STS, 24 de Diciembre de 1996
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| Número de Recurso | 9514/1991 |
| Fecha de Resolución | 24 de Diciembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por DON Luis Enrique , DON Eugenio , DON Sebastián , DON Adolfo , DON Jaime , DON Luis Carlos , DON Donato , DON Salvador , DON Alejandro , DON José y DON Juan María , representados por el Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado; y, siendo partes apeladas el AYUNTAMIENTO DE SITGES, con la representación del Procurador
D. Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de letrado; y, la DIPUTACION DE BARCELONA, representada por la Procuradora Dña. Montserrat Sorribes Calle, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 5 de junio de 1991 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en recurso sobre legalización de obras realizadas sin licencia previa.
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se han seguido los recursos acumulados números 748/89 y 838/89; promovidos el primero de ellos por D. Luis Enrique y otros y, el segundo por D. Juan María , y, en los que ha sido parte demanda el Ayuntamiento de Sitges y coadyuvante la Diputación de Barcelona, sobre legalización de obras realizadas sin licencia previa.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de junio de 1991, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador
D. Angel Quemada Ruiz, en nombre y representación de DON Luis Enrique , DON Eugenio , DON Sebastián , DON Adolfo , DON Jaime , DON Luis Carlos , DON Donato , DON Salvador , DON Alejandro y DON José y DON Juan María , contra los acuerdos adoptados por el Teniente de Alcalde de urbanismo del Ayuntamiento de Sitges, que han quedado relacionados en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia, y declaramos ajustados a Derecho las mencionadas resoluciones municipales, sin hacer expreso pronunciamiento en materia de costas."
La referida sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.-Los recurrentes que se mencionan a continuación impugnan los acuerdos que se relacionan, todos ellos coincidentes en la orden de suspensión de las obras que realizan en el paraje " DIRECCION000 ", sito en El Garraf, del término municipal de Sitges, en la legalización en el término de dos meses de las referidas obras, mediante la obtención de la licencia correspondiente, o restablecer el estando anterior a la ejecución de aquéllas, y en el mandato de proceder a la incoación de expediente sancionador. Los recurrentes y fechas de los Acuerdos adoptados por el Teniente de Alcalde de Urbanismo del Ayuntamiento de Sitges son los siguientes: D. Luis Enrique , D. Sebastián , D. Luis Carlos , D. Salvador , D. José , el 2 de mayo de 1989 la desestimación expresa del recurso de reposición interpuesto D. Eugenio , el 23 de mayo de 1989 el primer acuerdo y el 7 de julio del mismo año la desestimación expresa del recurso de reposición, D. Adolfo ,el día 2 de mayo de 1989 la primera resolución, que ha sido desestimada de manera presunta, por falta de decisión expresa del recurso de reposición interpuesto, D. Jaime y D. Alejandro , el día 29 de mayo de 1989 la resolución inicial y el día 7 de julio del mismo la desestimación expresa del recurso de reposición deducido, D. Donato , el día 29 de mayo de 1989 la primera resolución y el día 12 de julio del mismo año la desestimación expresa del recurso de reposición interpuesto, D. Juan María , el día 23 de mayo de 1989 el primero acuerdo y el 27 de septiembre del mismo la desestimación expresa del recurso de reposición deducido.- Segundo.- Los recurrentes antes citados, en distintas fechas comprendidas entre el 31 de julio de 1981 y el 1 de julio de 1985, adquirieron de la Entidad "Inversionistas Activos, S.A.", superficies de terreno procedentes de segregación de la antigua propiedad " DIRECCION000 ", del término municipal de Sitges, en las que procedieron a realizar distintas obras, tales como casetas de tocho, roturación de terrenos, tala de árboles, y otras similares que han sido detalladas en las actuaciones practicadas en autos. Precisamente, el inicio de la ejecución de las obras referidas motivó requerimientos por parte del Ayuntamiento de Sitges, durante al año 1982, a fin de proceder a la suspensión de las obras y retirada de los materiales empleados.