STS, 15 de Diciembre de 1998

Ponente:MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
Número de Recurso:9264/1992
Fecha de Resolución:15 de Diciembre de 1998
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid e "Inmobiliaria Bulmes, S.A.", representados respectivamente por los Procuradores Dª. Cayetana de Zulueta Luchsinger y por D. Argimiro Vazquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; y, siendo parte apelada, la sociedad "Construcciones e Inmuebles, S.A.", representada por la Procuradora Dª. Mª. Luisa Noya Otero, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 20 de marzo de 1992, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre aprobación definitiva del Estudio de Detalle 4-2 Hotel Fénix.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 578/89, promovido por "Construcciones e Inmuebles, S.A.", y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid y la "Inmobiliaria Bulmes, S.A.", sobre aprobación definitiva del Estudio de Detalle 4-2 Hotel Fénix.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de marzo de 1992, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando en cuanto se infiere de los siguientes pronunciamientos el recurso interpuesto por Construcciones e Inmuebles S.A. contra los acuerdos del Ayuntamiento de Madrid de 28 de Febrero de 1986, aprobatorio del Estudio de Detalle 4-2 "Hotel Fénix", de 29 de Enero de 1987, aprobatorios de los correspondientes proyectos de Delimitación y de Compensación, y de 11 de Junio de 1987, de concesión de licencia de obras a Inmobiliaria Bulmes, S.A., debemos declarar y declaramos la nulidad del primeramente citado de 28 de Febrero de 1986, y debemos anular y anulamos los posteriormente referidos de 29 de Enero de 1987 y de 11 de Junio de 1987; y debemos declarar y declaramos el derecho de la entidad recurrente a formar parte de la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación 4.2 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y a ser compensada por la cesión obligatoria, que también declaramos, de los terrenos que a ella pertenecen en la calle de propiedad privada Marqués de Zurgena al Ayuntamiento de Madrid; sin expresa condena en costas.".

TERCERO

Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Madrid y la "Inmobiliaria Bulmes, S.A.", interpusieron recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

CUARTO

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de diciembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna, mediante este recurso de apelación, interpuesto por los Procuradores Dª. Cayetana de Zulueta Luchsinger y D. Argimiro Vazquez Guillen, actuando respectivamente en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid y de la "Inmobiliaria Bulmes, S.A.", la sentencia de 20 de marzo de 1992, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo número 578/89 que se encontraba pendiente ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso contencioso-administrativo había sido iniciado por Construcciones e Inmuebles, S.A., CEISA, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid, de 8 de marzo de 1989, que desestimó el recurso interpuesto frente a la denegación de la petición de nulidad del acuerdo del Ayuntamiento por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle 4-2 Hotel Fénix. Se impugnaban también los correspondientes Proyectos de Delimitación y Compensación, así como la licencia concedida a la entidad Bulmes, S.A. , el 11 de junio de 1982, y se solicitaba que se declarare el derecho de la entidad recurrente a formar parte de la Junta de Compensación de la Unidad de Actuación 4-2, y a ser compensada por la cesión obligatoria de los terrenos que a ella pertenecen en la calle de propiedad privada Marqués de Zurgena.

La sentencia impugnada considera que los terrenos de la recurrente se encuentran en el ámbito del Estudio de Detalle. Consecuentemente, todos los actos realizados sin su concurrencia son nulos. Por ello, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

El Ayuntamiento de Madrid e Inmobiliaria Bulmes, S.A., impugnan dicha sentencia alegando: a) Que el acto impugnado tiene su antecedente en el Convenio Urbanístico celebrado entre el Ayuntamiento de Madrid y la Unión y el Fenix, S.A. en el que se afirmaba "... la delimitación de la unidad de actuación que coincide con los terrenos propiedad de la Compañía". b) Era procedente declarar la inadmisibilidad del recurso, y, en todo caso, la impugnación resulta improcedente si se tiene en cuenta que lo dispuesto en el artículo 118.2 del T.R.L.S. y 38.3 del Reglamento de Gestión . c) La documentación gráfica acredita que los terrenos controvertidos no se encontraban incluidos en la Unidad de Actuación.

