STS, 16 de Marzo de 1999

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
Número de Recurso688/1996
Fecha de Resolución16 de Marzo de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso contencioso administrativo 688/96, interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, contra el Real Decreto 396/96, de 1 de marzo, que aprueba el Reglamento sobre el procedimiento para imposición de sanciones por infracciones en el Orden Social. Siendo parte demandada la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 16 de mayo de 1.996, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, representada por el Letrado D. José Luis González Martínez, interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Real Decreto 396/96, de 1 de marzo, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y por providencia de 25 de junio de 1.996, la Sala acuerda oír a las partes por término de diez días sobre la posible competencia del Tribunal Supremo, para el conocimiento del asunto.

SEGUNDO

En el trámite al efecto concedido, el Abogado del Estado manifiesta que la competencia para el conocimiento del asunto corresponde al Tribunal Supremo y el recurrente, entiende por contra que es la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, la competente.

TERCERO

Por auto de 25 de julio de 1.996, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional estima que la competencia para el conocimiento del asunto corresponde al Tribunal Supremo, por impugnarse un Real Decreto emanado del Consejo de Ministros y acuerda remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes por término de treinta días.

CUARTO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, ante el Tribunal Supremo, por providencia de 13 de noviembre de 1.996, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, acuerda la publicación del recurso contencioso administrativo y solicita de la Administración la remisión del expediente.

QUINTO

Tras los trámites oportunos, la Sala por providencia de 13 de junio de 1.997, emplaza a la parte actora para que en el plazo de veinte días formalice la demanda. Este trámite se cumplimenta por escrito de 18 de julio de 1.997, en el que la parte recurrente suplica:"SUPLICO A LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO, que teniendo por presentado este escrito de demanda junto al expediente administrativo, se sirva admitirlo, tenga por formulada demanda contra los artículos 15 nº 2, 19 nº 2, 43 nº 2 y 45 nº2 del Real Decreto 396/96 mencionado en este escrito y tras los trámites legales oportunos sírvase dictar sentencia por la que proceda a declarar la anulación de los artículos 15 nº 2, 19 nº 2, 43 nº2 y 45 nº 2 del Real Decreto 396/1996, de 1 de Marzo, por el que se apruebael Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el Orden Social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (B.O.E. de 2 de abril de 1.996), todo ello por los motivos recogidos en este escrito".

En su escrito de demanda el recurrente, en síntesis, alega la nulidad de los artículos 15, 19 y 43 del Real Decreto impugnado, por infracción del artículo 51.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y 6 del Convenio nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo en razón a que los citados artículos, 15, 19 y 43, establecen respecto a las funciones y competencias de los Controladores Laborales, un régimen que no es conforme con lo dispuesto en la Ley 8/88, artículos 59 y 52, que el Real Decreto trata de desarrollar.

SEXTO

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, interesa se declare la inadmisibilidad del recurso o en su caso se desestime. La petición de inadmisibilidad, la funda el Abogado del Estado: a) en la falta de acreditación del carácter con que actúa la entidad recurrente; b) en la falta de legitimación de la entidad recurrente.

SÉPTIMO

En su escrito de conclusiones la parte recurrente, reitera su petición del suplico de la demanda y alega, en síntesis, que independientemente del mandato constitucional que de modo expreso se otorga a las centrales sindicales, los artículos 28 y 32 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 31 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado le reconocen la legitimación que el Abogado del Estado cuestiona y además aporta copia de los Estatutos Federales de la Federación de Servicios Públicos en los que se reconoce, dice, la plena capacidad para interponer el presente recurso.

OCTAVO

En su escrito de conclusiones, el Abogado del Estado, reitera sus alegaciones del escrito de contestación a la demanda y agrega en síntesis: A) que los propios Estatutos aportados por la parte recurrente muestran la falta de acreditación del carácter con que actúa la Asociación Sindical recurrente, pues los mismos Estatutos no reconocen la competencia para decidir el ejercicio de acciones a los miembros del Consejo Ejecutivo Federal a título individual y que es necesario el acuerdo del citado Consejo en cada caso, sin que baste el otorgamiento de poderes a alguno de sus miembros; B) que según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, la función constitucionalmente atribuida a los Sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretende hacerse valer; y C) que el Real Decreto impugnado no altera el régimen anterior, que el mismo en buena medida ha sido consagrado por la Ley 14 de noviembre de 1.997, reguladora de la Inspección de Trabajo y que conforme a sentencia de esta Sala de 22 de enero de 1.993, no es posible anular preceptos reglamentarios que coinciden sustancialmente con los de las Leyes.

