STS, 25 de Junio de 1997
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 13052/1991 |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de mil novecientos noventa y siete.
VISTO el recurso de apelación que ante Nos pende, interpuesto por la Generalidad Valenciana representada y defendida por un Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 17 de octubre de 1991, sobre acuerdo de subrogación en las competencias del Ayuntamiento de Cullera para la formulación y tramitación del Plan General de Ordenación Urbana de ese Municipio, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Cullera, representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas y Carmona, con la asistencia de Abogado.
Por resolución de 26 de septiembre de 1989 la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia se subrogó en las competencias del Ayuntamiento de Cullera para la tramitación y formulación del Plan General de Ordenación Urbana del municipio, e interpuesto por dicho Ayuntamiento recurso de alzada contra ella, fue desestimado por acuerdo de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 15 de diciembre de 1989.
Contra la anterior resolución se interpuso por el Ayuntamiento de Cullera, recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con el núm. 338/90, en el que recayó sentencia de fecha 17 de octubre de 1991, por la que se rechazaba la causa de inadmisibilidad alegada por la Generalidad Valenciana, se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban los actos administrativos en él impugnados.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el dia 19 de junio de 1997, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Por la Generalidad Valenciana se pretende en este recurso de apelación la revocación de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 17 de octubre de 1991, que, estimando un recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Cullera, anuló el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 26 de septiembre de 1989, por el que se subrogaba en las competencias de dicha Corporación para la tramitación y formulación del Plan General de Ordenación Urbana del municipio, así como el acuerdo de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, de 15 de diciembre de 1989, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el anterior.SEGUNDO.- En primer lugar aduce la Generalidad Valenciana que la sentencia de instancia debió haber declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, conforme a lo previsto en el artículo 82, c), en relación con el 40, a), ambos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, toda vez que el acuerdo impugnado es simple consecuencia de otros anteriores en los que la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia requería al Ayuntamiento de Cullera para la adaptación de su planeamiento urbanístico a la Ley del Suelo y le advertía con subrogarse en las competencias municipales para su elaboración y aprobación, si el Ayuntamiento no las ejercía en el plazo concedido para ello. Sin embargo esta legación no puede prosperar porque aunque los hechos hayan sucedido tal como dice la parte apelante, los acuerdos citados no tienen otro efecto inmediato que el de una intimación dirigida al Ayuntamiento a quien se destinan, sin que la advertencia de unas eventuales consecuencias a un futuro incumplimiento pueda suponer la conformidad de la Corporación municipal con aquellas, hasta el punto de que no pueda reaccionar en su contra por vía judicial, una vez que las mismas se hayan materializado.
Las resoluciones de la Generalidad Valenciana anuladas por la sentencia apelada se han producido en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 1º,4 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, el cual, una vez constatado que pese a haber transcurrido el plazo de cuatro años previsto en la Disposición transitoria 1ª de la Ley del Suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, para la adaptación de los Planes generales a dicha Ley, así como las dos prórrogas de un año concedidas por los Reales Decretos 544/1979, de 20 de febrero y 990/1980, de 3 de mayo, sin que dicha adaptación se hubiera producido en algunos municipios, estableció que el órgano que tuviera atribuida la competencia para la aprobación definitiva del Plan general o norma subsidiaria de planeamiento municipal, podría señalar un plazo no inferior a un año, para la adaptación de los instrumentos de planeamiento general, pudiendo, en caso de incumplimiento, subrogarse, sin mas trámites en las competencias municipales para formular y tramitar la adaptación. La precisión del sentido y alcance de este precepto tiene que desarrollarse en un contexto que tenga en cuenta, por un lado, que, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º,1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ha de excluirse un resultado que pueda lesionar el principio de autonomía municipal, reconocido en los artículos 137 y 140 de la Constitución, y, por otro, que tratándose de la aprobación de planes de urbanismo, existe una reiterada jurisprudencia de esta Sala que, aun reconociendo que la formación de los planes generales municipales constituye una competencia compartida entre los Ayuntamientos y las Comunidad Autónomas, toda vez que en la ordenación urbanística general de un municipio se encuentran implicados no sólo intereses municipales sino otros de carácter supramunicipal, ha modulado el control que las Comunidades Autónomas pueden ejercer en el momento de la aprobación definitiva de los planes generales aprobados provisionalmente por las Corporaciones locales, en función de los intereses en presencia, reconociendo a aquellas unas plenas potestades de control de los elementos reglados del plan, aceptando un mayor o menor margen de apreciación en favor de los Ayuntamiento en el caso que aquellos elementos incluyeran la utilización de conceptos jurídicos indeterminados, según se tratare de determinaciones en que predominasen los intereses municipales sobre los supramunicipales, pero limitando el control de oportunidad sobre las decisiones municipales de naturaleza discrecional a aquellos supuestos en que en la relación entre el interés local y supralocal se considere que este último era predominante (sentencias de esta Sala de 14 de marzo de 1988, 20 de marzo, 9 y 13 de julio de 1990, 12 de febrero de 1991 y 23 de junio de 1994, entre otras muchas). Esto supuesto, la función del citado artículo 1º,4 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, no es la de sancionar el incumplimiento de la obligación impuesta a las Corporaciones locales por la Disposición Transitoria 1ª de la Ley del Suelo con un desapoderamiento absoluto en favor de las Comunidades Autónomas respecto a la competencia para la elaboración y aprobación del planeamiento general municipal, de tal modo que a dichas Comunidades incumbiera la valoración de todos los intereses implicados en el plan y la decisión de adoptar respecto a ellos, pues una interpretación en tal sentido chocaría frontalmente con el principio de autonomía municipal, cuando cabe otra que, respetando ese principio, garantice el principio. también de rango constitucional, de seguridad jurídica, implícito en la necesidad de adoptar los instrumentos de planeamiento urbanístico existentes con anterioridad a la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, a las disposiciones contenidas en ella, y es que las facultades atribuidas a la Comunidad Autónoma no se extienden sino a una simple adaptación de las determinaciones de los antiguos planes a los que, el menos, en cuanto a la clasificación del suelo, aprovechamiento medio e incorporación del programa pertinente resultaren de la nueva ley, respetando en todo caso el modelo de ordenación territorial diseñado en el plan objeto de adaptación, para cuya alteración se precisaría de su revisión tras el procedimiento ordinario, en el cual no cabe subrogación de las Comunidades Autónomas en las competencias municipales.
