STS, 12 de Junio de 1997

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
Número de Recurso11058/1991
Fecha de Resolución12 de Junio de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Junio de mil novecientos noventa y siete.

Visto el recurso de apelación nº 11.058/91, interpuesto por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en nombre y representación de ésta, contra la sentencia dictada en fecha 29 de Mayo de 1991, y en su recurso nº 608/89, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Formentera, siendo parte apelada la Administración del Estado, representado por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de Junio de 1991; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en nombre y representación del apelante, y también el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, como apelado.

SEGUNDO

Por providencia de esta Sala de fecha 15 de Junio de 1992 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, (Comunidad Autónoma de las Islas Baleares) dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso administrativo.

TERCERO

Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada (la Administración del Estado) que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia impugnada.

CUARTO

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo. Por providencia de fecha 12 de Febrero de 1997, se señaló para tal acto el día 20 de Marzo de 1997. En nueva providencia de fecha 18 de Marzo de 1997, por necesidades del servicio, se suspendió el señalamiento que venía acordado y se señaló de nuevo para tal acto el día 5 de Junio de 1997, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 29 de Mayo de 1991, y en su recurso nº 608/89 por medio de la cual se estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, contra el acuerdo de la Sección Insular de Ibiza-Formentera de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares, de fecha 19 de Abril de 1989 (B.O. de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de fecha 20 de Junio de 1089), ---confirmado presuntamente en alzada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares---, por el cual se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Formentera, con las prescripciones que en el mismo se contenían.

SEGUNDO

La Sala de instancia, con el argumento básico de que en la tramitación de las Normas Subsidiarias de Formentera no se solicitó el informe preceptivo y vinculante de la Administración del Estado exigido por el artículo 112-a) de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, estimó el recurso contencioso administrativo, anuló la aprobación definitiva de las citadas Normas Subsidiarias y ordenó la retroacción de actuaciones al momento en que se omitió el informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

TERCERO

Contra dicha sentencia ha formulado la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares el presente recurso de apelación, que basa sustancialmente en dos argumentos, a saber, primero, que en el presente caso el informe del artículo 112-a) de la Ley de Costas 22/88 "no podía tener carácter vinculante ya que en el informe facultativo emitido no se contienen deficiencias fundadas, directamente, en su titularidad dominical ni derivadas de otras competencias sectoriales del Estado", y, segundo, que, en todo caso, a la entrada en vigor de la Ley de Costas las Normas Subsidiarias de Formentera habían superado la aprobación provisional, de suerte que no se las podía aplicar una norma sobrevenida, como era la nueva Ley de Costas.

CUARTO

Sin necesidad de entrar en el primer motivo de impugnación, bastará con la aceptación del segundo para la estimación de la presente apelación. En efecto, es doctrina reiterada de esta Sala (expresada, por ejemplo, en sentencias de 18 de Noviembre de 1991, 14 de Junio de 1993, 28 de Junio de 1993 y 27 de Febrero de 1997), la de que los expedientes de normas o planes urbanísticos que hubieran sido aprobados provisionalmente con anterioridad a la promulgación de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988 (B.O.E. de 29 de Julio de 1988) se tuvieron que tramitar y resolver con arreglo a las disposiciones vigentes en la fecha de iniciación. (En el presente caso, la aprobación provisional fue otorgada en fecha 29 de Diciembre de 1986, e incluso el expediente llegó a fase de aprobación definitiva en fecha 27 de Octubre de 1987, si bien por dos veces se suspendió ésta a fin de que fueran subsanadas determinadas deficiencias. Quiérese decir que la aprobación provisional se produjo año y medio antes de la promulgación de la Ley de Costas, de forma que resulta plenamente aplicable la doctrina de esta Sala ya dicha, según la cual no es obligatorio en estos casos solicitar el dictamen vinculante que introdujo el artículo 112-a) de la nueva Ley de Costas).

QUINTO

Como apoyo de tal conclusión, en la sentencia de 27 de Febrero de 1997 dijimos que "tuvo en cuenta este Tribunal, en las sentencias a las que nos referimos, el contenido de la disposición transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, a cuyo tenor "los expedientes ya iniciados antes de la vigencia de esta ley se tramitarán y resolverán con arreglo a las disposiciones hasta ahora en vigor". Se dijo en las sentencias referidas que "ha de destacarse a este respecto la significación que en nuestro ordenamiento jurídico corresponde a la Ley de Procedimiento Administrativo: dado que integra el Derecho General en la materia procedimental, sus reglas reflejan principios con fuerza expansiva para regular los supuestos de modificaciones legislativas en aquel terreno que no contengan previsiones al respecto". También se razonó en las sentencias en cuestión que el informe estatal introducido por la Ley de Costas "tiene sentido porque previamente el Estado ha hecho ya sugerencias y observaciones. La redacción posterior del plan ha podido tenerlas en cuenta. Pero cuando el Plan está totalmente redactado, introducir unos criterios ex novo que naturalmente no habrían podido ser tenidos en cuenta en el momento de la aprobación provisional, es poner en peligro todo el gran esfuerzo hecho a lo largo de la tramitación del planeamiento, obligando probablemente a rehacerlo, con riesgo de hacerlo estéril, lo que va en mengua del principio de la eficacia de la actuación administrativa". Por último, interesa también destacar que en las sentencias a las que venimos aludiendo se dijo también que "la inmediata vigencia de la Ley de Costas se salvaguarda, prescindiendo del pleno control autonómico de legalidad, por la posibilidad de una impugnación directa o indirecta de las normas concretas del Plan que no se ajusten a la nueva regulación de nuestra orla litoral, con posibilidad de inmediata suspensión ---artículo 119 de la Ley---, y que en caso de éxito se traducirá, no en la anulación total del plan, que es lo que aquí se pretende, sino en la eliminación de las específicas determinaciones en que se aprecia la ilegalidad". Se hacía en las sentencias la observación, que también es válida en el caso presente, de que la impugnación se basaba en la omisión del dictamen dela Administración estatal.