NOVENO

Por providencia de 7 de enero de 1.999, se señaló para votación y fallo el día nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La parte recurrente, Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, impugna el Real Decreto 396/96, de 1 de marzo, que aprueba el Reglamento sobre el procedimiento para la imposición de sanciones en el Orden Social, al amparo de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y artículo 6 del Convenio nº 81 de la Organización Internacional de Trabajo, alegando que los artículos 15, 19 y 45 del citado Real Decreto en el particular que regula las funciones y competencias de los Controladores Laborales ha establecido un régimen que va más allá y restringe las que tenían reconocidas en los artículos 49 y 52, de la Ley 8/88.

SEGUNDO

Alega el Abogado del Estado, como primera causa de inadmisibilidad, la falta de acreditación del carácter con que actúa la entidad recurrente, al amparo de la jurisprudencia que cita, sentencias de 7 de diciembre de 1.994 y 8 de mayo de 1.996, y estando acreditado en las actuaciones que la entidad recurrente se limita a aportar con el escrito de iniciación del recurso la escritura de poder que acredita la representación con que comparece el Letrado, y que con el escrito de conclusiones, para tratar de subsanar la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, ha aportado los Estatutos de la Federación recurrente, de los que a la luz de lo dispuesto en los artículos 46 y 47, puede admitirse que la Comisión Ejecutiva Federal, es el órgano competente para otorgar poderes y para el ejercicio de acciones de la Federación, es obligado, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 y 57 de la Ley de la Jurisdicción y de acuerdo con la jurisprudencia que e Abogado del Estado cita, estimar la causa de inadmisibilidad aducida, porque no consta como es exigido que el órgano competente haya adoptado el acuerdo de interponer el presente recurso contencioso administrativo, y a ello no obsta el que se alegue, que en el escrito de apoderamiento, aportado con el escrito de iniciación del recurso, conste que se otorgan poderes avirtud de acuerdo de la Comisión Ejecutiva Federal, pues una cosa ciertamente es el acuerdo de apoderar a determinadas personas que tiene ciertamente que hacerse a virtud de acuerdo de la Comisión Ejecutiva Federal y otra es el acuerdo también de la Comisión Ejecutiva Federal de ejercitar una determinada acción, en este caso interponer el recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 396/96, pues para interponer el recurso, si la hace como acontece la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores es preciso que conste el acuerdo oportuno de esa Federación por medio del órgano competente, y no solo el apoderamiento de uno de sus miembros en favor de Letrado, pues lo contrario sería admitir que se pudieran ejercitar acciones, interponer recurso por la Federación a virtud de la propia iniciativa y decisión de una de los miembros de la Comisión Ejecutiva Federal, en cada caso el que tuviera atribuido los poderes, y ello, ni lo autoriza el artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción , ni las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1.994 y 8 de mayo de 1.996, que exigen el acreditar la existencia del acuerdo corporativo para la interposición del recurso, ni los propios Estatutos de la Federación recurrente, que residencia en la Comisión Ejecutiva Federal, la representación de la Federación, el otorgamiento de poderes, la dirección de la Federación, programas de actuación y cuantas actividades de carácter sindical, jurídico...sirvan a los intereses de la Federación.

