STS, 2 de Marzo de 2009

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo 2235/98 ) en cuya parte dispositiva se establece:

<

1. - Desestima el recurso contencioso-administrativo que Doña Mª Jesús Candenas González, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Don Cesar interpuso el 16 de junio de 1998 contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 15 de mayo de 1998 que en el Expediente Sancionador NUM000, como autor de una infracción grave del artículo 76, 2º (corte o arranque, sin autorización, de especies arbóreas o arbustivas) y 3º (roturación de terrenos forestales), de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, así como tipificada en la Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, le impuso una sanción de diez millones de pesetas de multa y la obligación en el primer período de plantación o siembra, de restituir el terreno a su estado original, según las directrices de un plan técnico que deberá ser aprobado por la Delegación Provincial, y, en consecuencia, se confirman los actos impugnados por ser ajustados a Derecho.

2. - No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas>>.

Como explica la sentencia en su fundamento primero, la sanción se había impuesto al Sr. Cesar "...como autor de infracciones administrativas a la Ley Forestal, tipificadas en los apartados 2º (arranque o inutilización de especie arbustiva determinada en el Anexo del Decreto 208/1997. Tomillo ) y 3º (roturación de terrenos forestales y cualquier otra actuación sobre los mismos que produzca o pueda ocasionar procesos de erosión) del artículo 76 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y se establecen medidas adicionales para su protección, artículo 26,a) y j)>>.

En cuanto a las vicisitudes del procedimiento sancionador, la sentencia recurrida (fundamento segundo) proporciona los siguientes datos:

<< (...) SEGUNDO.- Agentes de Medio Ambiente perteneciente a la Delegación Provincial de Granada, el 25 de septiembre de 1997 formularon denuncia contra Don Manuel Echevarría Rodríguez, como propietario de la finca "Dehesa de Moras", en el lugar denominado La Vanica de Robles en la localidad de Baza, por roturación de una parcela de trescientas cincuenta hectáreas de terreno aproximadamente, compuesto de Pional de alta montaña en una superficie del 80 % aproximadamente y el otro 20 % de tomillos, bastones y algunos pies de iniestas, careciendo de la correspondiente autorización. El 9 de octubre de 1997 el Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de Granada dicta acuerdo de iniciación de expediente sancionador, que se numera como NUM000, y posteriormente, el 16 de octubre siguiente, acuerdo de ampliación de cargos. En su escrito de alegaciones del propietario de la finca, este pone de manifiesto que el responsable de la supuesta infracción sería el arrendatario Sr. Cesar, al mismo tiempo que aduce que el terreno no es forestal, y aunque reconoce que en los últimos años se ha ido abandonando gradual y parcialmente los cultivos tradicionales, este hecho solo las hizo convertir en "tierras agrícolas abandonadas", de acuerdo con el Decreto 122/1994, si bien este abandono fue solo parcial, y en los demás terrenos se alternó la explotación agrícola y ganadera; estos mismos argumentos se utilizaron por el arrendatario Sr. Cesar, que se personó en el expediente, y que además excluyó el carácter forestal de los terrenos, porque aunque se encontrara el cultivo abandonado, no se instruyó por la Administración el procedimiento establecido en el artículo 2,5 del Decreto 208/1997, por lo que sería indiferente las especies en que hubiese quedado cubierto el terreno. Ante esas afirmaciones, la instructora del expediente interesa varios informes, los cuales concluyen en la Resolución sancionadora aquí impugnada.>>.

En el proceso de instancia el demandante aducía, como argumentos de impugnación, la caducidad del expediente sancionador, la nulidad de la resolución por no haberse dictado resolución expresa sobre las pruebas propuestas, y, ya en cuanto al fondo, la no comisión de la infracción.

