en este Real Decreto Ley..."
Con carácter previo al examen de la cuestión planteada, debemos abordar el análisis de las causas de inadmisibilidad del recurso que ha opuesto la Abogacía del Estado por considerar que la actora no había acreditado la adopción del oportuno acuerdo de impugnación del Real Decreto recurrido, ni justificado que el Consejero Delegado ostente la facultad de representar en juicio a la Sociedad recurrente, objeciones que deben ser rechazadas toda vez que dicha entidad mercantil ha subsanado los indicados defectos en el trámite que le fue concedido al efecto, acreditando documentalmente que el Consejero Delegado de DIRECCION000 ., Sr. Jose Pedro , ostenta por delegación del Consejo de Administración, desde el 22 de noviembre de 1996, la facultad de representar a la Sociedad en juicio y fuera de él, y que en su reunión de 15 de diciembre de 1998 el mencionado Consejo de Administración acordó ratificar el acuerdo del Consejero Delegado, D. Jose Pedro , adoptado el 6 de febrero de 1997, por el que se decidió interponer recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, contra el Real Decreto 136/1997, de 31 de enero.
Entrando, pues, en el examen de la cuestión de fondo, afirma la Sociedad recurrente en la exposición de los Hechos" de su demanda, que al dictar la disposición recurrida el Gobierno pretendió "cercenar una legítima iniciativa empresarial y para favorecer otra distinta" y que "el Decreto tuvo por principal objeto impedir que DIRECCION000 iniciase la normal comercialización de servicios de televisión digital a partir del día 31 de enero de 1997, según tenía anunciado desde hace tiempo", para lo que había suscrito "diversos contratos para el suministro de descodificadores relacionados con los sistemas de reproducción digital, comprensión y emisión digital", cuya comercialización "obviamente esencial para la prestación del servicio de televisión digital, y, por lo tanto, necesaria para el ejercicio de la libertad de expresión y transmisión y recepción de información que se considera vulnerada, fue interrumpida de súbito tras la promulgación de la norma aquí recurrida", al no reunir sus descodificadores las características técnicas previstas en el Real Decreto Ley 1/1997, lo que impedía la inscripción en el Registro que regula el Real Decreto impugnado.
Expuesta así, en síntesis, la situación fáctica, comienza la entidad actora la fundamentación jurídica de la demanda refiriéndose a la significación constitucional de la libertad de creación de medios de comunicación social que se halla implicada en el derecho de libre expresión y de libre información, destacando la libertad que preside su ejercicio, en el que las restricciones son la excepción que, afirma, sólo se justifican si responden a criterios de mínima intervención necesaria y al servicio de las finalidades que la Constitución y el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales han juzgado como legítimas, citando en este sentido el artículo 10.2 de dicho Convenio. A continuación, alega la Sociedad demandante que el artículo 2 del Real Decreto 136/1997 infringe la libertad de información en su modalidad de libertad de creación de medios de comunicación, en cuanto impone un proceso de homologación que constituye una condición para el ejercicio de la libertad de expresión, sometiéndolo a una previa intervención administrativa que considera injustificada desde la perspectiva de las finalidades que pueden legitimar la intervención de los poderes públicos en la libertad de creación de medios de comunicación, y ello por entender: a) Que dicha medida es innecesaria ya que si bien la regulación de los aspectos técnicos del uso de medios de comunicación justifica intervencionesadministrativas en relación con éstas, la regulación técnica respecto a la televisión digital de acceso condicionado viene cubierta por la Directiva 95/47/CE, que trata de incorporar el Real Decreto Ley 1/1997, que "se limita a reproducir de manera más o menos literal las especificaciones técnicas introducidas por la norma europea", habiendo fijado la Directiva en su artículo 2. c), los requisitos técnicos de los descodificadores por remisión a "un organismo europeo de normalización reconocido", esto es, el Instituto Europeo de Normalización de las Telecomunicaciones, de modo que, señala la demandante, "fijadas las exigencias por dicho organismo, son los fabricantes quienes se responsabilizan de que sus productos respeten esas exigencias"; b) que además de innecesaria, la medida es desproporcionada, pues el control que corresponde a los Estados miembros sobre el cumplimiento de las exigencias técnicas impuestas por la Directiva, no puede consistir en una "fiscalización preventiva y apriorística, que puede llegar a constituir una censura previa", sino que ha de ser "un mero instrumento de reacción frente a incumplimientos"; c) que la inscripción en el Registro, previa a la puesta en funcionamiento de un servicio de televisión digital de acceso condicionado, resulta incompatible con el artículo 10 del CEDH, que actúa como pauta hermenéutica de la Constitución y, en concreto, de su artículo 20.
