STS, 23 de Marzo de 1999

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: " F A L L A M O S .- Que estimando parcialmente el recurso contencioso--administrativo interpuesto por la representación de D. Luis Francisco y otros contra la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 20 de Abril de 1.993, desestimatoria del recurso de reposición promovido frente a la resolución del mismo Ministerio de 20 de Noviembre de 1.992, debemos anular y anulamos las resoluciones impugnadas por no ser conformes con el ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de los recurrentes a ser remunerados durante el periodo de formación como Médicos Especialistas de Estomatología y a la exención del pago de tasas académicas con el abono de las cantidades correspondientes actualizadas desde la fecha en que debieron ser pagadas hasta la fecha de esta sentencia mediante la aplicación del índice de precios al consumo, sin hacer expresa imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se presentó escrito de interposición de recurso de casación en interés de Ley, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que estimando el recurso declare como doctrina legal la que se expresará, o, en su caso, que se plantee cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la Directiva 93/16/CEE.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 16 de Marzo de 1.999 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La sentencia recurrida por el Abogado del Estado en casación en interés de la Ley, por vía del art. 102, b), 1, de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, dictada con fecha de 1 de Julio de 1.997 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 5ª, recurso 234/96), estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Luis Francisco y de otros, contra la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 20 de Abril de 1.993, desestimatoria del recurso de reposición promovido frente a la resolución del mismo Ministerio de 20 de Noviembre de

1.992, anulando dichas resoluciones impugnadas y declarando el derecho de los recurrentes a serremunerados durante el período de formación como Médicos Especialistas de Estomatología y a la exención del pago de tasas académicas con el abono de las cantidades correspondientes actualizadas desde la fecha en que debieron ser pagadas hasta la fecha de esta sentencia mediante la aplicación del índice de precios al consumo, versando el recurso sobre remuneración de los Médicos Estomatólogos durante la realización del programa de Formación Sanitaria Especializada y tasas académicas.

En el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Abogado del Estado se solicita que se dicte sentencia por la que, estimando dicho recurso se declare como doctrina legal: 1º) Que "el derecho a ser remunerado durante el período de formación reconocido por el Derecho Comunitario a los Médicos aspirantes a Especialidades en Estomatología no implica que éstos deban disfrutar de idéntico régimen jurídico al reconocido en nuestro Ordenamiento para los Médicos Internos y Residentes (MIR) durante el período de formación"; 2º) Que "el pago de tasas académicas es la contraprestación de los servicios docentes que reciben durante su formación los Médicos aspirantes a Especialistas en Estomatología, contraprestación prevista en el art. 54, 3, b) de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, que no prohibe la Directiva 93/16/CEE"; 3º) Que "los Médicos aspirantes a Especialistas en Estomatología no son, por esa sola condición funcionarios públicos ni, tampoco, personal laboral de los Centros donde se forman"; también expresa que, al amparo del art. 177 del Tratado, somete a la consideración de esta Sala la pertinencia del planteamiento de cuestión prejudicial para ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre interpretación de la directiva 93/16/CEE, y, "en concreto, sobre si ha de reconocérsele efecto directo a su previsión de retribución de los Especialistas de Estomatología en formación, si es contrario a ella el cobro a dichos especialistas en formación de tasas por los servicios académicos y si impone una relación funcionarial entre la Administración y los aspirantes a Especialistas de Estomatología o, en su caso, una relación de servicios (laboral) entre éstos y los Centros donde se forman."