TERCERO

Aduce también el Abogado del Estado, la falta de legitimación de la Federación recurrente, para interponer el presente recurso contencioso administrativo, alegando en apoyo de su tesis las sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de diciembre de 1.994 y 8 de mayo de 1.996, y refiriendo, que si la Federación actúa en defensa de los intereses de los trabajadores en general, no hay derecho o interés apreciable, porque a los trabajadores poco o nada les afecta que las actas de la Inspección deban o no ser verificadas por los Inspectores, que es en definitiva el objeto de la litis, y si actúa en defensa de los derechos de los Controladores Laborales, el Real Decreto no afecta al régimen organizativo ni a las condiciones de trabajo de los Controladores y se ha limitado a mantener el régimen antes establecido. La parte recurrente, en su escrito de conclusiones para contestar a la causa de inadmisibilidad del Abogado del Estado, refiere que en contra de lo que pretende el Abogado del Estado no actúan en defensa de los Controladores Laborales y sí, que "exclusivamente persigue garantizar la legalidad vigente conforme la entendemos en nuestro escrito de demanda con la única finalidad de preservar los derechos de los trabajadores que deben ser protegidos por la Inspección de Trabajo y entre ellos por los propios Controladores Laborales".

CUARTO

A la vista de lo anterior, procede también estimar la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, por falta de legitimación de la entidad recurrente, al amparo de lo dispuesto en los artículos 29, 32 y 82 de la Ley de la Jurisdicción, pues el Tribunal Constitucional tiene reiteradamente declarado, sentencias 1849/94, 257/88 y 97/91, que "esa capacidad abstracta del Sindicato tiene que concretarse, en cada caso, mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada" y que "la función constitucionalmente atribuida a los Sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que esta pretenda hacerse valer", de lo que ciertamente se infiere que la legitimación ad causam de la Federación recurrente exigía haber acreditado un interés en sentido propio cualificado o específico, y tal interés en el caso de autos no aparece acreditado, pues no es solo, que del propio análisis de los Estatutos de la Federación, concretamente el artículo 6, que trata de las tareas y fines de la Federación, en el que se puntualiza, entre otros, los intereses de los trabajadores, la libertad sindical, las retribuciones equitativas, sistemas de formación y promoción adecuados, una seguridad social justa, la defensa de la titularidad publica de los servicios, derecho a la huelga y que la Administración y los Servicios Públicos estén al servicio de los intereses de la colectividad, difícilmente se pueda apreciar, que entre esos fines o tareas, éste incluido un aspecto tan técnico y especifico, como lo es, el determinar si las actas levantadas por los Controladores Laborales han de ser o no verificadas por los Inspectores de Trabajo, máxime cuando al interés general de los trabajadores, poco o nada afecta el que se realice de una u otra manera, o incluso, en principio se podía admitir que estaría más favorecido y garantizado ese interés general, si para la misma función intervinieran dos funcionarios distintos, en todo caso, hay que señalar, que ha sido la propia Federación recurrente, la que en su escrito de conclusiones, la que ha concretado que el interés que defiende, no se identifica con el de ningún cuerpo de funcionarios, y si exclusivamente en garantizar la legalidad vigente, en el modo que ellos la entienden en su escrito de demanda, y como en este lo que genéricamente aducen es la falta de conformidad del Decreto con el artículo 52.3 de la Ley 8/88, en los preceptos que el Real Decreto impugnado mantiene, la exigencia de verificación de parte de los Inspectores de Trabajo de las actas levantadas a virtud de actuación de los Controladores Laborales, hay que entender y estimar que el interés que aduce la entidad recurrente es un mero interés de legalidad y no el interés directo o específico que los artículos 29 y 32 de la Ley de la Jurisdicción exigen, en los términos concretados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional citada.

QUINTO

Por todo lo anterior, procede al amparo del artículo 82 de la Ley de la Jurisdicción, declararla inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo. Aunque no esté demás señalar, que esta Sala en sentencia de 16 de marzo de 1.999, al resolver el recurso contencioso administrativo 445/96, además de desestimar en el fondo, peticiones similares formuladas por los propios Controladores Laborales, respecto al mismo Real Decreto 396/96, ha tenido ocasión también de poner de manifiesto, que la cuestión está en buena medida resuelta por la Ley 42/97, que expresamente mantiene la exigencia de verificación por parte de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social,. respecto a determinadas actuaciones de los Controladores Laborales.

SEXTO

No son de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

FALLAMOS

Que estimando las causas de inadmisibilidad aducidas por el Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, contra el Real Decreto 396/96, de 1 de marzo. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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