SEGUNDO

Es sabido que el valor de los Convenios Urbanísticos queda supeditado a su concordancia con el Plan. Quiere decirse con ello que los Convenios Urbanísticos han de ser interpretados en función del Plan, y no éste en función de aquellos, sin perjuicio, naturalmente, de las obligaciones de todo orden (no urbanístico) que se deriven para los firmantes. En el concreto asunto que decidimos lo expuesto significa que el Plan de Madrid no puede ser interpretado en función de lo establecido en el Convenio Urbanístico aducido. Además, la pretensión tendente a que el Convenio sea instrumento de interpretación del Plan es claramente inviable, si se tiene en cuenta: a) Que el único ente que intervino tanto en las actuaciones urbanísticas controvertidas, como en el Plan es el Ayuntamiento de Madrid, como no podía ser de otro modo, por lo que mal se pueden deducir consecuencias interpretativas derivadas de actos propios, para quienes son ajenos a dichos actos. b) Contra lo que se afirma, los propios términos del Convenio: "... la delimitación de una unidad de actuación que coincide con los terrenos de la Compañía" hacen a éste equívoco, dada la intervención que en dicho Convenio ostenta "la Unión y el Fenix, S.A.", participada por Banesto al igual que CEISA según afirma la entidad apelante. Pues bien, esta participación común hace equívoca la expresión "... coincide con los terrenos de la Compañía", pues tanto los terrenos de CEISA, como los de la Unión y el Fénix, S.A., eran propiedad de Banesto.

Fijado el marco y alcance (indudablemente de segundo orden) del Convenio Urbanístico controvertido procede analizar las cuestiones objeto de discusión en este litigio.

TERCERO

Por lo que hace a la inadmisibilidad alegada, por interponer el recurso de reposición pasado el plazo legal establecido para ello, parece claro que la interposición del recurso se ha producido cuando ya habían transcurrido los plazos legales fijados al efecto desde la aprobación de los instrumentos urbanísticos impugnados. Ahora bien, en un caso como el que decidimos, en el que lo discutido es la necesidad de citar personalmente al interesado a fin de que intervenga en el procedimiento de elaboración de los instrumentos urbanísticos impugnados desde su origen, es evidente que tal citación no puede desligarse de la interposición del recurso contencioso. Si el demandante tenía derecho a intervenir en las actuaciones urbanísticas impugnadas el efecto que se deriva es el de que la aprobación de tales actos, sin proceder a su notificación, habilita a la impugnación de los actos sin que pueda aducirse, válidamente, la extemporaneidad.

Es decir, cuando la cuestión de fondo está íntimamente conectada con la inadmisibilidad del recurso es necesario decidir sobre el fondo con carácter previo a la inadmisibilidad propuesta. Consecuentemente,el propio planteamiento de los recurrentes obliga al examen previo de la cuestión de fondo.

CUARTO

Esta no es otra que la de decidir si la entidad "Construcciones e Inmuebles, S.A. debió ser citada para la elaboración de los instrumentos urbanísticos controvertidos". Los apelantes alegan en favor de su tesis: el Convenio urbanístico celebrado, la documentación gráfica del Plan, y los artículos 118 del T.R.L.S. y 38.3 del Reglamento de Gestión .

Por lo que hace al valor del Convenio Urbanístico celebrado, ya ha quedado razonada, en el segundo fundamento jurídico, la escasa virtualidad de dicho documento para la resolución de la cuestión controvertida.