En apoyo de sus pretensiones y de la doctrina legal que postula, invoca el Abogado del Estado, en síntesis, las siguientes alegaciones: a) la sentencia recurrida en casación en interés de la Ley funda su pronunciamiento estimatorio en las Directivas 75/362, 75/363 y 82/76, recogidas en la Directiva 93/16, y en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de Diciembre de 1.994, que declaró el incumplimiento por España de las referidas Directivas al no renumerar los períodos de formación necesarios para obtener la especialidad de Estomatogía, "dada la superior autoridad del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la interpretación de las normas comunitarias"; b) la sentencia recurrida es gravemente dañosa al interés general, al ser notorio que la generalización de la doctrina contenida en ella determinaría el reconocimiento del derecho de los Médicos Especialistas en Estomatología a ser remunerados durante el período de formación, con exención del pago de tasas académicas y, en su caso, la devolución de las abonadas, y al dar lugar a la imposición de una relación orgánica y de servicios (personal o funcionarial) entre dichos aspirantes y la Administración del Estado; c) la sentencia recurrida es errónea por las siguientes razones: I) la formación de Médicos Especialistas viene regulada por el Real Decreto 127/84, que fija dos sistemas, en función de la especialidad concreta, ya que en 43 de las 49 especialidades médicas existentes la formación se recibe como "residente" y en las seis restantes como "alumno" (apartados 1 y 2 del art. 4º), y mientras el sistema de Residencia determina la existencia de un vínculo laboral entre el residente y el Centro Sanitario donde se forma (no entre el residente y la Administración del Estado), vínculo que se formaliza a través de un contrato específico, por el contrario, el sistema de formación como alumno responde al sistema docente tradicional y se desarrolla en Escuelas Universitarias, sín que el alumno preste servicios a la Escuela al carecer ésta de servicios sanitario-- asistenciales en los que pueda desarrollarse una auténtica actividad profesional, pues es la Escuela la que presta los servicios docentes al alumno y por tales servicios percibe las correspondientes tasas, no aplicándose el sistema de residencia en seis especialidades (las relacionadas en el apartado 3º del Anexo del Real Decreto 127/84, entre las que se encuentra la Estomatología), por razón de que no participaron en el proceso de "jerarquización" y concentración en Servicios Especializados en Hospitales y siguieron manteniendo un ejercicio profesional basado en el especialista individual y aislado, lo que responde a un criterio de racionalidad; II) el Consejo de la Comunidad había aprobado, en el año 1.975, más de 10 años antes de la adhesión de España, dos Directivas (75/362 y 75/363) que, entre otras materias, regulaban las condiciones de formación de los especialistas médicos, Directivas, luego modificadas y completadas (entre otras, por la Directiva 82/76) y luego codificadas y refundidas en la Directiva 93/16, que no establece un único sistema de formación de especialistas, sino que precisa unos requisitos mínimos de formación (arts. 24, 26 y 27 y en el Anexo I de la Directiva 93/16), entre ellos el de dedicación profesional durante toda la semana de trabajo y durante todo el año, y "en consecuencia, esos puestos serán objeto de una retribución apropiada"; III) conforme al Acta de Adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, las Directivas sobre médicos son de aplicación en nuestro pais a las actividades de formación médica especializada que se inicien a partir del 1 de Enero de 1.986, y el Acta de Adhesión introdujo en las Directivas un total de 40 títulos de médico especialista españoles (arts. 5, 3 y 7, 2 de la Directiva 93/16), sín que la incorporación de España a la Comunidad supusiera modificación alguna del sistema de formación regulado en 1.984; IV) delos 40 títulos españoles de médico especialista que figuran en la Directiva 93/16, treinta y nueve cumplen, en su período de formación, que se produce vía residencia, los requisitos que dicha norma establece, mientras que la formación de estomatólogos, en el momento de la Adhesión (1 de Enero de 1.986) se realiza en España por el sistema de alumnado, sín ejercicio profesional y en Escuelas Universitarias, sistema que no cumple los requisitos de la Directiva, y, como consecuencia de otras Directivas (78/686 y 78/687), España hubo de crear por Ley 10/86, de 17 de Marzo, la profesión y el título universitario de Odontólogo, que había desaparecido en el año 1.948, norma legal que abrió un período de análisis y estudios sobre las profesiones relativas a la salud boco--dental y sobre las necesidades de estos profesionales y su perfil más adecuado en nuestro Sistema Sanitario, y "de alguna manera, aún nos encontramos en ese período de estudio", aunque en el año 1.988 (Orden de 9 de Septiembre) se adoptaron medidas específicas para paliar el incumplimiento de la Directiva que suponía la formación de Estomatólogos en España "siquiera parcialmente", iniciándose por la Comisión Europea el procedimiento previsto en el art. 169 del Tratado de Roma, al considerar que España había incumplido las Directivas sobre Médicos, procedimiento que culminó con la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de Diciembre de 1.994;

