STS, 28 de Abril de 1997
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 11734/1991 |
| Fecha de Resolución | 28 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de mil novecientos noventa y siete.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal de Sanjatur y otros contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, el 3 de junio de 1991, en los autos núm. 723/89. Siendo parte apelada la representación procesal del Ayuntamiento de San Javier.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Sanjatur, Veneciotur, Compañia Urbanizadora y Paraceladora de la Hacienda de la Manga de San Javier, sociedad Anónima (Parcemenor) Puertomenor S.A., Puertomayor S.A., Azarmenor S.A., Pradela S.A., Inmobiliaria Bitor S.A. y D. Emilio , contra la suspensión de licencias decidida en el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier de 20 de abril de 1989, y contra la desestimación presunta del posterior recurso de reposición, por ser estos actos administrativos conformes a Derecho en lo que aquí se ha discutido; sin costas."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de Sanjatur y otros; y como parte apelada la representación procesal del Ayuntamiento de San Javier.
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque y anule la apelada, dictando en su lugar otra de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la apelada desestimando el Recurso de Apelación interpuesto.
Se señaló para votación y fallo el día DIECISEIS DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.
Es aquí objeto de impugnación la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 3 de junio de 1991 que desestimó el recurso formulado contra la desestimación presunta del recurso de reposición presentado contra el Acuerdo de suspensión delotorgamiento de licencias publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia el 10 de mayo de 1989 como complemento del Acuerdo del Pleno municipal de 20 de abril de 1989. No obstante los muy extensos escritos y argumentaciones de la parte recurrente, es lo cierto que el tema objeto de estas litis, planteado en el suplico del escrito de demanda se reduce a verificar la legalidad del Acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento de San Javier de 2 de mayo de 1989, publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia del 10 de mayo siguiente, en el que como anexo o complemento del Acuerdo Municipal de 20 de abril de 1989 --publicado el 27 de abril-- aprobatorio de las modificaciones sustanciales introducidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de 27 de septiembre de 1987, se decretaba la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en las áreas a que se concreta el recurso.
Para la mejor comprensión de la presente litis, conviene puntualizar previamente los siguientes extremos:
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El Pleno del Ayuntamiento de San Javier aprobó inicialmente las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento de ese municipio el 3 de abril de 1986, sometiendo el mismo a información pública.
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Por Acuerdo de 26 de junio de 1986, publicado el 10 de julio se prorrogó por un mes, la exposición al público y se expresaron las áreas afectadas por el nuevo planeamiento en las que quedaba suspendida la tramitación de los expedientes de concesión de licencias de obras en el término municipal, exceptuándose de tal suspensión los ámbitos territoriales indicados en dicho acuerdo.
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El consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, al serle elevado el expediente para su aprobación definitiva, en Acuerdo de 24 de septiembre de 1987, publicado el 1 de octubre, suspende tal aprobación, indicando las deficiencias sustanciales apreciadas en las Normas Complementarias y Subsidiarias que habían de ser objeto de información pública y decidiendo también la suspensión del otorgamiento de licencias, en aplicación del artículo 27.3 de la Ley del Suelo de 1976, en las áreas objeto de las modificaciones, concretadas en el propio Acuerdo.
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Tal Acuerdo de la Comunidad Autónoma fue recurrido, en vía administrativa y posterior jurisdiccional por el Ayuntamiento de San Javier, solicitando la suspensión de los efectos del mismo en cuanto a las licencias, lo que fue decretado por la Sala del Tribunal "a quo" en Auto de 15 de febrero de 1989 en el recurso núm. 769/1988, que fue revocado por el Auto del Tribunal Supremo de 15 de mayo de 1989, dejando sin efecto tal suspensión de los efectos del Acuerdo de la Comunidad de 24 de septiembre de 1987 siendo desestimado en cuando al fondo el citado recurso por la Sala "a quo" en sentencia de 26 de septiembre de 1990, que vino a quedar firme tras haber desistido el Ayuntamiento de su apelación.