La sentencia desestima los argumentos de índole procedimental dando para ello las siguientes razones:

<< (...) CUARTO.- La argumentación de la caducidad del procedimiento sancionador en que se dictó la resolución impugnada, se acoge al transcurso, entre la incoación y resolución, de más de seis meses, plazo establecido en su opinión en el art. 20.6º del Real Decreto 1398/93, regulador del procedimiento sancionador, en relación al art. 43,4º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC). Las fechas a tener en cuenta son la iniciación del procedimiento sancionador, mediante acuerdo de nueve de octubre de 1997 y la de la resolución sancionadora dictada por el Delegado Provincial en Granada de la Consejería de Medio Ambiente, de fecha quince de mayo de 1998. La competencia en materia de montes es una de las asumidas con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Andalucía (art. 13.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 6/81 ), sin perjuicio de la legislación básica del Estado. La competencia del Estado, es por tanto, la de dictar legislación de carácter básico (art. 149,1,23 de la Constitución) razón por la cual no se da la condición precisa para la aplicabilidad directa del Real Decreto 1398/1993 regulador del ejercicio de la potestad sancionadora y de los plazos de resolución y caducidad establecidos en el mismo (artículo 1,1º b) quedando reducida su aplicación, en el presente supuesto, a la que con carácter supletorio corresponde en general a la legislación del Estado (art. 149,3º, in fine de la Constitución). La invocación de la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no enerva esta conclusión, ya que la potestad sancionadora (y el procedimiento para el ejercicio de la misma) es de carácter accesorio a la principal o material (artículo 13.4 ), por lo que debe de atenderse al carácter con que esté atribuida la competencia material de montes que, en este caso, es exclusiva como ya hemos señalado. Con esta base normativa hemos de analizar si en el supuesto de autos concurre dicha caducidad. El examen del expediente pone de manifiesto que entre las fechas a tener en cuenta para hacer el cómputo del plazo no ha transcurrido el establecido en el artículo único, punto dos del Decreto nº 143/93 de 7 de Septiembre de la Consejería de Presidencia, referente a normas sobre procedimientos administrativos, de la Consejería de Agricultura y pesca, en relación con el anexo II del mismo Decreto, y que aparece fijado en un año, siempre que no hubiera habido interrupción por paralización del expediente por causa imputable al interesado, pues en tal caso el periodo o periodos así consumidos, habría que descontarlos del plazo señalado, según se deduce del artículo citado, del también referido artículo 43.4 de la Ley 30/92 y del artículo 20.6 del Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, de aplicación supletoria. Por tanto, en el presente caso al no haber transcurrido este plazo anual no puede declararse caducado el procedimiento sancionador, de ahí que debamos desestimar dicha alegación.

Igual decisión denegatoria debe recaer sobre la alegación relativa a la infracción de la garantías procesales e indefensión, con respecto a la cual se pretende un afecto anulatorio total por el artículo 62, 1, e) de la Ley 30/1992, y ello porque el propio demandado reconoce que ha podido realizar las alegaciones correspondientes y se han practicado las pruebas en el expediente administrativo, invocando el vicio relativo a que no recayó una resolución concreta sobre las pruebas propuestas; pero este argumento no puede producir, vistas sus alegaciones, el efecto de nulidad que pretende, dado que la simple infracción formal de un requisito no sustancial solo lleva aparejado tal efecto anulatorio cuando ha ocasionado indefensión, lo que evidentemente no consta en el presente litigio (art. 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común en adelante LPAC).>>.

Por último, en lo que se refiere a la controversia de fondo la Sala de instancia expone, en lo sustancial, las siguientes consideraciones:

<< (...)

