STS, 19 de Mayo de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de julio de 1.991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: "FALLO: Que estimando como estimamos los recursos contencioso administrativo acumulados números 1439 y 1589 de 1.988, interpuesto por el Procurador Don Emilio Guillermo Sanz Osset, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE PROMOTORES Y CONSTRUCTORES DE VALENCIA, y por Dª Concepción Teschendorff Cerezo, en nombre y representación de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE VALENCIA contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Valencia de 26 de abril de 1.988, debemos declarar y declaramos tal acuerdo contrario a Derecho y lo anulamos y dejamos sin efecto, en tanto disponía la suspensión de licencias urbanísticas, sin expresa condena en las costas procesales." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada: "PRIMERO.- Aparecen como premisa fáctica del presente recurso contencioso-administrativo los siguientes hechos: 1. En fecha 25 de noviembre de 1.985 el Ayuntamiento de Valencia acordó la suspensión de licencias de edificación por el plazo de un año con motivo de la exposición pública del Avance de Proyectos de Revisión y Adaptación Urbana de 1.966 de Valencia y su Comarca, en el ámbito de la Ciudad de Valencia. Dicho acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia en fecha 18 de diciembre de 1.985. 2. El día 9 de abril de 1.987 se aprobó por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Valencia inicialmente el Plan General de Ordenación Urbana, con expresa mención de suspensión de licencias de edificación en todo el término municipal por cambio generalizado del régimen urbanístico. Dicho acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia en fecha 24 de abril de 1.987 y en el Boletín Oficial del Estado en fecha 27 de abril de 1.987. 3. El día 26 de abril de 1.988, se aprueba de nuevo inicialmente el citado Proyecto y de nuevo se acuerda la suspensión de licencias de edificación, hasta el 31 de diciembre del mismo año, mencionándose en el mismo que el proyecto incorpora la adaptación del mismo a las Normas de Coordinación Metropolitanas, aprobadas inicialmente por la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo.

La Ley del Suelo parte de la premisa de la irretroactividad de los Planes y Ordenanzas. En consecuencia, el hecho de que se esté formando o modificando un plan no impide el otorgamiento de licencias, de conformidad con la normativa vigente. Sin embargo, esta irretroactividad de los planes, adecuada al principio de seguridad jurídica que consagra nuestra Constitución en su artículo 9.3, puedetener evidentes inconvenientes, pues la concesión de licencias conforme a una normativa que se pretende derogar puede suponer de hecho, la inejecución de la normativa futura, (que habría de hacerse a través de la técnica de expropiación forzosa y por tanto mediante las correspondientes indemnizaciones, con las consiguientes consecuencias gravosas para la ejecución del plan), abriéndose durante la etapa inmediatamente anterior a su aprobación una etapa especulativa donde los interesados pugnarían por consolidar como derechos lo que hasta entonces no eran sino meras expectativas jurídicas. En este sentido la sentencia de 18 de diciembre de 1.979 ha calificado como "situaciones aberrantes", las creadoras de edificios inicialmente afectados por el régimen de fuera de ordenación. A evitar ésta situaciones se dirige la suspensión de licencias, garantizado la periódica renovación del planeamiento y su adecuación a la realidad económica, siendo recogida ampliamente en el derecho comparado, y en nuestro ordenamiento (artículo 27 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana). La finalidad de la suspensión aparece claramente reflejada en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1.988 cuando dice "... que tiene por finalidad asegurar la efectividad de un planeamiento futuro, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor, impidiendo que cuando ésta no ha llegado a aprobarse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización efectiva del nuevo plan; ... el Plan nace para se ejecutado -sin ejecución es un dibujo muerto- y precisamente para hacer visible esa ejecución nuestro ordenamiento jurídico crea la figura de la suspensión del otorgamiento de las licencias. Su necesidad y su racionalidad, claras, como deriva de lo ya expuesto, quedan corroboradas comprobando su existencia en el derecho comparado; ... obedece pues esta figura a una terminante exigencia del interés público y dado que el Derecho administrativo aspira siempre a armonizar las exigencias de dicho interés con la garantía del administrado, el ordenamiento jurídico arbitra distintas vías para tal armonización: por una parte, ha de tenerse en cuenta el límite temporal de la virtualidad de la suspensión respecto de las licencias solicitadas con anterioridad que esta Sala ha destacado en sentencias de 15 de abril de 1.988, y por otra son de recordar las indemnizaciones señaladas en los arts. 27.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 121.2,3 y 4 del Reglamento de Planeamiento. con la armonización que acaba de indicarse de la suspensión del otorgamiento de licencias aparece revestida de una racionalidad que excluye la idea de una necesidad de interpretación restrictiva".

