STS, 27 de Febrero de 1997
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 10636/1991 |
| Fecha de Resolución | 27 de Febrero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Valentín contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, el 31 de mayo de 1991, en el recurso núm. 334/89. Siendo parte apelada, la Administración General del Estado representada por el Sr. Abogado del Estado.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Primero.- Estimamos el recurso.- Segundo.- Declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos la desestimación presunta del recurso de alzada contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial Sector IV.- Finca S'Almudaina 2 y Camino a Cala Egos municipio de Andraitx.- Tercero.- Ordenamos la retroacción del expediente administrativo al momento inmediatamente anterior a la aprobación definitiva por la comisión Provincial de Urbanismo, para que sea emitido el informe a que se refiere el art. 112 a) de la Ley 22/1.988, de 28 de julio, sobre Costas.- Cuarto.-Sin costas.
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de D. Valentín .
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuó el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinente, terminó suplicando a la Sala "se dicte sentencia por la cual se revoque la recurrida y, en definitiva, con mantenimiento del acuerdo tomado en su día por la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares, se desestime la demanda promovida contra el mismo por el Señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General, con expresa condena de ésta al pago de las costas del pleito en las dos instancias".
Dado traslado a la parte apelada, para igual trámite, por ésta lo evacuó en escrito en el que tras manifestar lo que a su derecho convino, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso.
Se señaló para votación y fallo el día DIECINUEVE DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, en que tuvo lugar.
Se aceptan los fundamentos de derecho 1º y 2º de la sentencia apelada, que se dan por reproducidos: "I.- En trámite de contestación a la demanda, la postulación del Codemandado Sr. Valentín ,plantea una cuestión de carácter previo, cual es la que se deriva de la teoría de la sustantividad e individualidad de los actos administrativos y la necesidad de impugnarlos adecuadamente para que no pasen a la condición de consentidos, lo que guarda relación con los arts. 40 a) y 46 de la Ley Jurisdiccional.- Inicialmente el recurso se dedujo contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, del recurso de alzada que interpuso la Abogacía del Estado, en representación de la Administración General, contra el acuerdo adoptado el 16 de septiembre de 1988 por la Sección Insular de la Comisión Provincial de Urbanismo de la Consellería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, aprobando definitivamente el Plan Parcial Sector IV- Finca S'Almudaina 2 y camino a Cala Egos del municipio de Andraitx (Mallorca) y contra este acuerdo.- El 6 de julio de 1989 el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, adopto Acuerdo expreso, declarando inadmisible la alzada, por extemporáneo, sin perjuicio de desestimar aquella, por adecuado a derecho del acto administrativo, en base a la motivación del informe jurídico que se adjuntaba. Ninguna ampliación ni recurso se interpuso ante este acuerdo expreso.- II.- En lo que aquí importa, conviene resaltar que el recurso de alzada se interpuso el 21 de noviembre de 1988, y vista la inacción de la Administración Autónoma en resolver expresamente, con infracción del art. 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el 29.1 de la misma (principio de eficacia) y 103.1 de la Constitución, la Abogacía del Estado dedujo el Contencioso que aquí nos convoca el 20 de junio de 1989. Acordada la suspensión del acuerdo recurrido por auto 22 del mismo mes y año, notificado al siguiente día, el 28 del repetido se interpuso apelación contra aquél, por la defensa de la Comunidad Autónoma y, curiosamente, por cierto, varios días después la Administración demandada resolvió expresamente.- Cierto es que la actora no acudió a las posibilidades de ampliación del recurso previstas en el art. 46 de la Ley Jurisdiccional, pero cierto es también, que el Tribunal Supremo, por todas, sentencias de 25 de septiembre de 1987, afirma que: "hay precisión de declarar que el citado precepto 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, ofrece la posibilidad de ampliar el alcance del recurso al acto o disposición administrativa producido en esas circunstancias, pero no la impone con las consecuencias invalidantes pretendidas". Si a ello le añadimos que el acto expreso, primero, declaraba la inadmisibilidad de la alzada por extemporánea, cuando acreditado está, amen de reconocido por la Administración demandada, que tal extemporaneidad no existe, y, segundo que la desestimación añadida sólo motivaba, pero no modificaba el presumido por silencio; la conclusión, en seguimiento de criterio constitucional y jurisprudencial se aparece como clara en el rechazo de la pretensión de la parte codemandada.- En efecto, la jurisprudencia constitucional no ha formulado objeción alguna a la doctrina reiterada de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (sentencias de 25 de noviembre de 1970, 12 de mayo de 1972 y 6 de octubre de 1973) en el sentido que se viene considerando a la llamada acumulación por inserción en el recurso contencioso administrativo, mediante la ampliación de la demanda formulada contra denegación por silencio de actos administrativos expresos dictados posteriormente, a los que, se refiere el art. 46 de la Ley Jurisdiccional de un modo general, con un carácter simplemente facultativo, reconocido por la parte, pues, con apoyo en el propio texto legal, "el demandante podrá solicitar la ampliación del recurso", lo que es una carga para el recurrente y sólo se ha considerado necesaria ésta, es decir, la ampliación, cuando el acuerdo dictado expresamente ha modificado el presumido silencio, ya que si así no fuera, los actos expresos llegarían a ser firmes y consentidos, quedando sustraídos a la jurisdicción sin que, por consiguiente, la sentencia que se dicte con respecto a los actos inicialmente combatidos pudieran alcanzarse en sus consecuencias (sentencia del Tribunal Constitucional número 98/1988 de 31 de Mayo)".
