STS, 10 de Febrero de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Febrero 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera, constituida en Sección por los Señores al margen reseñados, el recurso de apelación que con el número 9.920/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación del Ayuntamiento de Manises, contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en el recurso del mismo orden jurisdiccional número 1.773/89, de 2 de julio de 1.991, sobre resolución de contrato para la redacción de estudios, habiendo comparecido como apelado el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet, en nombre y representación de Cleyt S.A.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, se ha seguido el recurso número 1.773/89, a instancia de Cleyt S.A., y en el que ha comparecido como demandado el Ayuntamiento de Manises, sobre resolución de contrato para la redacción de estudios, habiéndose dictado Sentencia con fecha 2 de julio de 1.991, en la que aparece el Fallo, que copiado dice: "FALLAMOS.- I.- Se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad CLEYT S.A., contra el Decreto de la Alcaldía de Manises de fecha 24/mayo/89, por el que se decreta la resolución del contrato para la redacción de estudios suscrito con la recurrente, así como contra el Decreto de 15 de septiembre de ese año, que desestima el recurso de Reposición entablado frente al anterior.- II,- En consecuencia, se anulan y dejan sin efecto los anteriores actos de la Administración, por no aparecer ajustados a derecho.- III.- Se reconoce, como situación jurídica individualizada del recurrente, su derecho a la percepción de las sumas pendientes de cobro, así como a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, cuya cuantía deberá fijarse en trámite de ejecución de Sentencia, condenando a la Administración a estar y pasar por tal pronunciamiento.- IV.- No procede hacer imposición de costas.-"
Contra la referida Sentencia la representación del Ayuntamiento de Manises, interpone recurso de apelación, que es admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este alto Tribunal, con el emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones y expediente en este Tribunal, se acuerda sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, que la representación del apelante presenta con fecha 27 de noviembre de 1.992, en el que alega lo que estima pertinente a su derecho y termina suplicando a la Sala que dicte Sentencia revocando la apelada y declarando conformes a derecho los Decretos origen de las presentes actuaciones.
Conferido traslado a la representación del apelado, presenta su escrito de alegaciones con fecha 7 de enero de 1.993, en que después de alegar lo que estima de aplicación, termina suplicando a la Sala que dicte Sentencia confirmando íntegramente la Sentencia apelada.QUINTO.- Acordado señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelación, cuando por su turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 29 de enero de 1.997, fecha en la que ha tenido lugar.
La Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia de 2 de julio de 1.991, estimó el recurso interpuesto contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Manises de 24 de mayo de 1.989, sobre resolución del contrato celebrado para la redacción de estudios sobre el paro juvenil y el apoyo y relanzamiento de la cerámica entre ese órgano municipal y la entidad Cleyt S.A., ratificado en reposición por el Decreto de 15 de septiembre de 1.989.
La Sentencia impugnada anula y deja sin efecto tales actos administrativos por no aparecer ajustados a derecho y reconociendo el derecho de la entidad recurrente a la percepción de las sumas pendientes de cobro así como a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, cuya cuantía deberá fijarse en trámite de ejecución de Sentencia.
Aunque no cuestionado expresamente se ha de tratar en primer lugar el problema de la naturaleza del contrato aquí cuestionado, puesto que el calificar un contrato como administrativo o civil-privado, afecta directamente a la determinación de la Jurisdicción competente, cuestión a examinar de oficio, y a la aplicación del ordenamiento jurídico procedente.
De modo genérico, hemos de afirmar que frente a la ligera falta de sintonía entre el artículo 3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa y el artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, en la que aquella pone el énfasis de la naturaleza administrativa contractual en la finalidad del contrato -obras y servicios públicos-, esta categoriza la calificación contractual administrativa en considerar tales obras y servicios públicos como su objeto directo e inmediato.