Con anterioridad al Decreto-Ley 16/1.981, el artículo 27 de la Ley del Suelo preveía dos clases de suspensión: a.- Por acto independiente, facultativo, para estudiar la formación de un plan o su reforma. b.- Suspensión automática determinada por la aprobación inicial del Plan. Se planteó la doctrina si estas suspensiones eran independientes y excluyentes o no. Para una sector doctrinal, la aprobación inicial determinabas sin más la suspensión facultativa sólo era posible con anterioridad, siendo desplazada por la automática, con la consecuencia de iniciarse el plazo de dos años desde ésta y poder llegar el de suspensión a tres -uno de la facultativa y dos de la automática-, y de no dar sentido alguno a la previsión del art. 27.2 de que la prórroga de la facultativa, en el caso de haberse acordado, sólo sería posible si se hubiere efectuado ya el período de información pública, (posterior a la aprobación inicial). Para los Profesores Pedro Francisco y Jesús , se trata dos suspensiones independientes y excluyentes la una de la otra, en base a que la propia Ley las distingue autónomamente, cada una con su régimen propio y plazo de duración; que sólo así se explica la previsión del art. 27.2, prórroga de la facultativa tras una fase, información pública, en la que ya se ha operado la aprobación inicial, de tal forma que vendría a suponer la suspensión automática un mecanismo de garantía de suspensión residual, y finalmente por el carácter limitativo de derechos de la misma que exige una interpretación restrictiva. Esta tesis, refrendada por la sentencia de 22 de diciembre de 1.980 (que explica su naturaleza distinta por el hecho de que no tendría sentido en este caso la previsión del apartado 2 de dicho artículo de que para ampliar el plazo de suspensión voluntaria se hayan practicado la información pública, y por el hecho de que la suspensión automática sólo impide otorgar licencias en base a prescripciones urbanísticas anteriores que van a ser modificadas), queda patente con la nueva regulación prevista en el artículo 8.3 del Real Decreto Ley 16/1.981, de 16 de octubre donde la prórroga de la suspensión facultativa no se hace ya depender de que se haya completado el período de información pública, sino de la aprobación inicial, y así dispone que "si se hubiera producido dentro de ese plazo el acuerdo de aprobación inicial, la suspensión se mantendrá para las áreas cuyas nuevas modificaciones de planeamiento supongan modificación de la ordenación urbanística y sus efectos se extinguirán definitivamente transcurridos dos años desde el acuerdo de suspensión adoptado para estudiar el Plan o su Reforma". Y distinguiendo el caso de que la aprobación inicial se produzca una vez transcurrido el plazo del año, donde "la suspensión derivada de esta aprobación inicial tendrá también la duración máxima de un año". Su carácter excluyente se desprende claramente del párrafo segundo de dicho apartado cuando dispone que "si con anterioridad al acuerdo de aprobación inicial no se hubiese suspendido el otorgamiento de licencias conforme a lo dispuesto en el número 1 de este artículo, la suspensión determinada por dicha aprobación inicial tendrá una duración máxima de dos años".

Antes de entrar en el fondo del asunto conviene delimitar la naturaleza de la suspensión de licencias. No se trata de una técnica dirigida hacia el planeamiento. No se trata de una técnica dirigidahacia el planeamiento, sino más bien de una medida cautelar, que trata de evitar situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación. Restrictiva de derechos, (Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1.976 y 16 de junio de 1.977; en sentido contrario la sentencia de dicho Tribunal de 7 de noviembre de 1.988), del derecho a edificar, por lo que supone una restricción de los derechos dominicales, constitucionalmente reconocidos en el artículo 33 de la Constitución, y en consecuencia ha de interpretarse restrictivamente. Ello se traduce en una doble limitación del ámbito de la suspensión de licencias:

a.-Territorial. Ha de Limitarse a las áreas que expresamente se dicen afectadas. b.- Temporal. Ha de limitarse a un máximo de dos años, como veremos después, (sentencias del Tribunal Supremo de 18 y 31 de marzo de 1.981). Fuera de estos límites, los interesados tienen el derecho de pedir y la Administración la obligación de conocer las correspondientes licencias urbanísticas. Finalmente es revisable jurisdiccionalmente la resolución por la que se acuerda la suspensión de licencias de ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como tendremos ocasión de analizar posteriormente. Y de efectos generales, sin posibilidad de acuerdos de suspensión individuales en cada caso, lo que pugnaría con el principio de igualdad ante la Ley, y con el de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas, previstos en los artículos 14 y 31 de la Constitución.

