STS, 12 de Julio de 1996
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 13990/1991 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a doce de Julio de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, representada y defendida por el Letrado Don Alfonso Zuazu Moneo, siendo parte apelada la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Pamplona (CAMP), representada por el Procurador de los Tribunales Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, bajo dirección letrada, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 4 de noviembre de 1.991, en recurso sobre denegación de subvenciones para la creación de puestos de trabajo.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado de esta Sala.
Por Orden Foral de 1 de diciembre de 1.986 del Consejero de Trabajo y Seguridad de la Comunidad Foral de Navarra se denegó al amparo de la Ley Foral 15/1.986 la solicitud presentada por la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Pamplona en demanda de ayuda prevista en la Ley Foral 6/85 de 30 de abril. Dicha resolución fue confirmada en alzada por Acuerdo dictado por el Gobierno de Navarra con fecha 17 de agosto de 1.987.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (recurso número 1.373/87), fue resuelto por sentencia de 4 de noviembre de 1.991, que contiene la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Caja de Ahorros Municipal de Pamplona contra las resoluciones impugnadas, debemos anular y anulamos las mismas por contrarias al Ordenamiento Jurídico y en su virtud debemos declarar y declaramos el derecho de la recurrente a que le sea concedida y abonada la ayuda solicitada para creación de puestos de trabajo por el importe que le corresponda conforme a Derecho más los intereses legales. Sin expresa imposición de las costas causadas".
Interpuesto recurso de apelación por el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra contra la referida sentencia, fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes apelante y apelada sus respectivos escritos de alegaciones.
El Letrado D. Alfonso Zuazu Moneo, en nombre de la Comunidad Foral de Navarra entiende, en síntesis, que, en el caso examinado, concurren las siguientes circunstancias: a) Inaplicabilidad de la Ley Foral 15/1.986 para resolver la presente controversia, que ha de dilucidarse con arreglo a lo prevenido en la Ley Foral 6/85, en la cual se encuentra el régimen jurídico aplicable para conocer si la empresa apelada tiene o no derecho a la subvención que solicita; b) Conforme a lo establecido en el artículo1º de la Ley Foral 6/85 la existencia o inexistencia de un derecho subjetivo a la subvención solicitada por la empresa apelada depende de la existencia o inexistencia de consignación presupuestaria para atender dicha solicitud; c) En el presente caso, el límite presupuestario consignado para atender las peticiones de subvención al amparo de la Ley Foral 6/85 había sido alcanzado y sobrepasado con creces cuando se resolvió e incluso cuando se presentó, la solicitud de la empresa; d) De ningún modo es posible apreciar, en el presente caso, como pretende la empresa recurrente en primera instancia, la existencia de actos propios de la Administración de los que puede inducirse o deducirse la existencia de consignación presupuestaria para atender la solicitud de subvención controvertida; e) El agotamiento de un crédito que constituye una partida presupuestaria es una cuestión de hecho derivada de la existencia de compromisos de gasto que alcance la cantidad total en ella prevista y no necesita, por tanto, de declaración formal alguna para producirse; f) Finalmente es inaplicable la doctrina jurisprudencial contenida en diversas sentencias del Tribunal Supremo relativas al otorgamiento de ayudas o subvenciones que considera que no pueden las mismas denegarse, por falta de la oportuna consignación presupuestaria.
Pide que, previa la tramitación oportuna, se dicte sentencia estimando íntegramente el recurso y revocando la sentencia apelada por ser los actos impugnados plenamente conformes al Ordenamiento Jurídico.
Por la representación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Pamplona se alega, en síntesis: a) Que la apelación ha sido admitida indebidamente, dado lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre de Demarcación y Planta Judicial; b) Que la solicitud de la empresa reunía los requisitos legalmente exigidos en la Ley Foral 6/85 y la solicitud fue presentada el 26 de junio de
1.986, antes de que la Administración reconociese el agotamiento de las partidas consignadas, no habiéndose gastado todas las cantidades presupuestadas; b) Que en asunto similar al presente el Tribunal Supremo en sentencias de 4 de octubre y 26 de noviembre de 1.990 había reconocido derecho a una subvención solicitada el 20 de junio de 1.986. c) Que el momento de la resolución formal del expediente carece de relevancia para constatar si en tal momento existió o no consignación, pues la Administración resolvió tardíamente y fue después de junio de 1.986 cuando consta expresamente el agotamiento de la consignación y d) Que subsidiariamente, para el caso de revocación de la sentencia, se pide el reconocimiento del derecho a indemnización en la cantidad de 2.250.000 pesetas, más intereses por responsabilidad administrativa
Se solicita en definitiva que se dicte sentencia declarando indebidamente admitido el recurso de apelación y subsidiariamente que se ratifique y confirme, en todos sus extremos, la dictada por la Sala de instancia o subsidiariamente el abono de 2.250.000 pesetas más sus intereses en concepto de indemnización de daños y perjuicios.
