STS, 26 de Diciembre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Diciembre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por la Procuradora Sra. Juliá Corujo y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del País Vasco, de fecha 14 de Marzo de 1997, dictada en el recurso contencioso administrativo ante la misma seguido con el número 1931/92, en materia de declaración liquidación de gravamen complementario de la Tasa sobre el Juego, ejercicio de 1990, en cuyo recurso aparecía como recurrente Don Fernando .
La Sala de esta Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 14 de Marzo de 1997 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Rosa Alday Mendizabal, en nombre y representación de DON Fernando , contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Foral de Guipúzcoa, de fecha 6 de Abril de 1992, que desestimó la reclamación económico administrativa para la anulación de la declaración liquidación sobre gravamen complementario de la Tasa sobre el Juego, en el ejercicio 1990; y por no adecuado a Derecho, anulamos el expresado Acuerdo, la liquidación 50-782958000, y las declaraciones liquidaciones; con devolución de las cantidades que se hubieran entregado y sus intereses legales. Sin hacer expresa imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa formuló recurso de casación en interés de la Ley, en el que se pretende la rectificación del criterio sustentado por la referida sentencia, según el cual los efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de Octubre, que declaró inconstitucional el art. 38.Dos.2 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, que creó un gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre el Juego, si bien no afectaban a las situaciones decididas por sentencia firme, sí lo hacían respecto de aquellas otras que hubieren adquirido firmeza en vía administrativa al no hacer ninguna declaración al respecto el citado Tribunal. Solicitó la fijación de doctrina contraria a tal criterio.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 15 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en este recurso de casación en interés de la Ley la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del País Vasco, de fecha 14 de Marzo de 1997, estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto contra Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Foral de Guipúzcoa, que había, a su vez, desestimado la reclamación formulada en relación con una declaración liquidación en concepto de gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre los Juegos de suerte, envite o azar para el año 1990. La Sentencia, para llegar al pronunciamiento estimatorio mencionado, se basó, sustancialmente, en que el art. 38.Dos.2 de la Ley 5/1990. de 29 de Junio, de Medidas Urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, que creó dicho gravamen para el ejercicio mencionado de 1990, fué anulado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de Octubre, y en consecuencia habían de tenerse por nulos los actos de aplicación de dicha norma, en concreto, las liquidaciones tributarias que hubieran sido practicadas a su amparo, habida cuenta que la sentencia constitucional aludida, a diferencia de otras, no había hecho pronunciamiento alguno respecto del alcance de la declaración de nulidad de la norma declarada inconstitucional en punto a la subsistencia de los actos administrativos firmes o consolidados, con lo que había de entender que dicha subsistencia quedaba reducida, exclusivamente, a las situaciones resueltas jurisdiccionalmente en procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, conforme a lo establecido en el art. 40.1 de la Ley 2/1979, de 3 de Octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional. Con esta interpretación estricta, pues, los efectos de la tan repetida declaración de inconstitucionalidad se produjeron, en criterio de la sentencia, "ex tunc" y, por consiguiente, habían de afectar a las liquidaciones tributarias practicadas bajo la cobertura de la disposición anulada aunque hubieran sido consentidas y, por tanto, hubieran ganado firmeza en vía administrativa, salvo que, enjuiciadas jurisdiccionalmente, el correspondiente proceso se encontrara terminado por sentencia con efectos o fuerza de cosa juzgada.