Como antes hemos indicado uno de los límites de la suspensión de licencias es el del plazo máximo establecido legalmente, que va desde el momento inicial de la fecha en que se acuerde la suspensión, que no podrá ser antes de la adopción del acuerdo de la formación del Plan, al ser un requisito ineludible (Art. 117 del Reglamento de Planeamiento), al momento final previsto en el acuerdo, siempre que no exceda del máximo de un año, y en todo caso el de la aprobación inicial, si se produce con anterioridad al plazo máximo o previsto, en cuyo caso comenzará el plazo de suspensión relativo a dicho suspensión. La Ley establece un plazo máximo, pero éllo no dispensa a la Administración de señalar el plazo en el acuerdo de suspensión. En este sentido la sentencia de 27 de enero de 1.986 dice que: " Aunque es cierto que el art. 27 de la Ley de Régimen del Suelo y el 117 del Reglamento de planeamiento ponen límite al ejercicio de esta facultad cronológica, señalando el máximo de un año para esta suspensión facultativa y preventiva, no se autoriza a estimarla establecida tácitamente por el máximo de tiempo posible, teniendo en cuenta, primordialmente que ella supone la privación de derechos reconocidos por la Ley, lo que obliga a la concreción del tiempo, señalando el puro y estrictamente indespensable; y al no hacerlo así el acuerdo impugnado, dejando en la indeterminación el tiempo de suspensión y aun dando la impresión de tener el acuerdo carácter indefinido, se está en la necesidad de considerar tal acuerdo contrario a Derecho, con las consecuencias a ello inherentes". El comienzo de la eficacia de la suspensión se produce desde la fecha de la publicación. Como establece la sentencia Del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1.980, al tratarse de una medida cautelar y de carácter negativo rige la ejecutoriedad inmediata. La suspensión, dice el art. 8.3 del Decreto Ley 16/1.981, "se extinguirá, en todo caso, en el plazo de un año". El art. 27.2 del Ley del Suelo admitía la posibilidad de prórroga por otro año más, siempre que dentro del periodo inicial se hubiera completado el período de información pública, (la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1.981 rechaza además la posibilidad de prórroga por la aprobación inicial del Plan, sin que se huera completado dicho período). Con el Decreto Ley 16/1981 no cabe posibilidad de prórroga alguna únicamente se podría ampliar el plazo si se procede a la suspensión automática. Establece el apartado 4 del Decreto Ley 16/1.981 que: "Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquier de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años por idéntica finalidad". Dicha norma es análoga a la contenida en el art. 27.2 de la Ley del Suelo (si bien la sentencia de 30 de septiembre de 1.986 del Tribunal Supremo había interpretado dicho precepto en el sentido de que sólo las suspensiones facultativas tenían el límite de cinco año). Sin embargo la norma habla de un concepto jurídico indeterminado: "idéntica finalidad". El art. 122 del Reglamento de Planeamiento añade al texto legal una precisión importante y que consiste en que no existe idéntica finalidad entre una suspensión y otra cuando el Plan o la Norma Complementaria o Subsidiaria o su revisión o modificación que motiva la nueva suspensión tenga naturaleza distinta que el que justificó la primeramente acordada y agotada en su duración . Para la mayor parte de la doctrina, al tratarse de una norma limitadora, y carente legal expresa, ha de interpretarse restrictivamente, por lo que no debe bastar para reabrir el periodo suspensivo una mera invocación de la distinta naturaleza del nuevo instrumento de planeamiento o el empleo instrumental de un Plan de Ordenación formalmente distinto, sino que habrá de justificarse la medida en razones sustantivas que acrediten la diversa naturaleza real de la nueva iniciativa de ordenación. Eso se puede producir bien por la aparición de circunstancias nuevas que no pudieron ser tenidas en cuenta en el planeamiento que agotó el plazo de suspensión, por ejemplo existencia de una Plan Especial de Reforma Interior, anterior a un Plan General de Ordenación Urbana, que precisa su modificación para adaptarse al mismo (sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1.980); bien porque, aun no siendo nuevas, la ordenación de dichas circunstancias en el primer planeamiento no era legalmente obligada, por ejemplo un Plan Especial que ordena turísticamente o por sus aspectos paisajísticos una zona, que no puede impedir la planificación general posterior. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1.988 sostiene que "es indudable que la diversidad de la naturaleza o de carácter de los Planes ha de ser enjuiciada y valorada, no en función de una calificación nominal osemántica de los respectivos planeamientos, sino de la efectiva realidad de la distinta ordenación proyectada. Aquí puede sostenerse que el Plan Especial de protección, aprobado al amparo del artículo 17 de la Ley responde a la finalidad de proteger edificaciones y conjuntos que se manifestaban de interés desde la perspectiva artístico-cultural, etc, sin albergar determinaciones propias del planeamiento general y, en particular, las del artículo 12.2.1 de la Ley, en cuanto que todo Plan General responde a la función de dotar al territorio de una ordenación integral y pormenorizada, en su caso, de suelo urbano, mientras que el Plan especial responde o debe atender a aspectos sectoriales encaminados a la protección y conservación e edificios y conjuntos y en particular, al establecimiento de las medidas necesarias de protección en orden a tal fin..., en definitiva,... en razón de los límites objetivos del Plan Especial de Protección y Conservación de Edificios y Conjuntos de Interés Histórico-Artístico de la Villa de Madrid, puede conceptuarse como un intento de planeamiento de naturaleza distinta a la del Plan General; doctrina acorde con lo dicho por la Sala en sentencias de 16 de junio y 7 de julio de 1.982). La sentencia de 16 de marzo de 1.988 dice que ... "no puede afirmarse que los dos acuerdos en cuestión tuviesen idéntica finalidad, pues aparte de que no afectaron al mismo número de manzanas, el primero obedeció a un problema muy concreto, como era el de la falta de oferta del suelo industrial, mientras que el segundo respondió a unos objetivos más amplios al tratar de corregir la fuerte densidad de la población de algunas zonas y la insuficiencia de las dotaciones además de integrar la actividad industrial dentro de la ciudad, problemas éstos más complejos que se estimó debían ser abordados en el marzo de la Revisión del Plan General. Revisión que efectivamente se llevó a cabo, aunque existiese una coincidencia parcial entre los dos acuerdos, el mayor ámbito territorial del segundo y la contemplación en éste de aspectos no previstos por el primero impiden entender que ambos tienen idéntica finalidad". Y en el mismo sentido cabe citar la sentencia de 14 de febrero de 1.989.