En lo atinente a la contradicción aparente entre la ficha urbanística del Plan y los documentos gráficos del mismo cabe decir: Primero.- Que la ficha de modo claro y terminante prevé que la actuación urbanística alcance a toda la C/ Zurgena y servidumbre de uso público en espacio libre. Segundo.- La extensión del Estudio de Detalle previsto en el Plan es de 6.336 m2 en tanto que el efectivamente realizado es de 4.333 m2. De estas dos premisas se obtienen dos conclusiones, en principio, difícilmente discutibles: a) Que la previsión del Plan es la de que la unidad de actuación comprenda a la C/ Zurgena. b) Que si bien es cierto que la superficie de la C/ Zurgena que corresponde a la demandante no es suficiente para, sumada a la que ha sido objeto de Estudio de Detalle, alcanzar la superficie prevista en el Plan para el mencionado Estudio de Detalle, no lo es menos que para conseguir la superficie prevista, 6.336 m2, es procedente sumar superficies a la Unidad de Actuación realizada y no excluir espacios que es lo que afirman los apelantes. Finalmente, y para terminar este punto, no se da la contradicción alegada entre la documentación gráfica del Plan (planos de Calificación y Regulación del Suelo -CRS-, y plano Detalle de Suelo Urbano -DSU-); afirmación que requeriría la prueba pertinente que no ha sido solicitada ni practicada en el proceso. Es verdad que a los folios 480 y 481 los Técnicos Municipales afirman: "... para esta Sección no ofrece duda la "intención" del Plan General a que la delimitación del ámbito, por su lado Este, coincidiera con el eje de la calle Marqués de Zurgena, tal como se recogió en el Estudio de Detalle...", en el párrafo siguiente se razona el motivo de este aserto, que no es otro que la celebración de un Convenio Urbanístico. Sobre el citado documento y manifestaciones que contiene hay que formulan las siguientes observaciones: Primero.- Que hemos razonado que los Convenios no son instrumentos adecuados para la interpretación de los planes, sino que aquéllos han de ser interpretados por éstos. Segundo.- Que la "intención" del Plan, está explicitada, frente a lo que el técnico afirma, en la ficha del Plan y no en sus particulares y personales interpretaciones. Tercero.- Que al ser éste el hecho capital del proceso, y haber sido cuestionado en el proceso la afirmación del técnico municipal, el valor de esa opinión será el que resulta del conjunto de todo lo actuado, y en este caso, precisamente, esa opinión no ha sido avalada por la prueba que obra en el expediente, además del escaso valor que en sí misma hay que atribuirla, pues se sustenta en la "convicción" personal del técnico, sin causa que la justifique, que no sea la del "Convenio", cuya irrelevancia a estos efectos ya hemos razonado.

QUINTO

Se alega que los artículos 118 del T.R.L.S. y 38.3 del Reglamento de Gestión al establecer que: "ninguna reclamación o recurso se fundamente en errores u omisiones no denunciados en la fase de información pública podrá dar lugar a la retroacción de actuaciones.", y que "Las reclamaciones o recursos contra el acto de aprobación definitiva fundados en errores u omisiones no denunciados en la fase de información pública no darán lugar en ningún caso a la retroacción de actuaciones, sin perjuicio de las indemnizaciones que pudiera corresponder a los reclamantes.", impiden la anulación de las actuaciones en los términos pretendidos por la entidad apelante. Tal interpretación es insostenible. Los citados preceptos se refieren a las impugnaciones ulteriores de quienes han sido partes en el expediente, han podido serlo, o de quienes no gozan de un derecho subjetivo a intervenir en el procedimiento de los instrumentos urbanísticos en cada caso controvertidos. No sucede esto en el caso que decidimos, en el que ha sido excluido del procedimiento quien tenía un derecho subjetivo a intervenir y ser llamado a las actuaciones urbanísticas iniciadas. De modo reiterado venimos afirmando que nadie puede invocar, con éxito, sus propias torpezas, omisiones o transgresiones, frente a terceros, y, mucho menos, como es el caso, invocarlas para obtener beneficios a costa de esos terceros. Es verdad que esta posibilidad que se confiere a los terceros para que en cualquier momento puedan ejercitar y hacer valer los derechos que les han sido desconocidos crea inseguridad jurídica, pero esta cautela, la eventual acción a ejercitar por el tercero cuyos derechos han sido desconocidos, es la mínima salvaguardia que el ordenamiento ha de conceder al titular de esos derechos, orillados o vulnerados, a fin de que el mero transcurso del tiempo no legitime situaciones claramente transgresoras del ordenamiento. Se trata, en fin, en un caso límite, de preservar la justicia sobre la seguridad jurídica.