Dos son las razones por las que la sentencia de instancia ha considerado anulable el acuerdo de la Generalidad de Valencia que da lugar al presente proceso, una, que tras la advertencia de proceder a la adaptación de su plan general de ordenación, el fundamento del acuerdo de subrogación en las competencias municipales sobre la materia consiste en que el Ayuntamiento de Cullera estaba actuando"sin observar las indicaciones que se formularon desde la Comisión Territorial de Urbanismo", lo que, a juicio del Tribunal de instancia implica un ataque al principio constitucional de autonomía local, otra, que la concesión de un plazo de un año para realizar la adaptación se revela insuficiente si se tiene en cuenta que del propio artículo 17 del al Ley del Suelo se desprende que un plazo de dos años es el que la propia ley considera razonable para la elaboración de los planes municipales.
Respecto a la primera, si el señalamiento al Ayuntamiento de Cullera de un plazo para la adaptación de su plan general de ordenación hubiera ido acompañado de la intimación para que durante la elaboración del plan general de adaptación quedase sometido a la tutela de la Comisión Territorial de Urbanismo hasta el punto de que ésta pudiera formular a dicha Corporación cualquier tipo de indicación durante el proceso de elaboración de aquél, es claro que ello implicaría una intromisión inaceptable e un ámbito de actuación exclusivamente municipal. Sin embargo, no es esto lo que resulta del expediente administrativo y de la prueba practicada en primera instancia. De todo ello se desprende que el 26 de abril de 1988, ante la incapacidad del Ayuntamiento apelado para alcanzar la aprobación provisional de ese nuevo Plan general la Comisión Territorial de Urbanismo ofreció su colaboración para conseguir dicha aprobación en el plazo de un año, que se le había fijado por acuerdo de 24 de noviembre de 1987 y que el 27 de enero de 1989, transcurrido ya el plazo fijado en el indicado acuerdo, se prorrogó en cuatro meses mas el plazo concedido, exigiendo que se informara quincenalmente a la comisión y que se observaran sus instrucciones, pero no consta que esas instrucciones pasasen del control por la Comisión de los elementos técnicos requeridos para la elaboración del plan de los que el Ayuntamiento parecía no disponer, y que, transcurrido con exceso esa nueva prórroga de cuatro meses, constatada por la Comisión la escasa receptividad del Ayuntamiento de Cullera a contar con la colaboración ofrecida, la Comisión se decidió por la subrogación en las competencias municipales al respecto. De todo ello no cabe concluir, como hace la sentencia de instancia, que se haya producido por parte de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia un ataque al principio de autonomía local, puesto que de ese acuerdo de subrogación, que aunque perfectamente impugnable es un acto de trámite, no puede deducirse que en el ejercicio por subrogación de esas competencias la Comisión Territorial pretenda otra cosa que un simple ajuste de las determinaciones del nuevo Plan a las exigencias de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, sin alterar el modelo de ordenación previsto en el anterior Plan general municipal.
Respecto del plazo de un año concedido al Ayuntamiento de Cullera, no cabe invocar el artículo 27 de la Ley del Suelo, referido al plazo máximo de suspensión de licencias durante la fase de elaboración del planeamiento, para deducir de ello que el plazo de dos años es el que la propia Ley del Suelo considera razonable para concluir con la aprobación provisional del nuevo plan, porque el artículo 1º,4 del Real Decreto-ley 16/19811, permite que ese plazo sea de un año, lo que resulta perfectamente explicable si se tiene en cuenta no sólo que la adaptación era una obligación impuesta a los Ayuntamiento por la Disposición Transitoria 1ª de la Ley del Suelo de 1976, en un plazo de cuatro años que terminaba en junio de 1980, sino también que lo que se imponía como obligatoria era una simple labor de adaptación, que no tenía por qué implicar, aunque los Ayuntamientos pudieran aprovechar la oportunidad para hacerlo, una revisión de los criterios de ordenación del territorio a que respondiera el plan anterior. En cualquier caso, si el acuerdo de subrogación se produjo el 26 de septiembre de 1989 y el primer requerimiento efectuado al Ayuntamiento para que llevara a cabo la adaptación tuvo lugar el 24 de noviembre de 1987, es obvio que había transcurrido con exceso el plazo mínimo previsto en el artículo 1º,4 del Real Decreto Ley 16/1981, e incluso el de dos años que la propia sentencia de instancia considera razonable.
Por lo expuesto procede estimar el presente recurso, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas, por no concurrir ninguna de las circunstancias que exige el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción para su imposición a alguna de las partes.
Por todo ello en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,
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Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 17 de octubre de 1991.
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Revocamos dicha resolución.
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Confirmamos el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 26 de septiembre de 1989 así como el acuerdo de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de laGeneralidad Valenciana de 15 de diciembre de 1989, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra él.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada fué la anterior sentencia por el Excmo Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública de lo que como Secretario de la misma certifico. Rubricado.
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