Desde esta perspectiva conviene analizar las motivaciones y el "iter" seguido por la Administración demandada que pudieran justificar la segunda aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y la consiguiente suspensión de licencias, más allá del plazo máximo legalmente establecido. En fecha 25 de abril de 1.988, dos días antes de terminar el plazo máximo de suspensión de licencias de dos años, la Comisión Informativa de Urbanismo acordó elevar al Ayuntamiento en Pleno la siguiente propuesta: 1º "Aprobar las modificaciones sustanciales que se introducen en el Proyecto de Plan General de Ordenación Urbana por la Comisión Informativa de Urbanismo, a consecuencia de las Normas de Coordinación Metropolitana, de las alegaciones estimadas por la Comisión, según resulta de los dictámenes de las mismas y las modificaciones que por coherencia con lo anterior la propia Comisión introdujo". 2º "Aprobar de nuevo inicialmente el Proyecto de Revisión y Adaptación a la vigente Ley del Suelo, en el ámbito del Municipio de Valencia del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su Comarca de 1.966, para su acomodación a las circunstancias legales y urbanísticas precitadas". 3º "Como consecuencia de la presente aprobación inicial, declarar como área de cambio de régimen urbanístico, a los efectos de la suspensión del otorgamiento de licencias de obras, previstos en el artículo 27 de la vigente Ley del Suelo y artículo 120 del Reglamento de Planeamiento, la totalidad del Término Municipal, al suponer la Revisión del Plan General un cambio generalizado de la ordenación del territorio, por alteración de la clasificación del suelo, implantación de sistemas generales y locales, introducción de normativa de protección de conjuntos y elementos histórico-artísticos y del medio físico, cambio de calificación urbanística tanto a nivel de usos globales como de usos pormenorizados, y a cambio de volumen y demás parámetros en la edificación. Este periodo de suspensión finalizará el 31 de diciembre de 1.988". "No obstante, resulta posible la concesión de licencias basadas en el régimen vigente, siempre que respeten las determinaciones del Planeamiento objeto de esta nueva aprobación inicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120.1 del Reglamento de Planeamiento

Con fecha 22 de abril de 1.988, con anterioridad al informe emitido por la Comisión Informativa de Urbanismo, el Secretario General del Ayuntamiento de Valencia emite informe, de conformidad con lo establecido en el artículo 54.1.b) del Real Decreto 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales Vigentes en Materia de Régimen Local, en el que propone la nueva aprobación inicial " por razones de peso, cuales son, a título de ejemplo las siguientes: El establecimiento por las Normas de Coordinación metropolitana de una Red Viaria que afecta al sistema de relación del Corredor Comarcal con la Red Viaria de la Ciudad; la regulación de infraestructuras de saneamiento con el señalamiento de reservas de suelo para depuradoras; y el establecimiento de criterios de protección del suelo de uso agrícola y la fijación de áreas de inundación. Por otra parte, el estudio de las alegaciones al Proyecto aprobado inicialmente estimadas como correctas por la Comisión Informativa y las modificaciones introducidas en dicho Proyecto por indicación de esta Comisión, conllevan cambios concretos en la clasificación del suelo y cambios de categoría dentro del suelo urbanizable establecido en el Proyecto inicial, junto a ello se han rectificado las Ordenanzas de Edificación en el sentido de concretar el régimen de alturas edificables en la zona de Ensanche. Y sobre todo, se concreta en el Proyecto, el montante de la carga urbanística para los propietarios de suelo urbano a efectos de la gestión del mismo".En fecha 26 de abril de 1.988, un día antes de la finalización del plazo máximo de suspensión de licencias, el Pleno del Ayuntamiento en sesión extraordinaria de fecha 26 de abril de 1.988 aprobó la propuesta antes citada de la Comisión Informativa.

Como vemos dos son las motivaciones en que se sustenta el acto jurídico impugnado. Uno las modificaciones introducidas al Proyecto como consecuencia de la admisión de las alegaciones presentadas, estimadas como correctas por la Comisión Informativa de Urbanismo, que según el informe del Secretario conllevan cambios concretos en la clasificación del suelo y de categoría dentro del suelo urbanizable establecido en el proyecto inicial, rectificación de las Ordenanzas de edificación en cuanto al régimen de alturas edificable en la Zona de Ensanche, y de la carga urbanística a soportar por los propietarios de suelo urbano.

Sin embargo, la estimación de alegaciones en ningún caso autoriza a la Administración a retrotraer las actuaciones y efectuar una nueva aprobación inicial, sino que el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento nítidamente dispone que: "El Organismo o Corporación que hubiese otorgado su aprobación inicial, a la vista del resultado de la información pública, de la audiencia a que se refiere el artículo anterior y de los informes emitidos, acordará la aprobación provisional, con las modificaciones que en su caso procedieren". Esto es, no existe posibilidad de una nueva aprobación inicial, y "si dichas modificaciones significasen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, se abrirá, antes de someterlo a aprobación provisional, un nuevo trámite de información pública y audiencia a las Corporaciones por los mismos plazos". Pero el trámite de información pública es posterior al de aprobación inicial, como claramente se desprende de lo dispuesto en el artículo 128 del Reglamento de Planeamiento, apartados 1 y 2. En definitiva, de todo ello se desprende que la retroacción al momento de aprobación inicial era improcedente por estos motivos y claramente vulnera lo dispuesto en estos preceptos y en el artículo

41.2 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

La segunda cuestión, y sin duda la que constituye el núcleo esencial de la argumentación de la Administración demandada es la posible justificación de la aprobación inicial impugnada por la necesidad de adaptación del Plan en tramitación a las Normas de Coordinación Metropolitanas.