V) dicha sentencia declaró el incumplimiento por España "al no remunerar los períodos de formación necesarios para obtener en España el título de Estomatología", desestimando el recurso en otras cinco especialidades, procediendo España al cumplimiento de tal sentencia mediante una reforma (primero provisional y urgente en la propia Convocatoria MIR de 1.995 y luego de forma definitiva a través de la Orden de 22 de Noviembre de 1.996) que suponía la obligatoriedad, para los estomatólogos en formación, de "prestar los servicios susceptibles de contraprestación que se establezcan", reforma que no altera el régimen de alumnado ni exime a los interesados del pago de tasas académicas, sín que la Comisión Europea haya manifestado objeción ni reparo alguno sobre la forma en que España ha cumplido la sentencia; VI) la Audiencia Nacional, en dos sentencias (una de 12 de Abril de 1.994 y la que es objeto del presente recurso) deja de aplicar normas españolas vigentes al considerar que son contrarias a determinadas normas de la Comunidad Europea y aplica directamente éstas, atendiendo a los principios de primacia y efecto directo de las normas comunitarias; VII) el efecto directo de la previsión de remunerar la formación no es evidente, y ni lo fué para esta Sala en su sentencia de 25 de Abril de 1.997, ni lo es para Pretura Circondariali di Bologna que ha planteado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas una cuestión prejudicial en la que solicita que el Tribunal se manifieste sobre "si la disposición de la Directiva 82/76/CEE, en la medida en que preve que la formación de los médicos especialistas será objeto de una remuneración apropiada, debe interpretarse . . . en el sentido de que tiene eficacia directa en favor de los médicos candidatos a especialistas"; y VIII) la sentencia extrae de la previsión de retribución consecuencias que exceden, con mucho, el alcance de la Directiva, pues el efecto directo de ésta exige, como primera condición, que la disposición de la Directiva sea lo suficientemente precisa, y ésta no se manifiesta sobre la igualdad de todos los especialistas en formación, ni sobre la exención del pago de tasas académicas, ni sobre la consideración de los estomatólogos en formación como "personal" de la Administración.

Con intención se han reseñado pormenorizadamente las alegaciones de la parte recurrente para dejar fijados con precisión los términos en que se plantea el debate en el ámbito del recurso de casación en interés de la Ley, y antes de cualquier otra explicación ha de precisarse que sí concurren todos los presupuestos de viabilidad de dicho recurso que, como es bien conocido, tiene como única y exclusiva finalidad fijar la doctrina legal procedente, dejando intacta la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, habida cuenta de que es un recurso excepcional que no tiene como objetivo la resolución de un conflicto, ni la tutela de un derecho o interés legítimo, ni el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, ni la estimación de una pretensión deducida en relación con actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con disposiciones de categoría inferior a la Ley, sino, muy precisamente, velar por la correcta interpretación y aplicación del Ordenamiento Jurídico, complementando, en su caso, la labor del titular del poder normativo aunque con ocasión de un conflicto jurídico ya resuelto y cuya solución se mantiene, a base de fijar la doctrina legal que corresponda frente a sentencias que, además de erróneas, son gravemente dañosas para el interés general, cuya gestión está encomendada a la Administración recurrente, en el sentido de que pueda entrañar un perjuicio para los intereses públicos de futuro, consistiendo el grave daño para el interés general en que a raiz de la sentencia recurrida se consolide la doctrina errónea de ésta con un efecto multiplicador grave que afecte a un importante número de situaciones o se proyecte sobre un ámbito de suficiente generalidad, al crearse un precedente judicial que pudiera ocasionar esos graves daños, patrimoniales o de cualquier otro género, lo que pretende evitarse con el recurso de referencia a través de la fijación de una doctrina legal "pro futuro", exigencias que, como las que, además, resultan del art. 102, b) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, aquí sí concurren en cuanto a legitimación, plazo, sentencias recurribles por esta vía, y gravedad del daño para el interés general, tal como ha quedado configurado, y conforme a sentencias de esta Sala como las de 1 de Diciembre de 1.992, 3 de Mayo de 1.994, 13 de Julio de 1.996 y 24 de Marzo de 1.998.