Conclusa la discusión escrita, la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó remitir lo actuado a la Sección Cuarta de la misma Sala, competente en materia de Trabajo y Seguridad Social, a tenor de lo establecido en las Reglas de Reparto de Asuntos en la citada Sala de 17 de diciembre de 1992.
Se acordó señalar para la votación y fallo el día 13 de diciembre de 1994 en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia recurrida ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Pamplona y, previa anulación de las resoluciones recurridas, ha declarado el derecho de la actora a que le fuera concedida y abonada la subvención solicitada, para creación de puestos de trabajo.
Entre otros extremos, el recurso de apelación se funda en la inexistencia de trato discriminatorio o vulneración del principio de igualdad (Art. 14 CE), por el juego de la transitoria segunda de la Ley Foral 15/1986, por lo que la presente apelación ha sido debidamente admitida (artículo 58.1 de la Ley de Planta de 28 de diciembre de 1988), rechazándose así la alegación de contrario aducida por la parte apelada.
Frente al criterio mantenido por esta Sala en las sentencias de 4 de octubre y de 26 de noviembre de 1.990, que invoca la apelada, la línea jurisprudencial iniciada en la sentencia de 28 de febrero de 1.991 entiende en casos similares al que aquí enjuiciado que la consignación presupuestaria agotada o comprometida para atender otras peticiones prioritarias impide que se otorguen las subvenciones a que enconcreto se refería el artículo 1º de la Ley Foral de 30 de abril de 1.985, aunque en el tiempo en que se solicitó la subvención no estuviera materialmente agotada aquella consignación, por no haberse resuelto todos los expedientes en trámite; que el juego de la nueva Ley Foral 15/86 no autoriza a modificar tal criterio, por no implicar la misma ninguna limitación retroactiva en contra de los derechos de los solicitantes, sino una nueva opción ampliadora para las solicitudes admitidas a trámite pero que ya no podían ser atendidas conforme a la Ley de 1985 por haberse agotado la consignación presupuestaria, permitiendo a éstas no obstante optar a subvenciones, aunque previo cumplimiento de los requisitos de la nueva Ley 15/86, que ciertamente eran diferentes de la Ley anterior pero que tampoco se reunían en el supuesto que examinamos siendo, en consecuencia, las resoluciones impugnadas conformes a Derecho.
Resulta que el referido criterio jurisprudencial ha sido ratificado y fijado como doctrina jurisprudencial idónea por numerosas sentencias de este Tribunal Supremo (de 2, 3, 4 11 y 16 de noviembre de 1.993 (varias en esta última fecha) ó de 21 de junio de 1994) dictadas, todas ellas, en sede de recurso extraordinario de revisión del artículo 102.1 b) de la LJCA, en la redacción anterior a la Ley 10/1992, respecto de asuntos idénticos al que aquí enjuiciamos. Esta Sección ha aplicado la misma doctrina en una larga serie de sentencias dictadas los días 5, 8, 9, 12, 21, 22, 26, 28 29 y 30 de diciembre de 1994 y el 2 enero de 1995. Es obligado por ello seguir tales precedentes que damos, en todo, por reproducidos lo que conducirá a la estimación de la apelación que formula la Comunidad Foral Navarra.
Es de añadir que en el contenido de los actos administrativos recurridos se hace referencia a la Ley Foral 15/86 de 17 de noviembre, al ser los nuevos puestos de carácter temporal, y, en concreto, a la disposición transitoria segunda, que establece: «asimismo podrán aplicarse los beneficios previstos en esta Ley Foral a las solicitudes admitidas a trámite al amparo de la Ley Foral 6/85 de 30 de abril, reguladora de las ayudas a la creación de puestos de trabajo, que no pudieron ser atendidos por falta de consignación presupuestaria, siempre y cuando cumplieran los requisitos establecidos en la Ley Foral».
