STS, 21 de Octubre de 1997

Se interpuso recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de fecha 29 de diciembre de 1990, dictada por el Director de la Oficina para la Prestación Social de los Objetores de Conciencia, y la de fecha 2 de agosto de 1991, de la Subdirección General del Ministerio de Justicia.

En las resoluciones recurridas se procede a la clasificación como útil del recurrente.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 17 de febrero de 1993 cuyo fallo dice:

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Nicolás Muñoz Rivas, en nombre y representación de D. Rosendo , contra la resolución de 20 de diciembre de 1990, dictada por la Oficina para la prestación sustitutoria de los Objetores de Conciencia, y la de 2 de agosto de 1991, de la Subdirección General del Ministerio de Justicia, debemos declarar y declaramos que ambas resoluciones están ajustadas a derecho; sin hacer mención especial en cuanto a las costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

No se puede aplicar la normativa de la objeción de conciencia paralelamente a la del servicio militar, por lo que no se quiebra el artículo 14 de la Constitución.

La tardanza de la administración en efectuar la declaración de útil no determina la invalidez del acto, pues así lo tiene declarado la jurisprudencia en cuanto al incumplimiento del artículo 61 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), y la legislación específica no establece ni la nulidad ni el paso a la reserva como efecto de la resolución tardía.

La aparente contradicción entre el artículo 8 de la ley y artículo 32.2 del reglamento en cuanto a la duración de la situación de disponibilidad, se resuelve en el sentido de que el periodo de disponibilidad se extiende desde la declaración formal hasta el inicio de la actividad.La clasificación del objeto tiene lugar ope legis cuando se da la inactividad del interesado.

La objeción de conciencia no consiste en la garantía jurídica de la abstención del servicio militar, sino en la exención de un deber y el principio de igualdad exige que el objetor no goce de un tratamiento preferencial.

En su escrito de interposición la representación procesal de la parte recurrente formula los siguientes motivos de casación:

Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, dado que no se han resuelto todos y cada uno de los pronunciamientos solicitados en el suplico, por lo que hay vulneración del artículo 24 de la Constitución con indefensión (sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1980, 21 de enero de 1986 y 3 de febrero de 1989).

La sentencia no se pronuncia sobre la pretensión de declaración de ilegalidad por infracción del principio constitucional de seguridad jurídica del Reglamento por oscura ordenación de plazos (Real Decreto 20/88, de 15 de enero).

La sentencia no entra en el pronunciamiento tercero sobre nulidad de los actos posteriores a la declaración de útil.

La sentencia no resuelve sobre el pronunciamiento pedido en el número 6 del suplico (exención del cumplimiento de la prestación por transcurso del tiempo previsto para la prestación, por la exención del deber de realizar la prestación in natura como indemnización por los daños que causaría realizar dicha prestación, debidos al mal funcionamiento de la administración, y por la inconstitucionalidad del reglamento).

En la sentencia, se ha transcrito exactamente lo que se falló en la sentencia de 29 de abril de 1992, sin atender a las pretensiones del recurrente.

Al amparto del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable.

No aplicación en la interpretación de los artículos 5, 6 y 32 del reglamento de la concordancia con el artículo 27.2 que, al explicar cómo se determinan los efectivos anuales, excluye una interpretación sine die.

Diluir el carácter precepto preceptivo del artículo 6 del reglamento.

Interpretación de los artículos del reglamento de manera asistemática y en contra de su marco legislativo (el ejemplo más claro en la negación de que el plazo de útil tenga un límite temporal).

Discriminación respecto del servicio militar.

La presunta ausencia de un plazo para la clasificación supone una discrecionalidad desmesurada.

No se cumple el artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder judicial.

Se incumple el artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder judicial (deber del juez de resolver).

Se incumple la jurisprudencia constitucional señalada en el fundamento de derecho XII de la demanda relativo al principio de seguridad jurídica.

Se incumple la jurisprudencia constitucional relativa al principio de igualdad, sin que obste que la sentencia del Tribunal Constitucional 160/1987 declare ajustado a la de la Constitución que la prestación social sustitutoria dure más tiempo.

