STS, 23 de Julio de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 7073/1992 |
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 7.073/92 interpuesto por D. Alberto , representado por el Procurador D. Luis Estrugo Muñoz, contra la Sentencia nº 190 dictada con fecha 4 de marzo de 1.992 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en recurso de dicho orden jurisdiccional nº 720/90, en el que se impugnaba la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo de 11 de marzo de 1.988, confirmada en alzada por acuerdo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 19 de abril de 1.990 por las que se exige al recurrente la devolución de una subvención, habiendo sido parte el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
D. Alberto solicitó el 15 de enero de 1.986 una subvención con cargo al Fondo de Solidaridad, la cual le fue concedida por resolución de fecha 1 de septiembre de 1.986 en cuantía de
4.315.200 ptas. La concesión de dicha subvención venia condicionada al cumplimiento por parte del solicitante de las cautelas siguientes: a) Formalización de la póliza de préstamo objeto de subvención; b) Acreditar la creación de los seis puestos de trabajo previstos por tiempo indefinido y su correspondiente alta en la Seguridad Social; c) Comprometerse formalmente a mantener el nivel de plantilla de catorce trabajadores, (los ocho trabajadores anteriores, más los seis previstos actualmente).
Recibida la subvención por el Sr. Alberto , se produjo una reducción en la plantilla de su empresa, quedando comprobado que se ha incumplido el compromiso de mantenimiento de 14 puestos de trabajo, ya que, una vez percibida la subvención, la plantilla se ha ido reduciendo hasta un nivel de 8 trabajadores en Junio de 1.987.
La Dirección General del INEM, por resolución de 11 de marzo de 1.988, acuerda la devolución de la referida subvención. Recurrida en alzada dicha resolución, es confirmada por acuerdo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social con fecha 19 de abril de 1.990.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Procurador D. Luis Estrugo Muñoz, en nombre y representación de D. Alberto , fue resuelto por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Novena- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 4 de marzo de 1.992, que en su parte dispositiva señala textualmente: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Estrugo Muñoz, en nombre y representación de Don Alberto , contra la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo de fecha 11 de marzo de 1.988, confirmada en alzada por acuerdo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 19 de abril de 1.990, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho.- No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia".Dicha sentencia se basa en los siguientes fundamentos jurídicos: "Primero.- A través del presente proceso, el Procurador de los Tribunales Sr. Estrugo Muñoz, en nombre y representación de Don Alberto , impugna la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo de fecha 11 de marzo de 1988, confirmada en alzada por acuerdo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 19 de abril de 1990 por las que se exige al recurrente la devolución de una subvención.
La resolución del presente pleito requiere el análisis de los siguientes hechos, deducidos del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:
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Con fecha 15 de enero de 1986 el Sr. Alberto solicitó una subvención con cargo al Fondo de Solidaridad, presentando los oportunos estudios y comprometiéndose a contratar a seis trabajadores y a respetar la plantilla que hasta entonces tenía, en concreto, el Sr. Alberto se comprometía "formalmente a mantener una plantilla de 14 trabajadores".
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Por resolución de 1 de septiembre de 1986 se concede una subvención con cargo al Fondo de Solidaridad en cuantía de 4.315.200 pesetas.
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Una vez entregada la subvención el actor procedió a reducir plantilla como pone de manifiesto el Jefe de la Inspección de Murcia el 16 de noviembre de 1987 al decir que "la empresa beneficiaria, con una plantilla en junio de 1986 de seis trabajadores, va incrementando progresivamente la misma hasta alcanzar en noviembre de 1986 los catorce trabajadores, y en enero los quince, si bien dos de ellos son a jornada parcial de cuatro horas diarias. Mas esta situación cambia por completo al recibir la subvención el 4 de marzo de 1987, pues ya en este mes reduce drásticamente su plantilla a nueve trabajadores, y en junio a ocho trabajadores".
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El 11 de marzo de 1988 la Dirección General del INEM dicta resolución acordando la devolución de la subvención. No encontrando el actor ajustada a derecho la anterior resolución, la recurre en alzada ante el titular del Departamento que resuelve el recurso, desestimándolo, por acuerdo de 19 de abril de 1990.
La parte recurrente basa su recurso en que no ha sido intención suya el cobro de la subvención para después reducir plantilla, habiendo ocurrido tal reducción por causas ajenas a su voluntad. En cuanto a los requisitos exigidos por la normativa aplicable la recurrente sostiene que si bien es cierto que se exige la creación de empleos preferentemente estables, también lo es que no se aclara el número de empleos que se han de crear ni el momento de su creación, esto es, al inicio o al final del período de devolución del préstamo. Por otro lado, sostiene el actor que en la normativa aplicable no se contempla el mecanismo automático de la devolución de la subvención. Por todo lo anterior entiende que ha cumplido al haber aplicado la subvención a rebajar los intereses del préstamo y al quedar demostrado la eficacia de su proyecto generador de empleo, aunque no con la rapidez que la Administración esperaba.