La Ley 5/86 de 19 de noviembre de la Comunidad Valenciana, por la que se establece la necesidad de elaborar unas "Normas de Coordinación Metropolitana" sostiene en su Exposición de Motivos que una vez aprobadas las Normas de Coordinación "vincularán a los Ayuntamientos en la redacción o posterior modificación del Planeamiento Municipal". Y en su artículo. 3.2 señala que sus determinaciones tendrán como objetivos básicos la adopción de medidas protectoras; el señalamiento de infraestructuras básicas y cualesquiera otras que se consideren convenientes para la "adecuada ordenación del territorio y coordinación del Planeamiento Municipal". Finalmente en su artículo 5.5 dispone, que una vez aprobadas definitivamente serán" vinculantes para la Administración y los particulares", debiendo promover las Corporaciones Locales cuyo territorio esté afectado total o parcialmente por las Normas de Coordinación, sin perjuicio de la entrada en vigor de estas, la correspondiente acomodación de sus determinaciones, mediante la oportuna revisión de sus respectivos planes en el plazo máximo de 18 meses desde la entrada en vigor de dichas normas.

De estas normas se desprende la vinculatoriedad de las Normas de Coordinación que se anuncia en la Disposición y que debían redactarse en el plazo de ocho meses desde la entrada en vigor de la misma, por lo que al haber entrado en vigor el 27 de noviembre de 1.986, el plazo final de redacción terminaba el 27 de julio de 1.987.

Esta necesaria adaptación podría haber legitimado la superación del plazo de dos años de suspensión de licencias, a tenor de la normativa antes citada. Sin embargo no lo hace. En primer lugar porque cuando se acuerda nuevamente la aprobación inicial, ahora impugnada tales normas no existen, ni se han aprobado definitivamente, y en consecuencia, del contenido de la propia Ley de la Comunidad Valenciana citada no existe obligación de adaptarse a las mismas. Y frente a las argumentaciones del brillante informe emitido por los Letrados D. José Luis Martínez Morales y Don Fernando Romero Saura, a petición de la Comisión de Urbanismo del Ayuntamiento, en donde se dice que el principio de economía y eficacia administrativa exigiría una adaptación durante la tramitación del Plan a las Normas de Coordinación, aún no definitivamente aprobadas, al objeto de evitar posteriores modificaciones, ha de prevalecer el argumento de la actora, de que en el momento de la aprobación inicial, no solo es que no existen dichas normas, sino que, pese a estar aprobadas inicialmente podían no serlo de forma definitiva, o tener distinto contenido, de donde podría darse la situación de que precisamente fuera necesario modificar el Plan para adaptarse posteriormente a las auténticas Normas de Coordinación.Por otra parte no puede olvidarse que las Normas de Coordinación tienen tan solo una incidencia parcial en el ámbito Territorial que abarca el Plan General de Ordenación Urbana, de donde la suspensión se tendría que haber limitado exclusivamente a las áreas afectadas y no como hace el acuerdo impugnado al término municipal en general, lo que revela sin duda que la auténtica finalidad de la suspensión de licencias no era la de facilitar la adaptación a dichas normas.

En ese sentido cabe recordar que el artículo 27.1 de la Ley del Suelo habla de la suspensión de licencias de parcelación y edificación "en sectores comprendidos en una zona determinada", y el artículo 117.1.a del Reglamento de Planeamiento dice que la suspensión se referirá a "áreas o usos comprendidos en el territorio que se prevé que abarcará el futuro Plan". Para la jurisprudencia este precepto exige una perimetración previa totalmente determinada de los terrenos que comprende la suspensión (sentencias del tribunal Supremo de 2 de marzo de 1.971 y 6 de junio de 1.975, o 23 de enero de 1.981, o sentencia de 26 de mayo de 1.986). De la misma forma se sostiene por la jurisprudencia que la suspensión no afecta al otorgamiento de licencias en terrenos situados fuera de la zona. (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1.985). Por otra parte la Sentencia de este Tribunal de 27 de julio de 1.988 dice que: "Para que pueda operar la suspensión automática del otorgamiento de licencias prevista en el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento, es de todo punto necesario que se acuerdo por el que el Plan inicialmente aprobado se someta a información pública, exprese necesariamente las áreas del territorio objeto de planeamiento que quedan afectadas por la suspensión de licencias (Sentencias de 28 de marzo y 5 de noviembre de 1.985 y 10 de junio de 1.986), porque los terrenos han de quedar perfectamente definidos a base de establecer un perímetro determinado, siendo los comprendidos en el, los únicos que se verán afectados por la medida cautelar (Sentencias de 29 de abril de 1.986), por lo que no puede tildarse de extraordinario formalismo jurídico a la Sentencia de instancia por el mero hecho de adaptarse a la expresada doctrina".