La sentencia no se pronuncia sobre que el artículo 32.2 del reglamento dice que el periodo de disponibilidad de extiende hasta que el objetor inicie la situación de inactividad o pase directamente a la situación de reserva.En la interpretación conjunta del reglamento se ha llegado en la sentencia a unas conclusiones erróneas.

Según una lectura constitucional, aun cuando se admite que el periodo de disponibilidad incluye dos fases, no se acepta que la primera no esté sujeta a plazo alguno, pues el plazo máximo debe ser de seis meses, y resulta del artículo 4.1 la existencia de plazos para las operaciones de clasificación.

Solicita la casación de la sentencia y que se pronuncie sobre todos los pronunciamientos solicitados en el suplico de la demanda.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 16 de octubre de 1997, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de D. Rosendo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 17 de febrero de 1993, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el hoy recurrente, contra la resolución de 20 de diciembre de 1990, dictada por la Oficina para la prestación sustitutoria de los Objetores de Conciencia, y la de 2 de agosto de 1991, de la Subdirección General del Ministerio de Justicia, mediante las cuales se procede a la clasificación como útil del recurrente.

En un primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se denuncia que no se han resuelto todas las cuestiones planteadas en la demanda, por lo que, a juicio del recurrente, la sentencia incurre en incongruencia y produce indefensión.

El recurrente cita, en efecto, una larga serie de cuestiones no resueltas por la sentencia de instancia y de pedimentos contenidos en el suplico de la sentencia sobre cuya procedencia la sala no se pronuncia y llega a manifestar que la sentencia dictada es pura transcripción automática de otra relativa a un caso distinto.

El examen de las actuaciones pone, sin embargo, de manifiesto, que la cuestión central planteada por el recurrente en la instancia --el thema decidendi, en la terminología procesal consagrada por la tradicición--era la anulación de las decisiones administrativas sobre clasificación como útil para la prestación social sustitutoria, fundada esencialmente, en primer plano, en la nulidad de pleno derecho del Reglamento, aprobado por Real Decreto de 15 de enero de 1988, número 20/1988 --aplicable al caso por razones temporales--, por atentar contra el principio de igualdad y de seguridad jurídica, y, en un plano subsidario, en haberse dictado fuera del plazo de seis meses --o, en su defecto, de un año-- que a su entender es aplicable al caso.

Asimismo, el recurrente, en una larga serie de peticiones, asocia en definitiva al buen éxito de su pretensión el reconocimiento de su derecho a ser declarado exento de la prestación, en calidad de indemnización por los perjuicios originados por el retraso de la administración en resolver.

La sentencia de instancia, aun cuando --aceptando a efectos dialécticos la tesis del recurrente--pudiera adolecer de falta de concisión y de una excesiva generalidad en los argumentos utilizados, algunos de los cuales no se refieren directamente a los razonamientos contenidos en la demanda, en definitiva responde en términos jurídicos a las cuestiones sustancialmente planteadas, tal como han quedado definidas en los anteriores párrafos.

Dado que no todo defecto de argumentación en la sentencia puede ser reputado como una incongruencia determinante de su nulidad, no puede darse lugar a este motivo de casación por el hecho de que la sentencia haya dejado sin contestar algunos de los argumentos o puntos de vista planteados por el recurrente para reforzar el fundamento de su pretensión; haya utilizado argumentos que no responden en algún caso a los razonamientos esgrimidos por éste, o no se haya pronunciado sobre todas y cada una de las peticiones del suplico (dado que las omitidas constituyen, algunas de ellas, opiniones que se recaban de la sala para reforzar la argumentación, y otras, consecuencias cuya efectividad está condicionada a la anulación que la sentencia rechaza). Como ha declarado la jurisprudencia ordinaria y constitucional, la falta de congruencia sólo es relevante cuando el órgano judicial omite responder a pretensiones formuladas o a cuestiones que tienen propia sustantividad; no cuando, con mayor o menor acierto, no se contesta de modoespecífico a todas y cada una de las argumentaciones esgrimidas por la parte.