El Abogado del Estado por su parte entiende que la argumentación realizada por el recurrente, no puede en ningún caso ser admitida pues las circunstancias subjetivas y objetivas mencionadas por el actor, no son sino las normales que puedan condicionar el desarrollo de toda la actividad económica representando los naturales riesgos empresariales que toda actividad de este tipo supone. Añade que el punto 2º del acuerdo de 31 de julio de 1986 condiciona la entrega de la subvención a que se acredite la creación de seis puestos de trabajo por tiempo indefinido, recogiendo a continuación la necesidad del compromiso formal de mantener el nivel de plantilla de catorce trabajadores, por lo que el incumplimiento de alguna de esas obligaciones necesariamente lleva la consecuencia de la devolución de la subvención.
Habiendo quedado planteada la cuestión litigiosa como se acaba de exponer, la primera cuestión a tratar en la presente resolución se reduce a determinar si el actor cumplió con la obligación de mantener el nivel de plantilla. La finalidad de la ayuda solicitada, según el artículo 1º de la Orden de 21 de febrero de 1985, no es otra que la puesta en marcha de proyectos generadores de empleos preferentemente estables para trabajadores desempleados, mediante la creación o ampliación, fundamentalmente, de pequeñas o medianas empresas y la realización y puesta en marcha de proyectos innovadores que tengan efectos positivos sobre el empleo. El artículo 3º recoge los requisitos que han de cumplir los proyectos, exigiendo, en primer lugar, su viabilidad técnica y, en segundo lugar, que supongan la creación de empleos preferentemente estables.
Como se ha visto, la recurrente sostiene que la Orden nada dice acerca de cuando se ha de generar el empleo y hasta cuando se ha de mantener. Tal afirmación es cierta en parte. En principio la generación de empleo puede tener lugar antes de la entrega de la subvención o después de la misma, debiendo estarse al proyecto presentado por el interesado y aprobado por la Administración. Por ello, en el casoexaminado, la exigencia de la creación de empleo necesariamente se ha de referir al período anterior a la percepción de la subvención, ya que así fue propuesto por el actor que, incluso, se comprometió formalmente al mantenimiento de los catorce puestos de trabajo y así fue aprobado por la Administración. En cuanto a la duración del mantenimiento del nivel de empleo parece claro que, al guardar silencio la norma sobre este particular, los puestos de trabajo anteriores a la subvención y los creados como consecuencia de su percepción habrán de mantenerse hasta la completa devolución del préstamo cuyos intereses se subvenciona dado que a partir de ese momento, la Administración deja de tener interés directo en la marcha de la empresa, careciendo además de estas facultades de intervención. Es decir, la Administración puede exigir el cumplimiento del compromiso adquirido mientras dure la subvención, la cual se extingue con la devolución del préstamo.
La segunda cuestión a tratar en la presente sentencia se refiere al automatismo de la devolución de la subvención. A este respecto el artículo 15 de la orden de 21 de febrero de 1985 establece que la Administración podrá exigir la devolución de la ayuda cuando, en general, se incumplan los requisitos de su concesión uno de los cuales, como se acaba de ver, es el mantenimiento del nivel de empleo. Efectivamente, la devolución no es automática, sino que es la Administración quien ha de decidir atendidas las circunstancias del caso. Entiende la Sala que resulta procedente la devolución de la ayuda al no haber acreditado la actora motivo alguno justificante de la disminución de su plantilla, una vez percibida la subvención, toda vez que, como el Abogado del Estado manifiesta, los motivos tanto objetivos como subjetivos alegados por la demandante vienen a ser los problemas ordinarios con que han de enfrentarse todo empresario en el desarrollo de su actividad.
Por último, conviene recordar que el apartado c) de la parte dispositiva de la resolución de 31 de julio de 1986 condicionaba la entrega de la ayuda al compromiso formal de "mantener el nivel de plantilla de 14 trabajadores (los ocho trabajadores anteriores, más los seis previstos actualmente)" y que el apartado 3º de la misma resolución anunciaba la reserva de la facultad de resolver el compromiso y exigir la devolución de la subvención, entre otras razones, si el interesado no crea o mantiene los puestos de trabajo previstos. Si el actor no se encontraba conforme con esta resolución la debió recurrir. Lo que no cabe es aceptar los términos de la resolución, percibir la subvención y, después, mostrar su disconformidad con la misma.
Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a algunas de las partes, a tenor de lo preceptuado en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción".
Contra la referida sentencia el Procurador Sr. Estrugo Muñoz, en nombre y representación de D. Alberto interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Han formulado alegaciones en el rollo de apelación las siguientes partes:
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El Procurador Sr. Estrugo Muñoz en representación de D. Alberto que solicita que se dicte Sentencia revocando todas las resoluciones y actuaciones que constan en este asunto; y que a su vez reestablezca a esta parte en todos los derechos que a la misma convienen conforme a la legislación vigente.