- Los terrenos sitos en el paraje " DIRECCION000 ", a los que hace referencia este recurso jurisdiccional, tienen la clasificación de suelo no urbanizable en el Plan General de Ordenación de Sitges, clasificación que continúa vigente una vez aprobado definitivamente por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, en 29 de junio de 1986, el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Espacio Natural del Garraf, aun cuando este Plan Especial otorga a la zona una protección mas acusada en orden a lograr las finalidades propuestas en el mismo. De aquí, que las resoluciones adoptadas por el Ayuntamiento de Sitges, atacadas por los recurrentes en este proceso, están ajustadas a las previsiones establecidas en los artículos 184 y 185 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, habida cuenta la falta de licencia municipal habilitante de los actos ejecutados y la imposibilidad de legalización de éstos, por lo que merecen expresa confirmación.- Tercero.- Los motivos de oposición esgrimidos por la representación procesal de los recurrentes carecen de la eficacia pretendida, en virtud de los razonamientos consignados a continuación: A) la prescripción de las infracciones urbanísticas alegadas en relación con la antigüedad de las obras ejecutadas, ha quedado sin la necesaria corroboración de su realidad en autos, de forma que en el actual momento procesal no puede ser estimada por falta de prueba.- B) No se corresponde con el régimen urbanístico de la zona del paraje " DIRECCION000 " la afirmación de la parte recurrente relativa a que las edificaciones existentes en los terrenos en cuestión, una vez aprobado el Plan Especial de Protección de El Garraf, han quedado fuera de ordenación. Esta alegación no se ajusta a la realidad porque, como se ha razonado con anterioridad, las edificaciones en cuestión tienen la calificación de ilegales desde el momento inicial de su ejecución por vulnerar las prescripciones del Plan General de Sitges, de forma que a la entrada en vigor del Plan Especial de Protección antes citado no pueden ser estimadas como legales. En cuanto a las aplicación al caso de autos de las medidas alternativas a la demolición previstas en la Disposición Final Segunda del instrumento urbanístico mencionado en último lugar, no se puede olvidar que las facultades otorgadas a la Diputación Provincial de Barcelona en ese lugar tienen un carácter potestativo, que no atribuye derecho alguno a los titulares de las edificaciones, ni tampoco tolera la interpretación de actuación debida por parte de la Diputación Provincial.- C) El Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje de El Garraf, aprobado definitivamente en 29 de junio de 1986, tiene apoyo legislativo en los artículos 17 del texto Refundido de la Ley del Suelo y 79 del Reglamento de Planeamiento, y la acomodación de este instrumento urbanístico el ordenamiento ha sido declarada, en otras, por la Sentencia de 17 de noviembre de 1988 de la antigua Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, confirmada por la Sentencia de 16 de mayo de 1990 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Las alegaciones formuladas por la parte recurrente como soporte de la pretensión de ilegalidad del mencionado Plan Especial, (contradicciones internas del mismo, principalmente en cuanto a la fábrica de cemento existente en la zona (ordenación del eje Comarruga-Barcelona); tacha de reserva de dispensación para el capítulo 7 de las normas; sujeción exclusiva al ordenamiento urbanístico, sin referencia a la legislación específica de protección de espacios naturales; e interpretaciones de los Artículos 9.2, y 38 en relación con el 39 de las Normas), no logran la convicción deseada por la demandante y, en consecuencia, corresponde declarar la desestimación de este motivo de impugnación.- Cuarto.- En Virtud de los razonamientos consignados con anterioridad procede desestimar íntegramente este recurso jurisdiccional, sin hacer expreso pronunciamiento en materia de costas, de conformidad con el artículo 131.1 de la Ley reguladora, por no apreciarse especiales motivos de temeridad o mala fe.
Contra dicha resolución la parte actora interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 12 de diciembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar.
Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Como aclaración de las especificaciones efectuadas por la Sala de instancia en el primer fundamento de derecho de su sentencia se ha de tener en cuenta que en los autos número 748/89 los actos originarios impugnados por D. Luis Enrique , D. Eugenio , D. Sebastián , D. Adolfo , D. Jaime , D. Luis Carlos , D. Donato , D. Salvador , D. Alejandro y D. José fueron sendos decretos del Teniente de Alcalde de Urbanismo del Ayuntamiento de Sitges por los que con invocación de los artículos 178 y 184 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 se les ordenó la suspensión de las obras que estaban realizando sin licencia, se les otorgó el plazo de dos meses para su legalización mediante solicitud de la correspondiente licencia o para restituir a su estado primitivo lo que habían realizado ilegalmente, se acordó incoar expediente sancionador y se les advirtió de la retirada de materiales en caso de que las obras no se suspendiesen con apercibimiento de ejecución subsidiaria, y que en los autos número 838/89 lo impugnado por D. Juan María fueron dos decretos del referido Teniente de Alcalde, el segundo desestimatorio del recurso de reposición contra el primero y éste denegatorio de una solicitud de legalización de una edificación por no ser compatible con el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Garraf, y confirmatorio de la orden de derribo dictada el 23 de mayo de 1989, fecha en que se había decretado de idéntica forma que lo fue respecto de los anteriores, distinción ésta precisada por el distinto tratamiento que han de recibir uno y otro recurso.
Así las cosas, no cabe duda alguna de que en el caso de D. Luis Enrique y los otros nueve recurrentes en los acumulados autos número 748/89 nos encontramos ante una típica medida de reacción ante ciertas obras que se realizan sin licencia, medida establecida en el artículo 184 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y que lo es cautelar a fin de que se consumen actuaciones que pudieran pugnar con el ordenamiento urbanístico, que puede adoptarse "inaudita parte" por razones de urgencia, y frente a la cual el afectado únicamente puede formular impugnación por inconcurrencia del necesario presupuesto habilitante, bien porque se encuentre en posesión de la licencia o bien porque la obra se encuentre ya concluida, sin que pueda hablarse en este caso de "prescripción", posibilidad reservada para otra medida de reacción, la dispuesta en el artículo 185 de dicho texto refundido, que se ejercita frente a obras ya terminadas sin licencia, y ante la que cabe excepcionar con el plazo de caducidad de cuatro años, entrañante del correspondiente presupuesto habilitante temporal. Razones por las que el recurso contencioso- administrativo formulado por dichos recurrentes necesariamente ha de recibir el pronunciamiento desestimatorio que recibió de la Sala de Cataluña, con la consiguiente desestimación de sus apelaciones y la confirmación de la sentencia dictada por ella, puesto que abstracción hecha del recurso indirecto que utilizan contra el antes aludido Plan Especial de Protección y de la súplica que en la demanda formulan respecto de él, ya que, en primer lugar, este recurso constituye, una cuestión nueva en relación con la via administrativa, en la que nunca la plantearon, careciendo por tanto del necesario enjuiciamiento administrativo que sirve de antesala al jurisdiccional, en segundo lugar, no se concibe por qué una medida de reacción como la dicha puede ser ilegal por serlo el Plan Especial, pues incluso de serlo siempre sería posible conforme al resto del ordenamiento urbanístico, y en tercer lugar, en un recurso indirecto nunca puede pretenderse, como pretenden, la nulidad de la disposición, sino la del acto por ser ilegal aquella, y abstracción hecha también de que el acto originario impugnado por los mismos contiene una decisión irrecurrible, la de incoar expediente sancionador, lo cierto es que, tal como afirma la Sala de instancia, la "prescripción" que sostienen en atención a que las obras ya estaban terminadas y lo estaban con una antelación superior a cuatro años, en modo alguno ha quedado acreditada por ellos, a quienes correspondía la carga probatoria, siendo estériles al respecto sus argumentaciones y las pruebas documentales en que las apoyan si pensamos en el cúmulo de obras que desde que compraron los terrenos realizaron, y también en las que ya pudieran estar realizadas con anterioridad, y que la paralización municipal se contrajo a determinadas actuaciones que según los correspondientes informes en la época de disponerla se encontraban en curso de realización, motivo por el que hubiera sido preciso, y no lo ha sido, demostrar que estas concretas obras ya se encontraban finalizadas en tal época, lo que hubiera requerido otras distintas pruebas que en momento alguno han utilizado, a fin de destruir la presunción de veracidad consustancial a la actividad administrativa.