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Por Acuerdo municipal de 20 de abril de 1989 se aprobaron las modificaciones introducidas por la Comunidad Autónoma, abriendose la correspondiente información pública, y por posterior Acuerdo de 2 de mayo de 1989, publicado en 10 de mayo de 1989, fue completado el anterior en el sentido de suspender el otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en las áreas del territorio municipal que se expresaban en concreto, entre las cuales se incluían las atinentes a las que se concreta este recurso, también incluidos en la resolución de la Comunidad Autónoma de 24 de septiembre de 1987 y que habían sido expresamente excluidas del Acuerdo municipal de suspensión de licencias de 26 de junio de 1986.
El artículo 27 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento no menos que el artículo 8 del Real Decreto ley 16/1981 de 16 de octubre posibilitan y determinan la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación y demolición en el supuesto de la aprobación inicial de Planes y Normas subsidiarias del planeamiento municipal, si bien limitan la duración máxima de tal medida, en todo caso, al plazo de dos años.
Se trata, en definitiva, de una medida de carácter cautelar que persigue el impedir la realización de obras que puedan resultar contrarias o incompatibles con el nuevo planeamiento proyectado. Con ello se intenta lograr la efectiva satisfacción de los intereses generales que siempre ha de servir la Administración Pública --artículo 103.1 de la Constitución-- y específicamente en su actividad de ordenación urbanística del territorio, intereses cuyo logro se vería frustrado, si se autorizaran durante el periodo de formación y tramite de los Planes urbanísticos, obras y actividades contrarias o incompatibles con el ya inminente nuevo planeamiento.
Pero, no es menos cierto, que esa medida cautelar de suspensión, supone una muy importante limitación en el ejercicio de las facultades dominicales, al privarse a los propietarios de suelo edificable desu legítimo derecho a materializar tal facultad conforme al planeamiento vigente, por lo que las citadas normas deben interpretarse restrictivamente.
De ahí, que la debida coordinación entre los intereses generales prevalentes y los intereses particulares, aconseje una prudente limitación del contenido de tal medida suspensoria, tanto en el ámbito temporal ya expresado, como en el de los requisitos exigidos para su virtualidad, ya que la efectividad de la suspensión de otorgar licencias exige, como indican los referidos preceptos la legal publicación de dicha medida y la necesaria expresión de las zonas del territorio afectadas por la misma, y sin que puedan adoptarse nuevas suspensiones una vez extinguidos los efectos de dicha suspensión en el plazo de cinco años por idéntica finalidad.
En el supuesto aquí enjuiciado, el Ayuntamiento de San Javier, procedió a la aprobación inicial de las Normas Complementarias y Subsidiarias de su término municipal el 3 de abril de 1986, sin que en tal acto se efectuara indicación sobre las zonas objeto de suspensión del otorgamiento de licencias, --artículo 27.3 de la Ley del Suelo de 1976-- por lo que en Acuerdo de 26 de junio de 1986, publicado en el Boletín Oficial de la Región el 10 de julio siguiente se expresaron tales zonas o áreas, extensivas a todo el término municipal con excepción, entre otras, de las que son objeto de este recurso. Naturalmente, los efectos suspensivos de tal Acuerdo, carecen de relevancia efectiva a los fines aquí contemplados, toda vez que en el mismo se exceptúan de tal efecto de suspensión en su otorgamiento o tramitación, las licencias de parcelación y edificación que tienen su sede material en las áreas o territorios objeto de este recurso.
Por el contrario, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 24 de septiembre de 1987, publicado en el Boletín Oficial de esa región, el 1 de octubre de 1987, si acordó ya la suspensión del otorgamiento de tales licencias en las áreas territoriales, objeto de controversia en esta litis, por lo que el lapso temporal máximo de dos años contemplado en los artículos 27.3 de la referida Ley del Suelo y 8.3 del Real Decreto Ley 16/1981 de 16 de octubre, ha de entenderse iniciado a partir de tal fecha de publicación de ese Acuerdo, toda vez que la eficacia y legitimidad del mismo fue reconocida en el Auto del Tribunal Supremo de 15 de mayo de 1989, al revocar el auto dictado por la Sala de Murcia el 15 de febrero de 1989 dictado en los autos núm. 769/88 de ese Tribunal, que a su vez, en la pieza separada de suspensión, había decretado la suspensión provisional del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia en el extremo referente a la suspensión del otorgamiento de licencias.