Y aunque nada impide que la previsión de suspensión afecte a la totalidad del territorio objeto del planeamiento, (cosa frecuente en planes parciales) como claramente pone de manifiesto el artículo 118.2, este mismo precepto dispone que, si con posterioridad al acuerdo de suspensión se redujese el ámbito territorial considerado, la autoridad que la hubiere acordado procederá a levantar la suspensión en relación con el suelo objeto de exclusión. (Art. 118.2)

La innecesidad de adaptación del Plan en estudio a unas normas de Coordinación jurídicamente inexistentes se comprende aún más con la posterior publicación de la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1.989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana que basa el proceso de ordenación fundamentalmente en dos instrumentos de carácter global: el Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana y el Programa de Ordenación del territorio, e igualmente existen otros de ámbito más reducido: los Planes de Acción Territorial, tanto los de carácter sectorial como los integrados (de nivel supramunicipal). Esta Ley establece en su artículo sesenta y dos que: "Los planes Generales Municipales de Ordenación Urbana tendrán en cuenta las determinaciones del Plan de Ordenación del Territorio de la Comunicación Valenciana y de los Planes de Acción Territorial, en su caso, estableciendo la debida coherencia en las previsiones relativas a su desarrollo", y en su Disposición Transitoria Primera establece que "Los Planes Generales y demás documentos urbanísticos aprobados definitivamente serán modificados o revisados en cuantos extremos contradigan el Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana en el plazo de dos años". En la segunda, dice que "antes del transcurso de tres años desde la entrada en vigor de la presente Ley el Consell presentará ante las Cortes Valencianas el Plan de Ordenación Territorial de la Comunidad Valenciana", y en la Cuarta, finalmente dispone que "Los Planes y Proyectos de las Administraciones Públicas que se encuentren en tramitación, que puedan quedar afectos a los objetivos de la presente Ley o del Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana, se adaptarán antes de su aprobación definitiva a las determinaciones que en aquellos se contengan."

De estas normas se desprende, en principio la vinculatoriedad de los planes antes citados y la necesaria adaptación de los planes previstos en la Ley del Suelo a los mismos, antes de su aprobación definitiva, esto es, sin necesidad de retrotraer las actuaciones, circunstancia que no prevenía la Ley de la Comunidad Valenciana de 1.986 antes citada. Ello podría hacer necesario una nueva suspensión de licencias motivada por la necesidad de dicha adaptación, que en su caso podría superponerse al plazo previsto en el artículo 27 de la Ley del Suelo. Con ello se demuestra la inutilidad y la falta de causa en la pretendida adaptación a las Normas de Coordinación que sirvieron de motivación al acuerdo impugnado.

Sostiene la actora la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado. En este sentido la parte demandada, esta de acuerdo en la impugnabilidad autónoma del acuerdo de suspensión de licencias, y así es, tanto nos encontremos en el supuesto de suspensión facultativa para estudio de la formación omodificación del planeamiento, como en el caso de la suspensión automática como consecuencia de la aprobación inicial de los planes. Pese a que desde la perspectiva de la norma urbanística sea un acto de trámite, no susceptible de impugnación a la luz de lo dispuesto en los artículos 37 y 82 de la Ley Jurisdiccional. Así se pone de manifiesto entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1.975. Sin embargo la demandada sostiene que no han de afectar las posibles causas de nulidad de la aprobación inicial a la suspensión de licencias en si mismo, con cita de las sentencias de 3 y 17 de noviembre de 1.981 del Tribunal Supremo. No obstante, como la propia parte admite no existe una cuestión de inadmisibilidad pues lo que hay es un simple cambio de motivación. A nuestro juicio, admitida la tesis de la impugnabilidad autónoma ninguna norma permite restringir el análisis de legalidad del acto cuestionado única y exclusivamente el transcurso o no del plazo de dos años, pues ello supondría permitir por ejemplo inimpugnaibilidad de la suspensión de licencias mediante la aprobación inicial de un plan para el que no era competente la autoridad que lo aprueba, pues no cabe duda de que aquí no se impugna la aprobación definitiva del Plan, sino un acto de tramite, la aprobación provisional, pero que causa indefensión y daños a los interesados, por lo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 37 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es susceptible de impugnación.

En consecuencia, procede entrar en el análisis de la nulidad alegada por los actores. Sostienen estos que la segunda aprobación inicial prescinde total y absolutamente del procedimiento establecido por lo que incurre en la causa de nulidad del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo. Ello en base a que los artículos 49.1 de la Ley del Suelo y 161.1 del Reglamento de Planeamiento disponen que "las modificaciones de cualquiera de los elementos de los Planes, Proyectos, programas, normas y ordenanzas se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su formación". Pues bien, entiende los actores que a tenor de lo dispuesto en el artículo 125.1 del Reglamento si el objeto perseguido por la Administración era la modificación del Plan General para adaptarlo a las Normas de Coordinación debió publicar el avance del planeamiento tal como exige este precepto. En efecto no se entiende porque la administración retrotrae el planeamiento al momento de la aprobación inicial, sino es para lograr el efecto legalmente previsto de la suspensión automática de las licencias, pues en otro caso lo razonable hubiera sido iniciar todo el procedimiento desde el principio, o como actualmente permite la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1.989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la vulneración de éstos preceptos no se desprende una ausencia total y absoluta del procedimiento establecido que permita incardinar el supuesto en el previsto en la letra c) del artículo 47.1 de la Ley del Suelo