De todo lo actuado tanto en el expediente como en esta instancia jurisdiccional queda suficientemente probado para esta Sala que la finca referida es propiedad de Don Rafael Echeverría Rodríguez y Doña Presentación de Rada Martínez, y se encuentra sita en el paraje de la Sierra de Baza y perteneciente a los términos municipales de Baza (Granada), Escullar y Abla (Almería), de forma que respecto de la localidad de Abla se identifica como Polígono 5, parcela Polígono 6, parcela 1 y Polígono 7, parcelas 1 y 3. En la zona de Abla, se identifica como Polígono 7, parcela 2. Y en el término de Baza, Polígono 58, parcelas 10, 11 y 12, así como Polígono 57, parcela 202. La parte de la finca en la que el actor realizó la intervención denunciada se corresponde con la situada en el polígono 58, parcela 11 L (o 11 A según el plano catastral que consta en el expediente administrativo) del catastro de rústica de Baza, constando de una superficie de 458,71 Has. Parece que efectivamente esta parcela estuvo en un tiempo dedicada al cultivo de cereales, alternando con praderas y matorral, si bien a partir de los últimos años de la década de los 70, se fue abandonando paulatinamente dichas labores agrícolas, que se centraron en las partes mas llamas de la finca, favoreciendo la regeneración del matorral en las zonas abandonadas. Por tanto, podemos concluir que la parcela a la que pertenece el terreno sobre el que actuó el recurrente y por lo que fue denunciado, fue de carácter agrícola. Mas esa naturaleza no se mantiene de una manera inmutable e indefinida, hasta el punto de eximirse de la aplicación de la Ley Forestal de Andalucía, sino que cuando por expreso deseo de su propietario, o por cualquier otra razón, se produzca un cambio de destino natural por quedar cubierta de especies arbóreas o arbustivas de matorral o herbáceas que cumplan funciones ecológicas, protectoras, de producción, paisajísticas o recreativas, así como cuando la entidad y homogeneidad de dichas especies constituyan un auténtico enclave forestal, harían que, pese a su condición originaria de finca agrícola, quedaría sometida a la Ley 2/1992, de 15 de junio, porque cambiaría su primitiva condición pasando de terreno agrícola a terreno forestal, a los efectos de la aplicación de la Ley Forestal de Andalucía.

Hechas las anteriores precisiones, entramos a analizar el supuesto de autos, recordando que estando ante un procedimiento sancionador, los principios de tipicidad y legalidad exigen, de manera insoslayable por expresa exigencia del artículo 76 aplicado, que la zona de actuación tenga la consideración de terreno forestal, no en vano el meritado precepto tipifica como infracción las actuaciones que describe, mas siempre que se desarrollen en terreno forestal. Es decir, que presupuesto básico para enjuiciar la comisión de una infracción del artículo referido es que el ámbito en la que se haya perpetrado la conducta sea un monte o terreno forestal, pues a este respecto la referida norma los considera como vocablos sinónimos. El artículo 1 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, en el aspecto que ahora nos interesa, asimila a terreno forestal, "toda superficie rústica cubierta de especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, de origen natural o procedente de siembra o plantación que cumplen funciones ecológicas, protectoras, de producción, paisajísticas o recreativas"; y, el mismo precepto asocia a monte, los enclaves forestales en fincas agrícolas. En consecuencia con todo lo anterior hemos de concluir afirmando, que un terreno rústico agrícola, como es el de autos, estará sometido a la Ley 2/1992, de 15 de junio, siempre que siendo susceptible de ser equiparado a terreno forestal o enclave forestal, en él surjan las especies reseñadas, y que, además cumplan alguna de las funciones que el meritado precepto describe. (...). Creemos que la descripción que hace la Administración de las especies de vegetación protegidas es concreta en cuanto a su número y a su extensión, lo que determina que no tengamos dudas de que constituían por sí un terreno forestal, o su equiparado enclave forestal, a los efectos de la tipificación de la infracción del artículo 76 de la Ley Forestal de Andalucía. De ahí que no podamos aceptar los argumentos relativos a la presunción de inocencia, en cuanto que consideramos acreditado el carácter de monte de la zona roturada, ni tampoco el descepe de la especie citada, a consecuencia de la roturación de esa amplia extensión de terreno que se reseña en la resolución sancionadora, y ello no sólo por tratarse de un hecho que, en cuanto fue personalmente apreciado por los agentes forestales, goza de presunción de veracidad, desvirtuadora de la presunción de inocencia del infractor, sino también porque las características del terreno como propias de monte se aprecian a simple vista en las fotografías aportadas, sin necesidad de mayores valoraciones. Además los hechos fueron presenciados directamente por los denunciantes, que conociendo el terreno con la vegetación forestal existente, posteriormente observaron las transformaciones realizadas, aunque no presenciaran el momento concreto en que se realizaron las labores de roturación, lo cual no desvirtúa el carácter y valor jurídico de esta denuncia, al desprenderse de un conocimiento personal de los mismos agentes denunciantes.