SEXTO

Debe tenerse presente que en la demanda que rige este proceso, el Sr. Abogado del Estado, aunque razonó sobre algunos defectos de fondo de las Normas Subsidiarias (punto XIII de los fundamentos de Derecho), abundando en lo que la Demarcación de Costas había expuesto en su informe de fecha 23 de Enero de 1989, sin embargo en el suplico de su demanda solicitó expresa y únicamente "la reposición del expediente al trámite omitido de someter las Normas Subsidiarias inmediatamente antes de la aprobación definitiva al informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo", de suerte que no solicitó la anulación concreta y específica de los preceptos o pasajes de las Normas Subsidiarias que fueran en su opinión contrarios a la nueva Ley de Costas.

SÉPTIMO

Procede, en consecuencia, revocar la sentencia de instancia, a fin de desestimar el recurso contencioso administrativo.

OCTAVO

Con lo dicho bastaría para estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia impugnada. Ocurre, sin embargo, que en el presente caso se pidió el informe discutido, aunque dándole el carácter de facultativo, de forma y manera que lo que de verdad se está discutiendo no es que no se pidiera el informe (que se pidió) sino que no se aceptara lo que en él se dijo. Lo que nos obliga a nosotros a razonar seguidamente sobre el fondo del asunto.

NOVENO

Respecto del principal argumento de fondo que se ha esgrimido por la Administración Central, (tanto en el expediente administrativo como en el proceso judicial), consistente en que las Normas Subsidiarias no han partido de un deslinde practicado con arreglo a los criterios de la nueva Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, (argumento este del que derivan otros sobre servidumbres legales), la Administración actora no ha demostrado en absoluto que el deslinde que se ha tenido en cuenta en las Normas no sea el que estaba en vigor cuando se otorgó la aprobación definitiva, es decir, el deslinde realizado en los años 1976 y 1977; la afirmación contraria que se contiene en el informe de la Demarcación de Costas de 23 de Enero de 1989 y en el recurso de alzada no está razonada en absoluto, y este Tribunal no puede darla como probada. La lógica hace suponer que el deslinde "actualmente grafiado que tiene carácter meramente orientativo y que no corresponde a la vigente Ley de Costas", (que las Normas Subsidiarias manejan y al que se refiere la primera prescripción de la aprobación definitiva), habrá de ser lógicamente aquél del que se disponía a la sazón. Es más; al contestar esta objeción (folio 40 del expediente) el equipo redactor dijo "se aportan planos de la serie I2 en los que se ha grafiado el límite de la zona marítimo terrestre", frase que, pese a su laconismo, parece indicar que se subsana el defecto y que se señala el deslinde vigente que la Demarcación de Costas echaba en falta. Pues bien, tal proceder de manejar el deslinde de que se disponía es conforme a Derecho, sin perjuicio de que, tal como ordena la Disposición Transitoria Primera, nº 3, la Administración hubiera de practicar uno nuevo; en ningún pasaje de la Ley de Costas de 1988 se prescribe que a su entrada en vigor queden sin efecto automáticamente los deslindes efectuados con anterioridad. En todo caso, en la propia aprobación definitiva se deja a salvo la futura práctica de un nuevo deslinde, y se prevé que entonces las servidumbres habrán de ajustarse a él; ello puede producir sin duda dificultades y disfunciones, pero estas suelen ser inevitables en situaciones transitorias.

DÉCIMO

Además, y finalmente, es lo cierto que, como consecuencia del informe de la Demarcación de Costas, se introdujeron determinadas modificaciones en las Normas Subsidiarias (v.g. páginas 5 y 6 del Anexo a la Memoria, que da nueva redacción al artículo 213 y que modifica el cuadro de la zona afectada, entre otras determinaciones), y ninguna prueba se ha hecho para acreditar ante los Tribunales que esas modificaciones no sean adecuadas ni suficientes para subsanar las deficiencias que la Demarcación de Costas puso de manifiesto.

DECIMOPRIMERO

No existen razones que aconsejen una condena en costas.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que estimamos el presente recurso de apelación nº 11.058/91, interpuesto por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares en fecha 29 de Mayo de 1991 y en su recurso contencioso administrativo nº 608/89, y en su consecuencia:1º) Revocamos y anulamos dicha sentencia.

  1. ) Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 608/89 interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, contra el acuerdo de la Sección Insular de Ibiza-Formentera de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares, de fecha 19 de Abril de 1989, confirmado presuntamente en alzada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el cual se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Formentera, con las prescripciones que en el mismo se contenían.

  2. ) No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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