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El Abogado del Estado, que entiende que procede dar por íntegramente reproducidos los hechos y fundamentos de Derecho que constan en la Sentencia apelada y solicita se dicte sentencia por la que se confirme la misma.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 16 de julio de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada y además:
El objeto del presente recurso se concreta en la determinación de la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida dictada con fecha 4 de marzo de 1.992 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Alega en primer lugar la parte apelante, bajo la rúbrica "ad cautelam" la existencia de indefensiónderivada de la falta de fase probatoria en el proceso.
Según se desprende de las actuaciones de instancia, el apelante solicitó, por Otrosí de su escrito de formalización del recurso contencioso-administrativo, el recibimiento a prueba del proceso, sin expresar los puntos de hecho sobre los cuales había de versar la misma, acordándose por Auto de 12 de abril de 1.991, que no fue recurrido, no haber lugar a recibir el recurso a prueba.
Seguidamente, en su escrito de conclusiones, dicha parte interesó que, como diligencias para mejor proveer, se practicaran determinadas pruebas, lo que no fue realizado por el Tribunal de instancia, por lo que considera el apelante que se le ha producido indefensión.
A esta alegación hay que responder, como lo hace la Sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de fecha 22 de septiembre de 1.995, que no es necesario hacer uso de las facultades que concede al Tribunal el artículo 340 LEC y artículo 75 de la LJCA, ya que dichos preceptos no confieren a las partes ningún derecho procesal, ni condiciona al Tribunal lo pedido.
Por otra parte, si fuese necesario utilizar las facultades que los citados preceptos de la LEC y LJCA conceden al Tribunal, ello no impide que, en su momento, las partes propongan y se practique la prueba que pueda ser procedente, puesto que las diligencias para mejor proveer no están para que el Tribunal supla la falta de actividad probatoria de las partes.
En el presente caso, examinado el expediente administrativo y las alegaciones de las partes, no parece necesario practicar pruebas, ya que la reducción de la plantilla ha sido aceptada por la parte apelante, sin que se haya producido indefensión para la misma ni vulneración de las garantías procesales constitucionalizadas, en especial del apartado 2º del artículo 24 de la C.E., en lo concerniente a la práctica de los medios de prueba pertinentes o relevantes, cuya apreciación son de la exclusiva competencia de la Sala, como ha reconocido, sobre este punto, reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC de 22-4-1981, R.A. nº 202/80 y 23-7-1981, R.A. nº 46/81, así como en el Auto núm. 160/83 de 13 de abril).
En cuanto al fondo del asunto, la cuestión se centra en torno a la determinación de sí por el apelante se cumplió no la obligación de mantener el nivel de plantilla.
La Orden de 21 de febrero de 1.985, por la que se regulan los programas y acciones a financiar con cargo al Fondo de Solidaridad para el Empleo, se refiere en su artículo 3º a los requisitos y condiciones que han de cumplir las iniciativas o proyectos que opten a los beneficios previstos en el programa de acciones que ayuden a poner en marcha proyectos generadores de empleo o de carácter innovador, teniendo en cuenta que: a) han de tener viabilidad técnica, económica y financiera; b) han de suponer la creación de empleos preferentemente estables.
Por otra parte, en el artículo 6º de la Orden mencionada se detallan los requisitos y condiciones que deberán cumplir las empresas para poder obtener tales beneficios, destacando en su apartado c) la necesidad de asumir el compromiso de mantener el nivel de empleo que resulte como consecuencia de las contrataciones subvencionadas, al menos mientras duren las mismas, y preveyendo la obligación de cubrir las bajas -salvo supuestos de fuerza mayor- en el caso de que se produjera alguna durante dicho período. Consecuencia del incumplimiento de tal obligación, es la necesidad de reintegrar a la Tesorería de la Seguridad Social el importe de las ayudas obtenidas.
Pues bien: en el caso examinado los puestos de trabajo creados para obtener la subvención desaparecieron tras conseguir ésta, quebrantándose así la obligación de mantener el nivel de empleo hasta la completa devolución del préstamo cuyos intereses se subvencionaban.
En definitiva, la literalidad de los artículos 3º y 6º de la citada Orden Ministerial, en lo relativo a la creación de empleos aunque sin especificar término temporal concreto, junto con la finalidad de la Orden Ministerial examinada, ha de llevar a la conclusión de que el incumplimiento por parte del subvencionado del mantenimiento de los puestos de trabajo creados permitía o, mejor dicho, obligaba a la Administración a solicitar la devolución de la subvención concedida.
Se trata, en consecuencia, de no desvirtuar el espíritu que anima a estas disposiciones nacidas en el contexto de una política de fomento del empleo a través de una hermenéutica que se apoya y agota en la mera liberalidad del precepto, como reconoció la sentencia recurrida, cuyos criterios procede confirmar.
Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de apelación, sin queapreciemos motivos que justifiquen una expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 7.073/92 interpuesto por el Procurador D. Luis Estruga Muñoz en nombre y representación de D. Alberto contra la sentencia nº 190 dictada con fecha 4 de marzo de 1.992 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que confirmamos por ser conforme a Derecho; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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