Con fecha 16 de septiembre de 1988, la Sección Insular de Mallorca de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares acordó aprobar definitivamente el Plan Parcial Sector IV Finca S'Almudaina II y Camino a Cala Egos de Andraitx. Contra la indicada aprobación definitiva se interpuso por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo recurso de alzada ente el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma a fin de que, en lo que ahora importa, "retrotraiga las actuaciones al momento procesal oportuno que permita emitir a este Ministerio el informe preceptivo y vinculante previsto en el artículo 112 de la Ley de Costas de 1988". Los dos actos acabados de expresar son los impugnados en el presente proceso, actos que han sido anulados por la Sentencia objeto de la presente apelación, que ha ordenado asimismo "la retroacción del expediente administrativo al momento inmediatamente anterior a la aprobación definitiva por la Comisión Provincial de Urbanismo, para que sea emitido el informe a que se refiere el artículo 112 a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre Costas".
Para pronunciarse en relación con las cuestiones planteadas en esta apelación interesa señalar que el Plan Parcial de que se trata fue aprobado provisionalmente el 26 de febrero de 1988 y definitivamente, como ya se ha indicado, el 16 de septiembre de 1988. En el periodo de tiempo comprendido entre las dos fechas referidas se produjo, en 28 de julio de 1988, la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas. Como esta Ley establece, en los preceptos que quedaron referidos en el fundamento anterior, la necesidad de que se emita un informe por la Administración del Estado en relación con los Planes y normas de ordenación territorial o urbanística para asegurar el cumplimiento de la Ley deCostas y disposiciones que la desarrollen, el problema planteado en este proceso es el de si el informe al que nos referimos debe ser emitido en aquellos expedientes, como el de autos, que se hallaban en tramitación a la entrada en vigor de la Ley de Costas, que en su articulado no contiene ningún precepto sobre el problema en cuestión. Ya se ha dicho que la Sentencia apelada ha resuelto el problema referido en el sentido de que el aludido informe debe ser emitido en el expediente de tramitación del Plan litigioso.
Lo primero que hay que decir en relación con el problema apuntado en el fundamento anterior es que el mismo ha sido ya estudiado y resuelto por esta Sala en sus sentencias de 18 de noviembre de 1991, 14 de julio y 28 de junio de 1993. Al igual que en el caso presente, en el resuelto por las sentencias referidas ya estaba aprobado provisionalmente el planeamiento de que se trataba cuando se produjo la entrada en vigor de la Ley de Costas. Pues bien, en la indicada doctrina llegó este Tribunal a una solución opuesta a la de la sentencia apelada, esto es, entendió esta Sala que no era necesario que se emitiese el informe litigioso por tener que tramitarse o resolverse el expediente administrativo en cuestión con arreglo a las disposiciones vigentes en la fecha de su iniciación. El principio de unidad de doctrina obliga a resolver la apelación que nos ocupa siguiendo el criterio que se expresa pues no aparecen en este proceso datos que obliguen a una rectificación del criterio. Será, por tanto, suficiente con exponer en síntesis las razones que llevaron a esta Sala a adoptar la solución indicada.
Tuvo en cuenta este Tribunal en las sentencias a las que nos referimos el contenido de la disposición transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, a cuyo tenor "los expedientes ya iniciados antes de la vigencia de esta ley se tramitarán y resolverán con arreglo a las disposiciones hasta ahora en vigor". Se dijo en las sentencias referidas que "ha de destacarse a este respecto la significación que en nuestro ordenamiento jurídico corresponde a la Ley de Procedimiento Administrativo: dado que integra el Derecho General en la materia procedimental, sus reglas reflejan principios con fuerza expansiva para regular los supuestos de modificaciones legislativas en aquel terreno que no contengan previsiones al respecto".
También se razonó en las sentencias en cuestión diciendo que el informe estatal introducido por la Ley de Costas "tiene sentido porque previamente el Estado ha hecho ya sugerencias y observaciones. La redacción posterior del plan ha podido tenerlas en cuenta. Pero cuando el Plan está totalmente redactado, introducir unos criterios ex novo que naturalmente no habrían podido ser tenidos en cuenta en el momento de la aprobación provisional, es poner en peligro todo el gran esfuerzo hecho a lo largo de la tramitación del planeamiento, obligando probablemente a rehacerlo, con riesgo de hacerlo estéril, lo que va en mengua del principio de la eficacia de la actuación administrativa".
Por último, interesa también destacar que en las sentencias a las que venimos aludiendo se dijo también que "la inmediata vigencia de la Ley de Costas se salvaguarda, prescindiendo del pleno control autonómico de legalidad, por la posibilidad de una impugnación directa o indirecta de las normas concretas del Plan que no se ajusten a la nueva regulación de nuestra orla litoral, con posibilidad de inmediata suspensión --artículo 119 de la Ley--, y que en caso de éxito se traducirá, no en la anulación total del plan, que es lo que aquí se pretende, sino en la eliminación de las específicas determinaciones en que se aprecia la ilegalidad". Se hacía en las sentencias la observación, que también es válida en el caso presente, de que la impugnación se basaba en la omisión del dictamen de la Administración estatal.
Procede, pues, dictar un fallo revocatorio del apelado, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimando el recurso de apelación promovido por la representación procesal de D. Valentín contra la sentencia de fecha 31 de mayo de 1991, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la referida Comunidad Autónoma, debemos revocar y revocamos la indicada sentencia, y desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado, en representación de la Administración General, contra el acto, de fecha 16 de septiembre de 1988, por el que se aprobó definitivamente, el Plan Parcial Sector IV Finca S'Almudaina II y Camino a Cala Egos del término de Andraitx, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra la indicada aprobación definitiva, debemos declarar y declaramos los expresados actos conformes al ordenamiento jurídico, y no hacemos expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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