De modo singular, el recurrente advierte que en la instancia no solicitó el pase automático a la reserva, sino el reconocimiento de la exención de la prestación social sustitutoria en calidad de indemnización por la responsabilidad patrimonial en que la administración, en su criterio, ha incurrido por el retraso en resolver y hace especial hincapié en que la sentencia omite esta cuestión --y se refiere, en cambio, al pase automático a la reserva, cuestión ajena a las por él planteadas--. Esta alegación contenida en la demanda no constituye, como el recurrente pretende, una cuestión que altere sustancialmente el debate en los términos en que se lo plantea la sentencia --a seguido, probablamente, de otros casos anteriormente resueltos--, sino que comporta un nuevo punto de vista argumentativo que, independientemente de la atención que pueda merecer, no altera la cuestión central planteada, a saber, la de si la administración dictó o no fuera de plazo la resolución de clasificación y, en caso afirmativo, si el defecto constituye una mera irregularidad o tiene efectos sobre la situación del recurrente. La omisión cometida en la sentencia no determina, en resolución, indefensión para el recurrente, dado que razona sobre la inexistencia del plazo que aquél considera vinculante para la administración y cuyo incumplimiento constituye el presupuesto del retraso al que el recurrente anuda el derecho a obtener una indemnización in natura.

Debe, así, rechazarse el primer motivo de casación.

Formula el recurrente un segundo motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, y al desarrollar el motivo expone una larga serie de preceptos de la Constitución, de leyes orgánicas y ordinarias y de reglamentos, y de citas jurisprudenciales; cuyo carácter heterogéneo, cuya acumulación en un sólo motivo de casación y cuya cita entreverada con los razonamientos tendentes a fundar estos o aquellos aspectos de las vulneraciones que se entienden cometidas, no siempre fáciles de integrar sistemáticamente, genera un notable grado de confusión y permite poner en cuestión el cumplimiento del deber del recurrente en casación de citar de manera clara y distinta y con la concisión posible las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que se reputan infringidas.

No obstante, la sala, en aras de la efectividad del derecho de tutela, deduce de la profusa argumentación del recurrente que el motivo tiene dos partes, la primera de las cuales se resume en la invocación como infringidos de los artículos de la Constitución que consagran el principio de seguridad jurídica y de igualdad, en relación con el derecho a la objeción de conciencia (artículos 9.3, 14 y 30), de donde se derivaría la nulidad radical del Reglamento de 15 de enero de 1988; y la segunda --que hay que tomar como subsidiria--, en la infracción del artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958) y de los artículos 4 y siguientes, 27 y 32 del reglamento, por cuanto la sala de instancia no ha anulado el acto administrativo de clasificación, no obstante haber sido dictado transcurridos más de seis meses desde el reconocimiento de la condición de objetor de conciencia.

La cuestión en la que se centra el motivo que acaba de recogerse ha sido resuelta por la sentencia de esta sala 5 de diciembre de 1995, que examinó un recurso de casación por infracción de ley fundado esencialmente en la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, que se entendía producida a juicio de los allí recurrentes por haberse demorado por aplicación de la norma impugnada la clasificación como útil para la prestación del servicio social sustitutorio más de un año desde el expreso reconocimiento de objetores o desde el vencimiento del plazo para solicitar su exclusión. Los nuevos puntos de vista jurídicos aportados por la representación de la parte recurrente exigen, sin embargo, que completemos la respuestas a la pretensión impugnatoria formulada en este recurso.