Otro motivo de nulidad absoluta alegado viene determinado por la supuesta incompetencia manifiesta del órgano que dicta el acto, el Pleno del Ayuntamiento de Valencia, y en ese caso por darse el supuesto previsto en el artículo 47º.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Se basan los actores en que a tenor de lo dispuesto en el artículo 40.1.a) de la Ley del Suelo, la aprobación inicial provisional compete al Ayuntamiento cuando se refieran a un único municipio y a la Diputación Provincial correspondiente cuando se extiendan a más de un término municipal (en el mismo sentido el artículo 126 del Reglamento de Planeamiento), en relación con el artículo 27.1 de la Ley del Suelo y 117.1 del Reglamento de Planeamiento, alegando igualmente la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10 de mayo de 1.989. Sin embargo este caso no puede compararse con el analizado por dicha sentencia, ya que la Ley 5/1.986 de 19 de noviembre extingue precisamente la Corporación Administrativa Gran Valencia, y el artículo 5.5 de esta Ley obliga a los Ayuntamientos a modificar los Planes adaptándolos a dichas normas, y de otra parte no cabe olvidar que en el supuesto analizado por la Sentencia citada el Ayuntamiento de Sabadell aprobó inicial y provisionalmente la modificación del Plan General de Ordenación urbana de la Comarca de Sabadell, que afectaba, aparte del propio término municipal a otros siete, mientras que en el caso que analizamos, aún cuando el Plan General de Ordenación urbana de Valencia y su Comarca afecte a otros municipios, la modificación del mismo se circunscribe al término municipal de Valencia. A mayor abundamiento el artículo segundo de la Ley de la comunidad Valenciana 5/1.986 dispone en su apartado uno que "los Ayuntamientos de los Municipios citados en el artículo precedente, hasta hoy incluidos en el ámbito territorial de la Corporación Administrativa Gran Valencia, asumirán las competencias atribuidas por la legislación urbanística común a las Corporaciones Locales", y en su apartados Dos se dice que "la competencia para formular documentos de planeamiento municipal corresponde a los Ayuntamientos, que deberán ajustarse a lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, salvo lo dispuesto en el artículo siguiente", y finalmente en el apartado Tres, se dispone que "la competencia para aprobar definitivamente los Planes, Programas de Actuación Urbanística y Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, y, en todo caso, los que afecten a varios municipios, a la ciudad de Valencia y ciudades mayores de cincuenta mil habitantes, corresponde al Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, previos los trámites a que se refiere el artículo

40.1.b) de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. En los demás casos la competencia corresponde a las Comisiones Provinciales de Urbanismo". Del análisis de estas normas no se aprecia laexistencia de incompetencia manifiesta alegada por los actores.

A la solución de la nulidad absoluta por incompetencia manifiesta podría haberse llegado si la nueva aprobación inicial no hubiera utilizado al menos formalmente la justificación de adaptarse a las Normas de Coordinación antes dichas, pues es evidente en ese caso la falta de competencia para volver a aprobar inicialmente el mismo plan. Sin embargo la incompetencia no es manifiesta, cuando para llegar a determinarla es preciso efectuar un exhaustivo análisis jurídico.

Sin embargo, si que se aprecia la existencia de causas de anulación del acto administrativo impugnado por motivos de ilegalidad, en cuanto como hemos visto vulnera tanto el artículo 27 de la Ley del Suelo como el 8.1 del Decreto Ley 16/1.981, como el 122 del Reglamento de Planeamiento, al suspender el otorgamiento de licencias urbanísticas en todo el término municipal, pues el verdadero objeto de la aprobación inicial impugnada es el mantenimiento de la suspensión de licencias fuera del plazo legalmente establecido, como pone de manifiesto el informe unido como prueba emitido por los dos letrados ya citados, a solicitud de la Comisión de Urbanismo, que comienza con el consiguiente párrafo: "Entendemos que el objeto del presente informe es la exposición de la problemática jurídica que se suscita en el supuesto de no ser aprobado definitivamente el Proyecto de Revisión y Adaptación dentro del Plazo de un año a contar de la aprobación inicial y, particularmente que alternativas se ofrecen ante el Excmo. Ayuntamiento de Valencia para dentro de la estricta legalidad - evitar el indeseable efecto de la revitalización del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su Comarca, adaptado a la solución sur y aprobado por Decreto de 30 de junio de 1.966. Si el deseo de la Corporación-expresado a través de la Comisión Informativa de Urbanismo- no hubiera sido éste, bastaría con aplicar la mecánica legal de la cesación de efectos suspensivos de las licencias y considerar vigente el precitado Plan de 1.966". Sin duda el peligro apuntado es estimable, pero no puede justificar el incumplimiento de la legalidad que vincula a todos según el artículo 9.1 de la Constitución, y del que solo es responsable la Administración demandada, incapaz de tramitar la modificación del plan dentro de los plazos legalmente previstos.

En consecuencia, procede estimar el presente recurso contencioso-administrativo sin que se aprecien en las partes circunstancias subjetivas de temeridad o mala fe que justifiquen una expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativo."

Contra dicha sentencia, interpuso la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante dicte sentencia estimatoria del presente recurso de apelación por la que se revoque y deje sin efecto la nº 762 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de Julio de 1.991, declarando en su lugar la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario y la conformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados.

Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personada la parte apelada la Cámara Oficial de Comercio Industria y Navegación de Valencia, quien presentó escrito de alegaciones en el que suplican a la Sala dicte sentencia desestimatoria del presente Recurso de Apelación, confirmando la anulación del acuerdo recurrido por ser contrario a derecho.