Frente a esta posición, la Diputación Foral de Guipúzcoa pretende que esta Sala modifique el criterio antes expuesto de la sentencia de instancia "en torno al alcance de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad del art. 38.2.2 de la Ley 5/1990, acomodando aquellos al criterio doctrinal establecido por el Tribunal Constitucional y sustentado por el Tribunal Supremo, con los demás pronunciamientos a que en Derecho hubiere lugar". Se refiere la mencionada Diputación -aunque no lo pida así específicamente en el suplico del escrito de formalización del recurso y solo lo hace como argumentación en su oposición dialéctica al criterio de la Sala de Bilbao- a la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional, sobre todo, en su Sentencia 45/1989, de 20 de Febrero, y por el Tribunal Supremo, entre otras, en la de 21 de Diciembre de 1996, según la cual, y en síntesis, el principio de seguridad jurídica, salvaguardado constitucionalmente en el art. 9.3 de la Norma Fundamental, obliga a respetar las situaciones jurídicamente consolidadas en vía administrativa, pese a la nulidad de la disposición que las amparara por vicio de inconstitucionalidad o por vulnerar disposiciones de superior rango, para no hacer de peor condición a quién, sin éxito, acudió a los Tribunales de Justicia en impugnación de actos fundados en dichas disposiciones que a quien las consintió y no instó en tiempo la revisión del correspondiente acto de aplicación, problema este, por cierto, resuelto, respecto de la eficacia de las sentencias anulatorias de disposiciones generales en relación con actos administrativos firmes, en el art. 73 de la nueva Ley de esta Jurisdicción de acuerdo, fundamentalmente, con lo ya mantenido por la jurisprudencia de esta Sala a que después se hará particular indicación.
Planteada así la cuestión, esta Sala ha de partir de la doctrina que tiene sentada con reiteración en punto a la naturaleza y alcance del recurso de casación en interés de la Ley. Constituye este, como su precedente inmediato de apelación extraordinario en el mismo interés y según se desprende de la regulación aquí aplicable, contenida en el art. 102.b) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 introducido por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de Abril de 1992 -hoy art. 100 de la Ley vigente de 13 de Julio de 1998-, conforme declararon, entre muchas más, la Sentencia de 24 de Enero de 1998 y demás en ella citadas, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina. Es esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y también su propia estructura, en la que destaca la ausencia de auténtica contención entre partes o, actualmente, la mera posibilidad de una contención limitada, la que exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado. Por ello, es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita -y aun cabría añadir que acotada-, la doctrina legal que pretenda se siente, y no solo eso, sino que es necesario realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo exámen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobrepuntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, que solo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes -Sentencias de 12 y 17 de Diciembre de 1997, entre otras-. Además, como se reconoce en las ya citadas declaraciones de esta Sala, su carácter subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales -la ordinaria y la para unificación de doctrina- la excluye en todos los supuestos en que aquellas hubieran sido posibles, del propio modo que no cabe tampoco que, al margen del concreto litigio decidido en la sentencia de instancia, se pretenda obtener, en función preventiva o asesora -Sentencias, igualmente entre muchas más, de 6 de Abril y de 11 de Junio de 1998-una doctrina legal que cubra el riesgo de posibles fallos adversos en el futuro ni postularla -la doctrina, se entiende- cuando ya exista sentada por sentencia recaída en un recurso como el presente o por sentencias dictadas en las otras dos modalidades casacionales existentes. A la postre, el recurso de casación, cualesquiera sea la forma en que se manifieste y al lado de la corrección de los errores "in iudicando" o "in procedendo" en que hubiera podido incurrir la sentencia impugnada y que corresponde apreciar, esencialmente, a la casación ordinaria, no ha perdido nunca la función de nomofilaxis del Ordenamiento jurídico que le acompañó desde sus orígenes ni la estrechamente ligada a ella de unificación de los criterios interpretativos y aplicativos de ese mismo Ordenamiento. Así se desprende, por lo demás, del carácter de supremo intérprete de la legalidad ordinaria que implícitamente asigna a este Tribunal el art. 123.1 de la Constitución y explícitamente le reconoce el art. 1º.6 del Código Civil.
Y es que este recurso no puede convertir al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo, ni constituir un medio que prácticamente soslaye a la casación ordinaria o a la para unificación de doctrina, de tal modo que, en cada ocasión en que esta imposibilidad se presente, dichas entidades se apresuren a interponerlo con la finalidad exclusiva de procurarse un medio de asegurar el reconocimiento futuro de sus posiciones sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos que lo habilitan y que han sido enunciados con anterioridad.