Por otra parte, la alegación relativa a la falta de intencionalidad por desconocimiento de que los terrenos estuviesen incluidos en un terreno forestal, ha de ser rechazada y por tanto debe apreciarse la existencia de culpabilidad en la actuación del recurrente, sin que sea necesario proceder con dolo directo para incurrir en responsabilidad administrativa, pues basta para integrar el elemento volitivo y cognoscitivo característico de la culpabilidad la actuación a título de simple negligencia. La ausencia de una intención específica de dañar a los intereses generales protegidos por la legislación forestal de la Comunidad de Andalucía, que se traduce en la ausencia de mala fe en la actuación del recurrente, no implica la ausencia de culpabilidad en su conducta, puesto que la infracción de las normas administrativas puede producirse no sólo a título de dolo o de forma intencional, sino también por negligencia o simple inobservancia culpable (art. 130,1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas Y Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC), lo que no puede entenderse como responsabilidad objetiva, puesto que la negligencia o culpabilidad radica en la omisión de la obtención de la previa autorización administrativa exigible legalmente (sentencia del Tribunal Constitucional 76/90 ). La conclusión, pues, a la que llegamos no es otra que la de confirmar el pronunciamiento de la resolución sancionadora (...)>>.

La representación de D. Cesar preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2004 en el que aduce cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de los motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 25.1 de la Constitución.

2. Infracción del artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Infracción de los artículos 24.2 de la Constitución y 137 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

4. Infracción de los artículos 149.1.18 de la Constitución, 43.4 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 20.6 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida declarando nula o anulando y dejando sin efecto la resolución sancionadora recurrida.

La representación de la Junta de Andalucía presentó escrito con fecha 14 de diciembre de 2006 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por ser la cuantía de la controversia inferior al límite mínimo establecido el artículo 86.2.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Por lo demás, formula alegaciones en contra de cada uno de los motivos de casación aducidos y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso, con costas para la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 24 de febrero de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO CALVO ROJAS,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Cesar contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 27 de septiembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo 2235/98) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 15 de mayo de 1998 (expediente sancionador NUM000 ), en la que se impone al Sr. Cesar, como autor de una infracción grave del artículo 76.2º (corte o arranque, sin autorización, de especies arbóreas o arbustivas) y 3º (roturación de terrenos forestales), de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, tipificada asimismo en la Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, una sanción de diez millones de pesetas de multa y la obligación, en el primer período de plantación o siembra, de restituir el terreno a su estado original, según las directrices de un plan técnico que deberá ser aprobado por la Delegación Provincial.

Ya hemos dejado reseñados en el antecedente segundo los argumentos de impugnación que aducía la representación del demandante -ahora recurrente en casación- en el proceso de instancia, así como las razones que da la Sala de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Y puesto que también conocemos el enunciado de los motivos de casación aducidos (antecedente tercero), procede que entremos ya a examinarlos, pues la causa de inadmisión del recurso de casación que plantea la Junta de Andalucía debe ser rechazada.

En efecto, según vimos en el antecedente cuarto, la representación de la parte recurrida plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por ser la cuantía de la controversia inferior al límite mínimo establecido el artículo 86.2.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Sucede, sin embargo, que la resolución sancionadora impugnada en el proceso de instancia no sólo impone una multa de diez millones de pesetas sino también la obligación de, en el primer período de plantación o siembra, restituir el terreno a su estado original según las directrices de un plan técnico que deberá ser aprobado por la Delegación Provincial; pronunciamiento este último cuya cuantía económica es indeterminada, lo que determina que sea admisible el recurso de casación contra la sentencia.

Los dos primeros motivos de casación habremos de examinarlos conjuntamente por estar estrechadamente relacionado, hasta el punto de que en realidad no son sino variaciones o formulaciones apenas diferenciadas de un mismo argumento de impugnación. Así, en el motivo primero se alega Infracción del artículo 25.1 de la Constitución, por entender el recurrente que la conducta realizada no encaja en el tipo de la infracción porque el terreno donde se realizaron las tareas no es en realidad forestal sino agrícola; y luego en el motivo segundo se alega la infracción del artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, volviendo a señalar el recurrente que en este caso no se ha producido ningún hecho constitutivo de infracción pues se trata de terreno agrícola.