SEXTO

En lo referente al valor de los terrenos de la demandante, que los apelantes aducen que es de nulo o escaso valor, es evidente que esa es cuestión que no pertenece a este proceso. La titularidad delos terrenos controvertidos -cuestión no discutida- legitima al demandante para ser parte en los instrumentos urbanísticos impugnados. El valor económico de esa propiedad es cuestión que no desvirtúa el derecho. Tampoco es materia a decidir en este litigio, que sólo declara un derecho a intervenir y participar en los instrumentos urbanísticos atacados, pero que en modo alguno tiene por función delimitar y fijar el alcance y extensión de los derechos invocados.

SÉPTIMO

Por lo que hace a la anulación de la licencia por otorgarse sin presentar el proyecto de obras de urbanización, o, alternativamente, sin prestar la fianza exigida en el artículo 40.1 b) del Reglamento de Gestión , se dice que tal conclusión descansa en una mala interpretación del informe del Departamento de Zonas Protegidas de 25 de septiembre de 1991.

En este extremo el informe reseñado afirma: "Punto 5º.- Examinado el expediente de licencia de obras de construcción del aparcamiento subterráneo y del pabellón, Referencia 528/86/13.186, en el mismo no consta la constitución de fianza alguna previa a tales construcciones. Punto 6º.- No consta la aprobación expresa y específica, por separado, de proyecto de urbanización alguno, pero en el expediente de licencia de obras, a que antes nos hemos referido, en la memoria del proyecto se dice que, entre los objetivos del mismo figura "... El tratamiento como plaza o espacio libre privado de uso público del espacio situado en la esquina Castellana-Goya", y en el presupuesto de las obras, el de ejecución de la plaza alcanza el importe de 30.442.000 pesetas, obras que fueron autorizadas en la licencia concedida en el expediente referenciado, como se justifica con fotocopias diligenciadas de la parte de dicho expediente en que constan tales datos.".

Por su parte en los condicionantes para la obtención de la licencia se exige: "La realización de proyecto y solicitud de licencia para el conjunto de los espacios libres de la Unidad de Actuación.

La realización de las obras de urbanización y acondicionamiento o, alternativamente, la prestación de fianza al respecto en los términos fijados por el Artículo 40.1 b) del Reglamento de Gestión Urbanística .

La concesión de licencias para el Hotel Fénix requerirá como condición previa o simultánea: El cumplimiento de las condiciones de diseño y acceso al espacio libre establecidos por este Estudio de Detalle, así como las condiciones impuestas por estar catalogado en el nivel 2.".

Es claro, por tanto, que las referencias que en el documento acompañado se contienen a la "plaza o espacio libre privado de uso público del espacio situado en la esquina Castellana-Goya", no pueden entenderse como cumplimiento del requisito de presentación del Proyecto de Obras requeridos como condición para el otorgamiento de la licencia, y, desde luego, no consta la fianza exigida por el artículo 40.1 b) del Reglamento de Gestión , a cuya prestación se condicionaba, también, el otorgamiento de la licencia.

OCTAVO

De todo lo razonado se deduce que procede desestimar en cuanto al fondo el recurso de apelación que decidimos, lo que comporta el rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada, y todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por los Procuradores Dª. Cayetana de Zulueta Luchsinger y D. Argimiro Vazquez Guillen, actuando respectivamente en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid y de la "Inmobiliaria Bulmes, S.A.", contra la sentencia de 20 de marzo de 1992, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 578/89 , y todo ello sin expresa imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.