Acordando señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelada, cuando por turno corresponda, fue fijado a tal fin el día CATORCE DE MAYO DE 1.997.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, ha tramitado acumuladamente los recursos 1439 y 1589 de 1.988, interpuestos por la Asociación Provincial de Promotores y Constructores de Valencia y por la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Valencia, respectivamente. El acto administrativo impugnado por la primera era la denegación presunta, por silencio administrativo del recurso de reposición entablado contra un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia de 24 de abril de 1.988 en el que, con ocasión de la aprobación inicial, por segunda vez, del Proyecto de Adaptación y Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia y su Comarca de

1.966, se suspendía el otorgamiento de licencias de obras, otra vez, en la totalidad del término municipal de Valencia hasta el 31 de diciembre de 1.988. El acto administrativo impugnado por la segunda era el acuerdodel Ayuntamiento de Valencia de 22 de septiembre de 1.988 por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 24 de abril de 1.988.

La sentencia de instancia ha establecido como hechos probados los siguientes: 1.- que en fecha 25 de noviembre de 1.985 el Ayuntamiento de Valencia acordó la suspensión de licencias de edificación por el plazo de un año, con motivo de la exposición pública del Avance de Proyecto de Revisión y Adaptación a la Ley del Suelo del Plan General de Ordenación Urbana de 1.966 de Valencia y su Comarca, en el ámbito de la Ciudad de Valencia; acuerdo publicado en el Boletín Oficial de Valencia en fecha 18 de diciembre de 1.985; 2.- el día 9 de abril de 1.987, el Ayuntamiento Pleno aprobó inicialmente el Plan General de Ordenación Urbana con expresa suspensión de licencias de edificación en todo el término municipal por cambio generalizado del régimen urbanístico; acuerdo publicado en el Boletín Oficial de la Provincia en 24 de abril de 1.987; 3.- el 26 de abril de 1.988 se aprueba de nuevo inicialmente el citado Proyecto y se vuelve a acordar la suspensión de licencias de edificación hasta el día 31 de diciembre del mismo año, mencionándose en el mismo que el Proyecto incorpora la adaptación del mismo a unas Normas de Coordinación Metropolitanas, aprobadas inicialmente por la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo. El fallo de la sentencia estima los recursos contenciosos entablados por las entidades citadas y anula los actos administrativos impugnados en cuanto han vulnerado tanto el artículo 27 de la Ley del Suelo como el artículo 8.1 del Decreto-Ley 16 de 1.981, como el artículo 122 del Reglamento de Planeamiento, al mantener la suspensión de licencias fuera del plazo legalmente establecido.

Es doctrina de este Tribunal (Sentencias 16 de febrero y 30 de marzo de 1.993, 31 de diciembre de 1.994 etc) en aplicación de los artículos antes citados que, concretamente el artículo 8 del Real Decreto-Ley 16/1.981 de 16 de octubre, reguló de una forma nueva y completa la materia a la suspensión del otorgamiento de licencias; y manteniendo las dos clases de suspensión, que se han dado en llamar facultativa y automática, es decir la acordada con motivo de estudiar la formación o reforma del planeamiento y la producida por la aprobación inicial del mismo, se dispuso para la primera la duración de un año, finalizado el cual se extinguiría; a no ser que dentro del mismo se produjese la aprobación inicial, en cuyo caso se mantendría hasta que transcurriesen dos años desde su adopción; y estableció para la segunda, si no hubiese sido precedida de la facultativa, un plazo máximo de dos años, y si a ella le hubiese precedido esta, bien el tiempo que faltase para completar dos años o bien el de un año, según que hubiese tenido lugar o no dentro del año siguiente a la adopción de la facultativa, consiguiéndose así un tiempo máximo de duración de la medida de dos años; aunque, en su caso, dividido en dos períodos anuales. Doctrina que inevitablemente debe tener un cierto carácter restrictivo dada la limitación de derechos que supone la suspensión del otorgamiento de licencias; paliada, en cierto modo, en el apartado 4 del artículo 27 del Texto Refundido de 1.976; y dirigida siempre en pro de la seguridad jurídica del artículo 9 de la Constitución.

Apelada la sentencia por el Ayuntamiento de Valencia, en su escrito de alegaciones, tras aceptar los antecedentes de hecho y los seis primeros fundamentos de derecho de la sentencia, afirma que con el proceder municipal se ha salvaguardado mejor la finalidad perseguida por la Ley en materia de suspensiones de licencia, que si se hubiera actuado de acuerdo con la letra estricta de la norma; así explica, en relación con los hechos probados de la sentencia, que tras la primera suspensión se promulgó la Ley 5/86 de 19 de noviembre de la Comunidad Valenciana por la que se establecía la necesidad de elaborar unas Normas de Coordinación Metropolitana; más como el Ayuntamiento desconocía en principio cuándo se iban a formular tales Normas, prosiguió con la tramitación del Plan General, pero antes de la aprobación provisional de este Plan Municipal, se aprobaron inicialmente aquellas Normas de Coordinación Metropolitana, y se presentaron dos opciones: cumplir al pie de la letra la Ley y proseguir con la tramitación del Plan, que aprobado definitivamente habría de acomodarse a las Normas cuando estas se hubieran aprobado definitivamente, o bien aplicar los principios de economía procesal y eficacia de la Ley de Procedimiento Administrativo, acomodando el trabajo realizado a las Normas aprobadas inicialmente fijando un plazo de suspensión de licencias de solo unos meses; decidiéndose por esta última solución. Por ello solicita se revoque la sentencia por haber hechos una interpretación rígida de la Ley. Tales alegaciones ostensiblemente carecen de virtualidad jurídica para la finalidad revocatoria que pretenden, como "velis, nolis" se viene a reconocer en el propio escrito alegatorio.

Procede en consecuencia la desestimación de la apelación entablada; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.