A pesar de lo expuesto, el fundamento auténtico de la denegación se encuentra en el decisivo artículo 1º de la Ley 6/1985, que ofrecía subvenciones «hasta el límite presupuestario consignado», por lo que condicionaba expresamente su otorgamiento a la existencia de consignación presupuestaria. Resulta, y así lo declaramos, que la cantidad consignada a los efectos de las subvenciones concedidas por la Ley Foral 6/85 en los Presupuestos Generales de Navarra de 1.985 se había agotado en la fecha decisiva en que correspondió decidir sobre la procedencia de la subvención solicitada, por haber sido comprometidas ya dichas cantidades para subvencionar a otras empresas cuyas solicitudes de auxilio merecieron un enjuiciamiento prioritario a la solicitud aquí cuestionada, por lo que era improcedente conceder ésta. Al procederse, sin embargo, a un nuevo estudio de la solicitud conforme a la Ley 15/1986, tampoco fue de aplicación en el sentido ampliador a que anteriormente hemos hecho referencia la nueva posibilidad de subvención dimanante de dicha nueva Ley 15/1986, porque los contratos de trabajo de la recurrente tampoco cumplían los requisitos exigidos en ella. Tal es, por ello, el sentido de la cita de la Ley foral 15/1986 en la resolución denegatoria.
La aplicación de la doctrina jurisprudencial precedente, basada en el criterio que la consignación presupuestaria agotada o comprometida para atender otras peticiones prioritarias en el tiempo, o por otras causas, impedían que se otorgasen las subvenciones a que se refería el artículo 1º de la Ley Foral de 30 de abril de 1.985, aunque en el tiempo en que se solicitó la subvención no estuviera materialmente agotada aquella por no haberse resuelto todos los expedientes en trámite, conduce a la conclusión de declarar que la sentencia impugnada pugna con el tenor literal y la finalidad del citado artículo 1º de la Ley Foral de 30 de abril de 1.985 que infringe el aludido precepto, pues la denegación se basó en estar ya comprometido en su totalidad el crédito presupuestario, por atenderse peticiones de fecha anterior, y esta prioridad y mejor derecho de los peticionarios se pone de manifiesto en el Acuerdo de 17 de agosto de 1.987 que desestima el recurso de alzada contra la precedente Orden de 1 de diciembre de 1.986, al decir "que la consignación se agotó en el mes de junio de 1.986, como se hizo constar en la Orden Foral de 30 de junio de 1.986 del Consejero de Industria, Comercio y Turismo, la solicitud que nos ocupa no podía acceder a las mencionadas ayudas".
Es de recordar también (doctrina de la sentencia de 2 de noviembre de 1993, en Recurso de revisión 2.151/1.991) que la Comunidad Foral no tenía obligación alguna de proceder a un incremento del crédito presupuestado, no pudiéndose admitir que tal obligación surgiera por las declaraciones de un Consejero del Gobierno de la Comunidad que no tuvieron reflejo en la actuación de la Comunidad Foral, siendo así que la misma estaba constreñida a actuar de conformidad con el mandato legal, y que invocar el principio de la buena fe presupone una rectificación de la forma en que se ordenó por una Ley una medida de fomento del empleo, de lo que se deduciría una ilimitada e indefinida contribución de la Administración a la misma sin atender a las posibilidades financieras de la Comunidad Foral y la conculcación de la normalegal, sin que por último se aprecie fraude alguno en la actuación de la Comunidad Foral.
Debemos añadir que la doctrina que se contiene en las sentencias de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal de 3 de octubre de 1.984, de 23 de diciembre de 1.985 y de la antigua Sala Quinta de 25 de junio de 1.987 no contradice lo anteriormente expuesto, al hacer referencia la primera de dichas sentencias al supuesto distinto de unas bonificaciones de cuota a la Seguridad Social otorgadas por un Decreto y la segunda referirse a ayudas de tipo técnico y económico establecidas también en un Decreto, no como sucede en el caso que se examina relativo al otorgamiento de subvenciones expresamente previstas en una regulación legal expresamente condicionada en su efectividad por la disponibilidad presupuestaria, como anteriormente ha quedado dicho.
Por lo que respecta, en fin, a la pretensión subsidiaria de responsabilidad que se formuló en primera instancia, en la que insisten las alegaciones de la apelada, debe ser declarada inadmisible en este momento (Artículo 82 c) de la LJCA) por falta de acto administrativo, ya que no consta en el expediente que se haya solicitado en vía administrativa.
Lo expuesto permite conducir ya a la anunciada conclusión de revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, a declarar la conformidad a Derecho de los Acuerdos dictados por la Administración Foral de Navarra, declarando inadmisible la pretensión de indemnización formulada. No apreciándose especial temeridad ni mala fe (Artículo 131.1 LJCA) no procede hacer expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Que dando lugar al recurso de apelación interpuesto por el Letrado Don Alfonso Zuazu Moneo, en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra, debemos revocar y revocamos la sentencia apelada, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, y, en su lugar, declaramos la conformidad a Derecho de la Orden Foral del Consejero de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno de Navarra de 1 de diciembre de 1986 y del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 17 de agosto de 1987 impugnados. Declaramos inadmisible la pretensión subisidiaria de indemnización formulada por la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Pamplona, y no hacemos expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez
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