Es pues, inobjetable que el plazo máximo de dos años establecido en la normativa urbanística antecitada, ha de computarse desde el 1 de octubre de 1987, lo que determinaría, aún con independencia del periodo temporal transcurrido entre la notificación del Auto de 15 de febrero de 1989 de la Sala "a quo" (autos 769/88) y la del auto del Tribunal Supremo de 15 de mayo de 1989, la extinción de los efectos suspensivos, del otorgamiento de licencias el 1 de octubre de 1989.
Naturalmente, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier de 2 de mayo de 1989, publicado el 10 de mayo del mismo año, por el que se venía a reiterar la suspensión del otorgamiento de licencias, en aplicación del articulo 27.3 de la Ley del Suelo de 1976, en las áreas territoriales objeto del presente recurso, fecha en la que permanecía subsistente aún la vigencia de la misma suspensión decretada con idéntica finalidad, determinada con ocasión de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias y Complementarias de San Javier, puede ser calificado como reiterativa, o más bien innecesaria, en lo atinente a las áreas objeto de esta litis, pero de ninguna manera puede predicarse del mismo la nulidad, ya que su contenido, viene simplemente a ratificar una medida cautelar plenamente vigente en el momento en que se adoptó y publicó dicho Acuerdo, lo que conduce a la desestimación del "petitum" de nulidad formulado en el suplico de la demanda como primera de las pretensiones del ahora recurrente en apelación.
La sentencia apelada se basa en la doctrina sentada en el Auto del Tribunal Supremo de 15 de mayo de 1990 en el que se expresaba que "la introducción de modificaciones sustanciales conduce a una situación idéntica a la de aprobación inicial de un Plan o Programa de su reforma", "y que la suspensión de licencias (en las áreas afectadas por las modificaciones sustanciales) no tiene carácter autónomo sino que es un efecto automático "ope legis".
Naturalmente, que esa identidad referida a dicha aprobación inicial de un Plan, y el efecto automático "ope legis" del efecto suspensivo, ha de ser interpretada en el sentido, en primer lugar, que tal automatismo, en todo caso, requiere la expresa designación de las áreas territoriales objeto de la suspensión al tratarse de una exigencia legal, y en segundo lugar, que el referido automatismo no puede nunca significar aumento del plazo máximo de dos años en que con motivo del estudio a tramitación de un Plan o Normas Subsidiarias y complementarias de Planeamiento se haya decretado con anterioridad la suspensión deotorgar licencias en las mismas áreas territoriales y con idéntica finalidad, tal como ha acontecido en el supuesto aquí contemplado.
De todo ello, se infiere que el acto administrativo impugnado es válido en cuanto reitera los efectos suspensivos ya citados en un espacio temporal en que estaban vigentes, pero de su similitud con los efectos de una aprobación inicial de un Plan, no puede predicarse, la iniciación de un nuevo periodo bianual de tal efecto, sino que ha de entenderse que tácitamente confirma la prolongación de los efectos suspensivos del otorgamiento de licencias, hasta el transcurso de ese plazo desde que se inició el computo de la suspensión que ha de entenderse prolongado "ope legis"; independientemente de las pretensiones de las partes, hasta el efectivo transcurso de los dos años de vigencia efectiva de la suspensión de otorgar licencias.
En consecuencia, es procedente estimar en parte el recurso de apelación interpuesto, y con revocación de la sentencia apelada, declarar la validez del Acuerdo administrativo impugnado, cuyos efectos suspensivos, han de entenderse vigentes "ope legis" hasta la consumación del plazo de dos años, a computar desde el 1 de octubre de 1987, durante los que de modo efectivo estuvo en vigor la suspensión de otorgar licencias en las áreas territoriales aquí cuestionadas.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de las entidades Sanjatur, Veneciotur, Parcemenor S.A., Puertomenor S.A., Pradela, S.A., Inmobiliaria Bitor S.A. y D. Emilio , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia el 3 de junio de 1991, en el recurso núm. 723/89, y con revocación de la sentencia apelada, declaramos la validez del acto administrativo impugnado de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de San Javier de 2 de mayo de 1989 y que los efectos de la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en las áreas territoriales objeto de esta litis, quedan extinguidas "ope legis" desde el transcurso de dos años de efectiva y real vigencia de la suspensión a computar desde el 1 de octubre de 1987, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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