En el supuesto de autos, la solicitud de doctrina no se ha hecho en forma específica, aun cuando puede inducirse, conforme al principio se destacó, de la argumentación dialéctica hecha contra el criterio de la sentencia impugnada. Tampoco se hace análisis alguno acerca de la gravedad del daño que la reiteración del criterio sustentado por la sentencia recurrida pudiera representar para el interés general. Simplemente se realiza la afirmación apodíctica de que este requisito del grave daño concurre sin más explicación, siendo así que estaba solo al alcance de la Diputación Foral recurrente suministrar o avanzar a la Sala un cálculo bastante aproximado de la magnitud que podría alcanzar para los ingresos públicos la posible anulación de las liquidaciones practicadas en concepto de gravamen complementario sobre el juego para 1990 por causa de la antecitada declaración de inconstitucionalidad, y todo ello con relación a los servicios que dicha Entidad debiera prestar en el mentado ejercicio. Estas solas carencias constituyen, de suyo, causa suficiente para la desestimación del recurso.
Pero hay más. Esta Sala, precisamente en Sentencia de 7 de Febrero de 1998, estimatoria de un recurso de casación en interés de Ley -y es sabido, conforme declaró la Sentencia de 13 de Junio de 1998, fundamento jurídico 7º, que solo son susceptibles de formar jurisprudencia en este tipo de recursos las sentencias estimatorias, como hoy recuerda el art. 100.7 de la vigente Ley Jurisdiccional, y nó los criterios utilizados en la desestimación, a diferencia de lo que sucede al respecto en las otras modalidades casacionales- ha reproducido literalmente la doctrina sentada por la Sentencia de 17 de Octubre de 1996, dictada en el recurso de casación ordinario -y también recogida en la de 21 de Diciembre del mismo año-, según la cual, "aun cuando es cierto que la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho a tenor de lo expresamente establecido en el art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo aquí aplicable, la... de 17 de Julio de 1958, debe producir sus efectos "ex tunc" y, por consiguiente, pierde la virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, no lo es menos que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, como esta Sala tiene declarado en Sentencias de 30 de Marzo y 4 de Mayo de 1993 y en garantía de las relaciones establecidas, esta eficacia se encuentra atemperada por el precitado art. 120.2 de la tan repetida Ley de Procedimiento, aplicable tanto a los supuestos de recurso administrativo como a los de recurso jurisdiccional, que dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, con equiparación, por tanto, de la anulación a la derogación, aunque solo, como queda dicho, respecto de los actos firmes, subsistiendo, en cuanto a los de diferente naturaleza, la posibilidad de impugnarlos si así lo permite la legalidad aplicable una vez declarada nula la disposición general". Si a esta doctrina se añade la recogida en el fundamento jurídico 11 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de Febrero, con arreglo a la cual "...entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos [se refería el T.C. a la obligatoriedad de declaración conjunta, en materia de I.R.P.F., para las unidades matrimoniales regidas por el régimen de gananciales] figuran no solo aquéllas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 L.O.T.C.), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), lasestablecidas mediante actuaciones administrativas firmes; la conclusión contraria, en efecto, entrañaría... un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de aplicación de las disposiciones hoy declaradas inconstitucionales", se comprenderá fácilmente que se trata de una doctrina constitucional sentada en vocación de generalidad. La alusión al trato de disfavor -y, por ende, de desigualdad en situaciones igualesque significaba la discriminación entre supuestos resueltos jurisdiccionalmente con fuerza de cosa juzgada y supuestos que hubieran ganado firmeza en vía administrativa, avalan la conclusión de que se trata de doctrina general y no solo aplicable al caso concretamente contemplado en la sentencia.
Consecuentemente, pues, en este caso, se trataría de un supuesto en que se pretende la fijación de una doctrina ya establecida con anterioridad y, por tanto, de un nuevo motivo de desestimación del recurso independiente de los dos anteriormente destacados.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, sin que, al no haberse producido contención entre partes procesales determinadas y no poderse apreciar la temeridad que justificaría una condena en costas aflictiva, como entendió la ya citada Sentencia de esta Sala de 11 de Junio de 1998, sea procedente hacer pronunciamiento alguno en cuanto a las aquí causadas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando, como desestimamos, el recurso de casación en interés de la Ley formulado por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 14 de Marzo de 1997, recaída en el recurso al principio reseñado, debemos declarar, y declaramos, no haber lugar a sentar la doctrina legal pretendida, sin hacer pronunciamiento alguno sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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