STS, 26 de Febrero de 1999

Por escrito presentado el 12 de febrero de 1996, el Procurador de los Tribunales don Enrique Hernández Tabernilla , en nombre y representación en nombre y representación de "LA FRATERNIDAD, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social", interpuso recurso contencioso-administrativo contra el R.D. 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 14 de febrero de 1997, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 24 de marzo de 1997, en el que se solicita sentencia que declare nulos y deje sin efectos por ser contrarios a Derecho el artículo 4.1, la disposición adicional tercera y la disposición transitoria tercera del Reglamento de colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre y declarando en su lugar que las referidas entidades y, en concreto la actora tienen derecho a seguir cargando en sus cuentas de gestión a la Seguridad Social un canon por la utilización por ésta de los inmuebles pertenecientes a su patrimonio histórico calculado sobre la base del valor real que tengan en el mercado dichos inmuebles, según resulte de la peritación imparcial de los mismos tal y como han venido haciendo sin protesta por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desde 1990 en que la Ley 4/1990 dio al artículo 202.4 del anterior Texto Refundido de la Seguridad Social, hoy artículo 68.4 del Texto Refundido vigente, su actual redacción.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia por la que, desestimando la demanda interpuesta, declare plenamente ajustados a derecho las disposiciones recurridas, con imposición de costas a la entidad recurrente.

Por auto de 18 de julio de 1997, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representaciónactora presentado el 27 de febrero de 1998, en el que reitera sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 17 de marzo del mismo año, en el que solicita se dicte sentencia desestimando la demanda, declarando plenamente ajustados a Derecho las disposiciones recurridas con imposición de las costas a la entidad recurrente.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 10 de noviembre de 1998, se señaló para deliberación y fallo el 17 de febrero de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En el escrito que inicia el proceso se afirma interponer recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social [en adelante, RMAT], publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de diciembre de 1965 [debe entenderse 1995], pero es lo cierto que la pretensión impugnatoria contenida en el suplico de la demanda se concreta en la impugnación del artículo 4.1 y de las disposiciones adicional tercera y transitoria tercera de dicho Reglamento, y a estos preceptos se limita la argumentación sustentadora de la pretensión de declaración de nulidad que se formula en el referido escrito.

Delimitado así el ámbito de la revisión jurisdiccional, en aras de una mayor claridad expositiva, parece pertinente transcribir a continuación los textos reglamentarios objeto de impugnación directa en el presente recurso contencioso-administrativo.

El artículo 4.1 RMAT, bajo el epígrafe Utilización de bienes inmuebles del patrimonio histórico [de las Mutuas], dispone "Sin perjuicio de lo establecido con carácter general en el apartado 2 del artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá autorizar a aquellas Mutuas que cuenten con bienes inmuebles integrantes de su patrimonio histórico, destinados a ubicar centros y servicios asistenciales o administrativos para el desarrollo de las actividades propias de la colaboración con la Seguridad Social, la imputación en su correspondientes cuentas de resultados, de un canon o coste de compensación por su utilización, por el importe y en las condiciones que se fijen por el citado Ministerio, a cuyo efecto se tendrá en cuenta, junto a las circunstancias que pudieran establecerse, el valor de dichos inmuebles y la finalidad concreta a que los mismos se destinen".

El texto de la Disposición Adicional Tercera RMAT, bajo el epígrafe Canon por utilización de inmuebles pertenecientes al patrimonio histórico, es el siguiente:

"1. Sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el artículo

4.1 del presente Reglamento, el importe del canon por la utilización de bienes inmuebles integrantes del patrimonio histórico, así como las condiciones para su imputación, se ajustarán inicialmente a lo establecido en esta disposición.