Por lo que se refiere al caso de D. Juan María , en el que se trata, no ya de una medida de reacción del precitado artículo 184 sino de una denegación de licencia en el trámite legalizador a que se refiere este precepto a la que son aplicables todos los requisitos establecidos en las licencias que se interesan "ex ante", y en el que sí ya es factible tratar del recurso indirecto que utiliza respecto del ya mencionado Plan Especial de Protección, aunque no con el efecto que pretende de anular éste por lo dicho anteriormente, su recurso ha de seguir la misma suerte que el precedentemente examinado con igualconsecuencia, al ser totalmente rechazables todas las argumentaciones que expuso, tanto en la instancia como en la apelación, como sostén de sus pretensiones de que la licencia debiera haberle sido concedida y de que la demolición era improcedente. En efecto, en primer lugar, el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Garraf, aparte de por los razonamientos de la Sala de Cataluña, en modo alguno pude ser tachado de nulidad, no sólo por motivos formales sino por motivos sustantivos, siendo al particular válidas las razones dadas en nuestra sentencia de 16 de mayo de 1990, en la que se examinaron tanto los motivos formales como los sustantivos y éstos coincidentes en su mayor parte con los que esgrime el recurrente Sr. Juan María según se desprende del examen de su tercer fundamento de derecho, sentencia que forzosamente hemos de seguir en aras del principio de unidad de doctrina que antes se infería del artículo 102.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo a su reforma por la Ley 10/1992, de 30 de abril, y hoy se deduce del artículo 102-a.1 de la misma Ley tras las modificaciones introducidas por la 10/1992; en segundo lugar, el que la construcción que realizaba el Sr. Juan María fuese posible conforme a las determinaciones del expresado Plan Especial de Protección es algo que ha quedado absolutamente improbado, no bastando con la mera alusión a determinados preceptos del Plan para reputarlo acreditado, sobre todo cuando la licencia se solicitó con una "memoria" contenida en la propia solicitud y un croquis de autoría anónima y aquel contiene variadas determinaciones, dando a entender que en zona forestal no cabe la construcción de lo que se denomina "refugio" y no es sino una casa-habitación, razones por las que habría sido precisa una prueba pericial técnica, y el que lo fuese conforme a los artículos 85 y 86 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, choca con el mismo Plan, habida cuenta de la excepción del párrafo segundo de dicho artículo 86, tendente a asegurar la especial protección asignada por el planeamiento, distinta de la general del suelo no urbanizable común; y por último, el que lo construido no deba demolerse por aplicación de la disposición final segunda del propio Plan Especial de Protección, además de por los razonamientos de la Sala "a quo", topa con la insoslayable circunstancia de que la construcción es posterior al Plan, circunstancia que se desprende de los propios actos del recurrente, quien ante el decreto de suspensión no adujo que las obras estuviesen ya terminadas, sino que consintiendo con lo contrario interesó su legalización.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación interpuestos por DON Luis Enrique , DON Eugenio , DON Sebastián , DON Adolfo , DON Jaime , DON Luis Carlos , DON Donato , DON Salvador , DON Alejandro , DON José y DON Juan María , contra la sentencia dictada el 5 de junio de 1991 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los cumulados autos números 748/89 y 838/89 y, en consecuencia, confirmamos la misma; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.
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