Decíamos allí que, en relación con la posible vulneración del artículo 9 de la Constitución, garantía para la seguridad jurídica de los ciudadanos, no cabe atribuir al reglamento de 1988 esa absoluta indeterminación que da lugar, según se afirma, a la inseguridad de los objetores, por cuanto, partiendo de los principios generales establecidos en la Ley 48/1984, de 26 diciembre --del que el expresado texto reglamentario es mero desarrollo y complemento--, a cuyo tenor el régimen de la prestación social sustitutoria del servicio militar tendrá una duración normal de 15 años, comprendiendo las situaciones de disponibilidad, actividad y reserva (artículo 8.1) y que la duración de la situación de actividad será fijada por el Gobierno, mediante real decreto y comprenderá en todo caso, un período de tiempo que no será inferior a dieciocho meses ni superior a veinticuatro, el artículo 4.º del reglamento dispone que las operaciones de clasificación se llevarán a cabo por los procedimientos y en los plazos previstos en el mismo y en sus normas de desarrollo, al propio tiempo que faculta al Gobierno para variar las fechas y plazos fijados para cada una de las operaciones de clasificación, en tanto que el artículo 14 establece el plazo de los dos meses siguientes a la notificación de reconocimiento de la condición de objetor para solicitar los posiblesaplazamientos que específicamente se regulan, mientras que el 27 hace referencia a la determinación de los efectivos anuales, para finalmente el artículo 32 disponer que la situación de disponibilidad tendrá una duración máxima de un año, que en todo caso se extenderá, coincidiendo con lo dispuesto en el artículo

8.º.2 de la Ley, desde que los objetores sean declarados útiles para realizar la prestación, hasta que el objetor inicie la situación de actividad o pase directamente a la situación de reserva.

Estas concretas determinaciones legales y reglamentarias que hemos transcrito son demostrativas de la existencia, tanto de un procedimiento regulador de la prestación social sustitutoria, como de unos lapsos temporales que han de ser necesariamente tenidos en cuenta, los cuales, aunque flexibles, constituyen garantía para los solicitantes y pueden ser considerados como enervantes de la acusada inseguridad, todo ello sin perjuicio de que debamos reconocer, al propio tiempo, que la implantación de la prestación social sustitutoria, como alternativa del servicio militar, ha podido determinar en la práctica y en un principio dificultades de diversa índole y disfunciones que han de ser reputadas insuficientes para acarrear las nulidad de la normativa reglamentaria que hemos examinado.

En idéntico sentido negativo hemos de pronunciarnos, siguiendo igualmente el criterio fijado en la sentencia que nos sirve de precedente, en relación con las alegadas infracciones de los artículos 30.2 y 14 de la Constitución, ya que, como viene reiterando esta Sala Tercera (sentencias de 17 de junio de 1994 y 21 de febrero de 1997), no cabe aceptar que el régimen paralelo de selección y destino entre el personal obligado al cumplimiento del servicio militar y el que debe realizar la prestación social, que el actor reclama, venga impuesto por la Constitución en razón del principio de igualdad de su artículo 14 (en relación con los artículos 1.1 y 9.2), ya que se trata de colectivos distintos, sujetos a prestaciones carentes de toda homologación, por cuanto la de los declarados objetores depende de otras administraciones distintas a la militar, con su propia estructura y organización, que pueden, en virtud de las circunstancias concurrentes, hacer exigible la regulación diferente por la que se rigen.

En la sentencia que constituye el precedente del recurso ahora examinado se argumentaba sobre la improcedencia del pase a la situación de reserva por retraso en la clasificación como útil para la prestación social sustitutoria diciendo que la clasificación de útil ha de ser acordada expresamente por la oficina, según resulta de lo dispuesto en los artículos 6.1 y 44.b del Reglamento de 15 de enero de 1988 y que la situación de reserva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.1 de la misma disposición, empieza al término de la situación de actividad, a partir del momento en que se consolide la exención del período de actividad o en el momento en que un reservista del servicio militar obtenga la consideración legal de objetor, entre cuyos supuestos no cabe subsumir el propio del recurrente.

Distinta naturaleza y efectos tienen los retrasos en la incorporación a la prestación del ya clasificado como útil para la misma, pues esta sala ha reconocido la vigencia del plazo máximo de un año para dictar el acto de incorporación a la prestación a partir de la clasificación de útil, por hallarse previsto en el artículo

32.2 del Reglamento de 1988, cuyo incumplimiento puede acarrear, si no es imputable al interesado, el fin de la situación disponibilidad y, por ende, el pase a la situación de reserva (sentencias de 27 de junio de 1995 y de 21 de mayo de 1997).