En primer lugar la Sala entiende que no es preciso el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre los extremos a que se refiere la Administración recurrente y al amparo del art. 177 del TCEE, por cuanto que tal reenvio prejudicial requiere la existencia de una duda sobre el significado y validez de una norma de Derecho Comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio, y, además, la imposibilidad de resolver por sí mismo el Juez o Tribunal Nacional dicha duda sín poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho Comunitario, y en el supuesto de autos la aplicación correcta del Derecho Comunitario se impone con tal evidencia que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión, aquí en el ámbito que es propio de un recurso de casación en interés de la Ley (sentencias del Tribunal Supremo de 20 de Septiembre de 1.996. 10 de Febrero, 1, 2 y 4 de Junio de 1.997, 27 de Abril y 23 de Mayo de 1.998) pues, además, la cuestión prejudicial tendría como fìn plantear una duda sobre interpretación de una norma comunitaria, originaria o derivada, pero no un juicio de legalidad sobre la normativa interna en relación al Derecho Comunitario.

Queda así anticipadamente resuelta la cuestión referente a que no existen dudas sobre el significado y validez de la Directiva 93/16/CEE sobre que la formación de los médicos especialistas supondrá la participación en la totalidad de las actividades médicas del departamento donde se realice la formación, incluídas las guardias, de tal forma que el especialista en formación dedique a esta formación práctica y teórica toda su actividad profesional durante toda la semana de trabajo y durante todo el año, "según las modalidades establecidas por las autoridades competentes" y "en consecuencia, esos puestos serán objeto de una retribución apropiada", de modo que, sín duda, el especialista en formación debe recibir una retribución, mas no impone un sistema único de formación para toda Europa ni un régimen de igualdad entre todos los especialistas en formación ni siquiera a nivel interno de cada Estado, aspecto ese de la no remuneración de los períodos de formación necesarios para obtener en España el título de Estomatología, que fué el motivo de que se declarara el incumplimiento por parte de nuestro pais de las correspondientes directivas en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 6 de Diciembre de 1.994, por lo que la mencionada retribución sí es considerada por esta Sala como de aplicación directa en nuestro Derecho interno, pero sín otras consecuencias ni extensiones no incluídas en el ámbito de la Directiva, y, en concreto, sín que de ésta derive ni un criterio de igualdad para todos los especialistas en formación, ni la exención del pago de tasas académicas en cuanto que aquélla no prohibe el abono de éstas.

De ello dedúcese que es errónea la doctrina que recoge la sentencia recurrida en casación en interés de la Ley en lo que atañe a que tienen derecho a remuneración (los Médicos de la especialidad de Estomatología) durante el período de formación "en las mismas condiciones que el resto de las especialidades", así como en lo que afecta a la exención del pago de tasas académicas --y al derecho a que se le devuelvan las ya abonadas-- que no fueran exigidas a los Médicos Especialistas "a los que ahora se igualan", pues, se insiste, de la Directiva no resulta la imposición en favor de aquéllos de un idéntico régimen jurídico al reconocido en nuestro Ordenamiento para los Médicos Intenos Residentes (MIR) durante el período de su formación, lo que ha de determinar la procedencia de dar lugar al recurso de casación en interés de la Ley y a declarar como doctrina legal la postulada por el Abogado del Estado en los apartados 1º y 2º del Suplico de su escrito de interposición.

La postulada en el apartado 3º del mismo escrito "que los Médicos Aspirantes a Especialidades en Estomatología no son por esa sola condición, funcionarios públicos ni, tampoco, personal laboral de los Centros donde se forman", no puede, en cambio, ser declarada como doctrina legal con la generalidad que se pretende, puesto que, en definitiva, dependiendo del sistema de articulación del cumplimiento de esa obligación de remunerarlos, podrá haber un vínculo personal, laboral o profesional, de la clase que sea y bajo el régimen que se establezca, entre los aspirantes y el Centro o Escuela que imparta la formación o en cuya actividad participen, aunque no sea de estricto carácter "funcionarial", pudiendo invocarse, además, que la sentencia recurrida no guarda la necesaria correlación con la doctrina de referencia que se pretende fijar (se refiere la Sala sentenciadora a la cuestión con motivo del examen de la alegada incongruencia, y luego, ya fuera de la sentencia, al declarar inadmisible la casación), y por otro lado, que resultaría peligrosa por excesivamente amplia y omnicomprensiva la doctrina cuya declaración se pretende con dicho apartado tercero.

Dada la peculiar estructura del recurso de casación en interés de la Ley, no procede hacer prounciamiento sobre costas.