El criterio tradicionalmente seguido por la doctrina jurisprudencial en base el artículo 3 de la Ley Jurisdiccional, califica los contratos efectuados por la Administración pública como administrativos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuando tengan por finalidad obras y servicios públicos de toda especie, bien lo sea de modo directo o de modo indirecto o mediato, de tal modo que la calificación es de contrato administrativo cuando el mismo persigue un interés público cuya satisfacción le corresponde. Tras la reforma de la Ley de Contratos del Estado de 1.973, se ha venido ampliando un más tal concepto -Sentencias de 11 de mayo de 1.982, 7 de noviembre de 1.983, 11 de noviembre de 1.985, 8 de marzo de
1.986, etc.-, de contrato administrativo al conectarlo son la característica esencial de su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o una especial tutela del interés público.
Todo contrato administrativo tiene como consecuencia legal -artículo 4.3 de la Ley de Contratos del Estado.- que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conoce las cuestiones relativas a su preparación, adjudicación, efecto y extinción.
En el contrato aquí cuestionado y que la Administración considera "de asistencia para la realización del estudio de un Plan de Actuación frente al paro juvenil", es claro que en realidad se trata de un contrato de arrendamiento de servicios, en el que la finalidad perseguida es la satisfacción de un interés público -el remedio al paro juvenil- cuya especial tutela corresponde y está atribuida esencialmente a la Administración, por lo que la naturaleza de tal contrato es de índole administrativa, tal como las propias partes lo han considerado.
La contratación administrativa -Sentencias de 10 de octubre de 1.979, 26 de marzo de
1.980, 13 de junio de 1.986-, no es otra cosa que una especialidad típicamente superpuesta y sistemáticamente ligada a los principios informantes del régimen general de los contratos establecidos en el Código Civil, es decir, una variedad cualificada o modificada en ciertos aspectos, por su innegable carácter público, participando en todo lo demás de los principios generales que rigen en la materia de contratación, especialidades caracterizadas en función de la predominancia subjetiva de la Administración, por sus características de permanencia e inmutabilidad y los fines públicos a que tiende.
La enumeración de las prerrogativas derivadas de ese factor de predominancia aparecen reflejadas en el artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado donde se expresan las de interpretación de los contratos, su modificación y resolución, y la Sentencia de esta Sala de 11 de febrero de 1.980 en interpretación de este precepto, señala con acierto que en la contratación pública, la Administración cuenta con un medio formal para ejercitar sus derechos, que excede de las facultades propias de los sujetos privados, como elprivilegio de decisión unilateral y ejecutoria, en virtud del cual, dicha Administración puede decidir sobre todos los aspectos que ofrece la relación contractual desde la perfección y validez del contrato, su interpretación y el modo, tiempo y forma de las prestaciones debidas por el contratista hasta la calificación de situaciones de incumplimiento, imposición de sanciones, responsabilidades del contratista y su garantía y liquidación del contrato.
Los contratos administrativos han de cumplirse con sujeción estricta a lo pactado, de conformidad en todo caso, con los principios de buena fe, equidad y mantenimiento del equilibrio económico de las prestaciones, con ponderación adecuada de las circunstancias concurrentes en cada caso, quedando las partes desde el perfeccionamiento del contrato obligadas a su cumplimiento, lo cual supone respecto del adjudicatario o contratista la entrega de la obra o la realización del servicio de conformidad a lo pactado, con la lógica consecuencia de que la mala ejecución de las obras o servicios o su realización defectuosa puede dar lugar a la procedencia de resolver el contrato.
El incumplimiento capaz de justificar la resolución es el que afecta a las obligaciones principales y aún cuando la Administración pueda decidir por si misma, unilateralmente, la del contratista, tal decisión solo cabe adoptarla legítimamente previa audiencia de este último, de suerte que de omitirse tal trámite, la resolución adolecería de nulidad si se produjo con indefensión, al faltar tal trámite de audiencia -Sentencias de 11 de marzo de 1.978, 20 de diciembre de 1.983, 13 de marzo de 1.985 y 7 de mayo de 1.986-.