El recurrente en casación se refiere al primero de los supuestos a que acabamos de referirnos --retraso en la clasificación-- pero plantea un punto de vista jurídico distinto, pues afirma que del artículo 4 del Reglamento de 1988 se infiere que las operaciones de clasificación están sujetas a plazo, y que éste debe ser el aplicable para los casos en que no se prevé plazo alguno expresamente según el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (aplicable por razones temporales) o, en todo caso, el plazo de un año, por equiparación con la regulación del servicio militar y dado el carácter anual que a los efectivos atribuye el artículo 27 del reglamento. Del incumplimiento de este plazo deduce que lo procedente no es el pase a la reserva, sino que se declare el derecho a la exención de la prestación a título de indemnización in natura derivada de la responsabilidad patrimonial contraída por la administración al demorar la clasificación más allá del plazo establecido.

Esta nuevo planteamiento no tiene la solidez suficiente para que pueda justificar apartarnos del precedente citado al resolver el motivo de casación formulado. El artículo 4 del Reglamento de 1988 prevé que «las operaciones de clasificación se llevarán a cabo por los procedimientos y en los plazos previstos en este Reglamento y en sus normas de desarrollo» y que el Gobierno excepcionalmente puede variar las fechas y plazos establecidos para las operaciones de clasificación, pero de este precepto no se infiere que la norma haya querido establecer un plazo máximo para la situación de disponibilidad más restrictivo que el señalado en la ley («desde que el solicitante obtiene la consideración legal de objetor hasta que inicia la situación de actividad») o en un precepto específico en el propio reglamento («esta situación tendrá una duración máxima de un año desde que los objetores sean declarados útiles para realizar la prestación»),pues la referencia en el artículo 4 a la existencia de plazos tiene carácter genérico y se remite no sólo al reglamento (en el que, efectivamente, existen plazos que pueden afectar a las operaciones de clasificación, como el señalado para solicitar el aplazamiento de incorporación al periodo de actividad [artículo 14], pero ninguno que imponga claramente un límite máximo para acordarla), sino también a las disposiciones de desarrollo.

No resulta, por ello, dada la especialidad del régimen de plazos establecido en la norma, adecuado al caso lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo (1958) y, aun cuando fuera aplicable este precepto, el incumplimiento del plazo previsto para la tramitación del expediente no determinaría más que una irregularidad, pero no la nulidad del acto de clasificación ni el fin del periodo de disponibilidad. La sentencia que resolvió esta cuestión no consideró que pudiera inferirse del principio de igualdad la aplicación del plazo de un año tomado de la Ley del Servicio militar. Finalmente, tampoco se infiere del artículo 27 del Reglamento de 1988 la fijación de un plazo de una año para la clasificación, pues este precepto se limita a establecer que la distribución de efectivos se hará por conjuntos integrados por todos los reconocidos en su condición de objetor en el año, pero sin fijar un plazo límite para realizar la clasificación ni atribuir consecuencias a su incumplimiento.

La inexistencia de un plazo limitativo para la operación de clasificación cuyo transcurso pueda comportar el efecto de poner fin a la situación de disponibilidad (a diferencia de lo que ocurre con el acto de incorporación a la prestación) impide obtener la única consecuencia jurídica que sería aplicable en el caso de producirse esa circunstancia (el pase a la situación de reserva). No sería en todo caso aceptable el efecto que el recurrente postula en su lugar, pretendiendo un resarcimiento in natura que carece del contenido pecuniario propio de la indemnización de los daños y perjuicios connatural a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, pues para que esta desviación en el régimen general de esta institución pudiera tener lugar sería menester que la norma la hubiera previsto expresamente.

La desestimación del recurso conlleva, por expreso mandato legal, la imposición de las costas al recurrrente.