El análisis de la cuestión planteada debe comenzar por hacer abstracción de los juicios de intenciones que se vierten en la demanda acerca de una supuesta actuación desviada del Gobierno al servicio de unos intereses que no son los generales, por cuanto no sólo se trata de meras apreciaciones subjetivas carentes de respaldo probatorio en las actuaciones, sino que en la medida en que vienen a denunciar la existencia de desviación de poder, constituyen una cuestión de legalidad ordinaria que únicamente cabría examinar en este procedimiento especial, según doctrina de la Sala, si dicha desviación de poder fuera el vehículo utilizado para privar a la entidad recurrente de alguno de sus derechos fundamentales, lo que no sería el caso puesto que el fin desviado que se atribuye al Gobierno es "cercenar una legítima iniciativa empresarial y para favorecer otra distinta", con los consiguientes perjuicios económicos derivados de la interrupción de la comercialización de los descodificadores, algo cuya reparación, como señala el Ministerio Fiscal, habría de intentarse por una vía procesal distinta a la elegida.
Tampoco debemos ocuparnos, por tratarse igualmente de cuestiones de legalidad ordinaria, de si el Real Decreto Ley 1/1997 traspuso con fidelidad la Directiva 95/47/CE, sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión, ni de si los descodificadores de la entidad demandante se ajustaban a las condiciones técnicas fijadas por la norma europea.
Centrándonos ya en la alegada vulneración del artículo 20.1.a) y d) de la Constitución, debe recordarse que, ciertamente, desde la sentencia 12/1982, de 31 de marzo, que cita la demandante, el Tribunal Constitucional viene declarando que "el derecho de difundir ideas y opiniones comprende en principio el derecho de crear los medios materiales a través de los cuales la difusión se hace posible". Pero en esta misma sentencia como en otras posteriores ha precisado la extensión del derecho de información a los medios de transmisión. Así, en la sentencia 206/1990, de 17 de diciembre, que también cita la demandante, se dice a continuación de la frase antes transcrita: "ahora bien, también hemos dicho en la misma sentencia, que si éste es el principio general de nuestro ordenamiento jurídico político, no se puede equiparar la intensidad de protección de los derechos primarios directamente garantizados por el artículo 20 CE y los que son en realidad meramente instrumentales de aquéllos. Respecto al derecho de creación de los medios de comunicación, el legislador dispone, en efecto, de mucha mayor capacidad de configuración, debiendo contemplar al regular dicha materia otros derechos y valores concurrentes, siempre que no restrinja su contenido esencial"; párrafo que se repite en la sentencia 31/1994 y en la 127/1994, ésta del Pleno, en la que se insiste en la distinción conceptual entre los "derechos primarios" que tienen su origen inmediato en el artículo 20 CE y los "derechos instrumentales" a crear soportes, instrumentos o medios de comunicación necesarios para ejercer esas libertades. "Son conceptualmente distintos - se dice textualmente - los derechos de los ciudadanos a expresarse libremente y a recibir y transmitir información veraz en radiodifusión - sustancialmente unos derechos de libertad -, y los instrumentos técnicos o ámbito de la realidad social en el cual tales derechos a través de la radiodifusión se proyectan y en los cuales dichos derechos se ejercen, que reclaman - por su misma naturaleza - una detallada regulación estatal, entre otras razones para posibilitar su ejercicio en condiciones de igualdad...", doctrina aplicable, obviamente, a la difusión televisiva.