Esta doctrina jurisprudencial sobre resolución por incumplimiento del contratista acaba de matizarse desde el punto de vista de las causas que interfieren la imputación de dicho incumplimiento al contratista y tal incumplimiento imputable al contratista en dichos términos y circunstancias, autoriza a la Administración, previa prueba convincente del mismo a resolver el contrato, -Sentencias de 21 de noviembre de 1.985 y 28 de enero de 1.986-.
En función de la naturaleza del contrato administrativo, en el aquí contemplado, y regido por la normativa específica contractual administrativa, la jurisdicción competente ha de aplicar tal normativa en toda la problemática planteada atinente a la extinción de la relación contractual, y precisamente, en virtud de ello, la Administración haciendo uso de su privilegio normativo de la facultad de decisión unilateral y ejecutoria, decidió interpretando la prestación efectuada por el contratista como un incumplimiento del contrato, procedió; con audiencia de aquel, a la resolución del mismo.
En efecto, en el informe emitido por el técnico municipal se pone de relieve que los trabajos fueron presentados, dentro del plazo contractual pactado, el 20 de diciembre de 1.988, habiendo el contratista efectuado un requerimiento al Ayuntamiento de Manises el 1 de diciembre de 1.988 para que se le facilitase la documentación relacionada con tales trabajos que al parecer le había sido sustraída de su oficina, deduciendo de ello, con evidente lógica que tales trabajos habíanse realizado en los veinte días que restaban del plazo desde tal requerimiento, frente al lapso temporal previsto de tres meses.
Desde luego, no hay justificación, dato o indicio alguno que permitan siquiera suponer que en tal desaparición documental hubiera tenido intervención el Ayuntamiento, que tampoco ha sido cuestionado por el contratista.
La finalidad esencial perseguida por el Ayuntamiento de Manises, al celebrar tal contrato, era poner en marcha un Plan de Actuación para prevenir y reducir el actual paro juvenil y potenciar la cerámica de Manises y en definitiva el estudio encargado a la entidad aquí apelada perseguiría tal objetivo a través del correspondiente informe-estudio que analizara las causas y posibles soluciones para obviar o reducir los efectos de tan preocupante fenómeno social.
La causa y el objeto del contrato, venían pues referidos de modo esencial y principal al logro de tal empeño, a través de ese o esos informes, que consiguientemente debían tener el rigor y la profundidad suficiente para lograr un mayor esclarecimiento de los orígenes y posibles soluciones al paro juvenil y para el relanzamiento de la cerámica de esa localidad.
El informe del técnico municipal, obrante a los folios 22 a 25 del expediente, revela con evidente claridad, lo que es compartido por esta Sala, tras un detenido examen de los informes, que los mismos, por su generalidad, falta de orientaciones precisas y conclusiones contrastadas sobre los temas objeto del contrato, en absoluto suponen el cumplimiento del contrato conforme a lo pactado, al no ofrecer los estudios realizados el contenido contractual perseguido por la parte contratante, lo que supone que tal defectuoso cumplimiento formal del contrato se traduce en realidad en un incumplimiento afectante a la obligación principal del contrato por lo que en aplicación de la doctrina legal y jurisprudencial antecitada, procedeestimar el recurso presentado, declarando conforme a derecho el acto administrativo impugnado, resolviendo el contrato suscrito con la parte ahora apelada por real incumplimiento del mismo, con la incautación de la fianza prestada en aplicación de lo dispuesto en los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Contratos del Estado y 156 y 157 del Reglamento en relación con el artículo 160, al no haber tenido intervención alguna el Ente municipal en tal incumplimiento, debido exclusivamente a la actividad del contratista, y sin que naturalmente proceda indemnización de ningún tipo.
No procede hacer expresa declaración de costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal del Excmo. Ayuntamiento de Manises, contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 2 de julio de 1.991, dictada en el recurso número 1.773/1.989, la cual revocamos y declaramos conformes a derecho los Decretos de la Alcaldía de Manises de 24 de mayo y 6 de septiembre de 1.989, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Don Juan Manuel Sanz Bayón, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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