Ambos motivos deben ser rechazados pues, según hemos visto, la sentencia de instancia expone de forma pormenorizada cuál es, según el artículo 1 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, la definición legal del concepto de montes y terrenos forestales (fundamento quinto de la sentencia); y también se explica en la sentencia (fundamento sexto) que los terrenos del recurrente entran en esa definición legal de terreno forestal pese a que en otra época -muy anterior a la entrada en vigor de la citada norma legal- hubiesen tenido carácter agrícola. No hay, por tanto, infracción del principio de tipicidad, pues la sentencia recurrida explica de manera razonada el encaje de la conducta en el tipo de la infracción por la que se sanciona.

Tampoco puede ser acogido el tercer motivo de casación, en el que se alega la infracción de los artículos 24.2 de la Constitución y 137 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre por haber sido vulnerado, según el recurrente, el principio de presunción de inocencia.

Sostiene el recurrente que los hechos constitutivos de la infracción administrativa no han quedado debidamente acreditados pues la denuncia y el informe de la Unidad Móvil de Denuncia fueron elaborados por personas que no presenciaron las labores desarrollas, pues éstas ya habían finalizado cuando se produjo la visita de los agentes; que los agentes forestales no ostentan la condición de autoridad, por lo que sus manifestaciones carecen de valor probatorio; y, en fin, que sus afirmaciones acerca de los hechos se basan en meras sospechas y apreciaciones subjetivas.

El planteamiento carece de consistencia pues, según hemos visto, la sentencia recurrida ofrece una exposición suficientemente detallada de la conducta infractora que se imputa al recurrente, consistente en la realización de labores de roturación en terreno forestal, y de la fuente de conocimiento de esa conducta, aludiéndose allí no solo a la apreciación de los agentes forestales intervinientes sino también a "..las características del terreno como propias de monte (que) se aprecian a simple vista en las fotografías aportadas, sin necesidad de mayores valoraciones" (véanse, en particular, los fundamentos segundo, sexto y séptimo de la sentencia). Además, en el proceso de instancia la defensa del recurrente no se basaba en realidad en la negación de los hechos sino, fundamentalmente, en la consideración de que la conducta no era constitutiva de infracción por no tratarse de terreno forestal sino agrícola. En fin, el propio recurrente está admitiendo que los trabajos de roturación se llevaron a cabo, pues cuando en el desarrollo del motivo señala que la denuncia y el informe "... fueron elaborados por personas que no presenciaron las labores desarrolladas, pues éstas ya habían finalizado cuando se produjo la vista de los agentes ", se está en realidad aceptando que tales labores había tenido lugar.

Por último, debe ser igualmente desestimado el cuarto motivo de casación, en el que se alega la infracción de los artículos 149.1.18 de la Constitución, 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 20.6 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, por no haber aplicado la sentencia el plazo de caducidad del procedimiento previsto en la normativa estatal siendo así que la ordenación del procedimiento administrativo común es competencia exclusiva del Estado.

Como explica acertadamente la sentencia recurrida -en respuesta a este mismo argumento, que ya había sido aducido en el proceso de instancia- la competencia en materia de montes es una de las asumidas con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Andalucía, por lo que, sin perjuicio de la competencia del Estado de dictar legislación de carácter básico en materia de montes (artículo 149.1,23ª de la Constitución), no se da la condición precisa para la aplicabilidad del plazo de caducidad de seis meses previsto en el artículo 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, pues existe en la regulación autonómica una previsión normativa específica que fija el plazo de un año (artículo único.2 del Decreto 143/1993, de 7 de septiembre, de la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía, relativo a normas sobre procedimientos administrativos de la Consejería de Agricultura y Pesca, en relación con el Anexo-II del propio Decreto). Y, como señala la Sala de instancia, a la anterior conclusión no cabe oponer la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común, pues la potestad sancionadora -y el procedimiento para su ejercicio- es de carácter accesorio con relación a la competencia material o sustantiva, por lo que debe de atenderse al carácter con que esté atribuida la competencia en materia de montes que, como ya hemos señalado, fue asumida con carácter exclusivo por la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas al recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios correspondientes a la defensa de la Junta de Andalucía.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.