No cabe afirmar, por tanto, con apoyo en una transcripción parcial de la jurisprudencia, como se hace en la demanda, que todo cuanto se refiera a los medios de exteriorización o transmisión de la información afecta al derecho mismo de informar, pues para que ello suceda, esto es, para que la regulación de dichos medios repercuta realmente en el derecho constitucional, será necesario, como señala el Ministerio Fiscal, que deje al interesado sin fórmula para ejercerlo o lo menoscabe en medida que restrinja su contenido esencial.
En el presente caso no puede decirse que el Real Decreto recurrido haya impedido al operador recurrente la utilización del medio de información consistente en la transmisión televisiva digital, ni restringido el contenido esencial de su derecho a informar. Lo que ha sucedido es que el Real Decreto Ley 1/1997, no la norma reglamentaria recurrida, dispuso unas especificaciones técnicas de obligado cumplimiento en los aparatos descodificadores, de las que carecían los comercializados por DIRECCION000 , especificaciones técnicas que, curiosamente, se afirma en la demanda (apartado 2.2.B), que son reproducción "más o menos literal" de las introducidas por la Directiva 95/47/CE. Pero sí, como se ha visto, los medios para informar tienen ya una protección constitucional atenuada en comparación con el derecho de informar, de manera que no toda limitación de estos medios ha de suponer un ataque o menoscabo de la libertad de comunicación de información, la pretendida lesión de dicho derecho no puede ser estimada, pues la actora no sólo no acredita, sino que ni siquiera explica por qué y como la regulación técnica de los instrumentos de comunicación a que se refería el citado Real Decreto Ley, cuya concurrencia era precisa para la inscripción en el Registro regulado por el Real Decreto recurrido, lesiona efectivamente los derechos reconocidos en el artículo 20.1.a) y d) de la Constitución, ya que, como indica con acierto el Ministerio Público, no cabe atribuir dimensión constitucional a una mera cuestión de técnica referente a los instrumentos, que no se ha acreditado que anule ni perturbe el medio utilizado: bastará, para ponerlo en marcha y transmitir información, con observar esas especificaciones técnicas, y en el foro que corresponda y a través del procedimiento adecuado impugnar en su caso tales medidas técnicas.
Si, según se ha expuesto, las libertades públicas invocadas no están afectadas por las tan repetidas especificaciones técnicas del sistema de transmisión televisiva digital y, en concreto, de los aparatos descodificadores, no pueden estarlo tampoco por el hecho de que se requiera su comprobación para la inscripción en el Registro creado por el Real Decreto Ley 1/1997 y regulado por el Real Decreto recurrido, puesto que dicha exigencia registral, contrariamente a lo que se afirma, no puede ser tachada de innecesaria, ya que, como señala el artículo 1.2 del citado Real Decreto Ley, tiene por objeto el conocimiento por la Administración del cumplimiento de las especificaciones técnicas que el propio texto legal establece al incorporar las previsiones de la Directiva 95/47/CE, de modo que se trata de una razonable medida de control del cumplimiento de las exigencias técnicas impuestas por la norma europea. Tampoco cabe calificar dicha medida como desproporcionada, pues el Real Decreto se limita a regular el procedimiento para la inscripción en el mencionado Registro, sin establecer ninguna exigencia técnica adicional a las establecidas por el Real Decreto Ley 1/1997, ni introducir disposición alguna que permita entender, como se afirma, que se trata de ejercer una fiscalización que puede entrañar una censura previa. Igualmente rechazable es, por último, la supuesta incompatibilidad de la medida cuestionada con el artículo
10.2 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, pues este precepto hace referencia al ejercicio mismo de las libertades de expresión y de información con el fin de salvaguardar determinados valores e intereses públicos, pero no se refiere a la intervención administrativa en los medios o instrumentos utilizados, que encuentra amparo en el apartado 1 del mismo artículo.
Por lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso administrativo, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre.
Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Sr. Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, en nombre y representación de la entidad mercantil " DIRECCION000 ." contra el Real Decreto 136/1997, de 31 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite; con imposición a la parte recurrente de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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