2. El importe del canon por la utilización de bienes inmuebles integrantes del patrimonio histórico a que se refiere el artículo 4 del presente Reglamento, se fija inicialmente en la cuantía equivalente al 6 por 100 del valor catastral que tenga asignado el inmueble a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

3. Autorizada la imputación del correspondiente canon, serán a cargo del patrimonio histórico de la Mutua, sin que quepa su repercusión en la cuenta de resultados de la gestión, todos los gastos inherentes a la propiedad del inmueble, tales como los de naturaleza impositiva, seguros, así como los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble y servicios, cuando éstos se deriven de la aplicación del régimen de la propiedad horizontal.

   Serán asimismo a cargo de dicho patrimonio los gastos de conservación de los inmuebles que no se deriven directamente de la actividad desarrollada en los mismos.

4. A efectos de la autorización a que se refiere la presente disposición, las Mutuas habrán de presentar ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la oportuna solicitud, acompañando la documentación oficial pertinente que acredite el valor catastral del inmueble en ese momento.

   En el caso de que el inmueble no tenga valor catastral asignado, se tendrá en cuenta transitoriamente las normas sobre valoración a efectos del impuesto sobre sociedades, así como la peritación técnica de su valor por la Tesorería General de la Seguridad Social.Las sucesivas modificaciones que en su caso se produzcan en los valores catastrales de los inmuebles darán lugar a la modificación automática del canon, sin más requisito que su comunicación y justificación ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

5. Con independencia del canon que resulte de la aplicación de lo establecido en los números anteriores podrá autorizarse la imputación de cánones superiores a los previstos en el apartado 2, cuando los así calculados resulten insuficientes para atender los gastos a que se refiere el primer párrafo del apartado 3 y ello se acredite fehacientemente por la Mutua ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".

   Por último, la Disposición Transitoria Tercera RMAT, bajo el epígrafe "Acomodación de cánones por uso de inmuebles pertenecientes al patrimonio histórico", dispuso: "Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social que vengan imputando a sus cuentas de gestión cánones por la utilización de bienes inmuebles integrantes de su patrimonio histórico, deberán formular en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del Real Decreto aprobatorio del presente Reglamento, la correspondiente solicitud para su acomodación a lo establecido en el artículo 4 y disposición adicional tercera, acompañando la documentación a que se refiere el apartado 4 de dicha disposición adicional".

   Por consiguiente, puede decirse que las referidas normas reglamentarias vinieron a desarrollar el régimen del canon por utilización de inmuebles pertenecientes al patrimonio histórico de las Mutuas y, al mismo tiempo, dispusieron la acomodación al mismo del que Mutuas (en adelante MAT) venían imputando a sus cuentas de gestión con apoyo en la Ley de Presupuestos del Estado para 1990 (Disposición adicional 14ª.4).

La parte actora, para justificar la infracción del ordenamiento jurídico por los referidos preceptos reglamentarios, utiliza, en síntesis, dos líneas argumentales que deben ser analizadas separadamente aunque no por el orden que propone, ya que parece prioritario examinar, después de contemplar la naturaleza del patrimonio histórico de las Mutuas, el reparo que formula a la "retroactividad" de la disposición transitoria tercera; esto es, a la acomodación al nuevo régimen que establecen el artículo 4 y la disposición adicional tercera de las Mutuas que ya venían percibiendo un canon por la utilización de dichos bienes inmuebles.

La Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, punto inicial del actual sistema de Seguridad Social, establece el principio de "unidad de gestión" pero mantiene las MAT, nacidas como consecuencia de la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 enero de 1900, como colaboradoras en la gestión de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional. Condición que reconoce explícitamente el artículo 67.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social ( en adelante, LGSS).

Las MAT, como resulta de los artículos 68 y ss. de la LGSS, son asociaciones de empresarios que, debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se constituyen con el objeto de colaborar, bajo la dirección técnica de dicho Ministerio, en la gestión de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales del personal a su servicio, sin ánimo de lucro y con responsabilidad mancomunada de sus miembros. Tienen personalidad jurídica propia distinta de las Entidades gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, con plena capacidad para adquirir, poseer, gravar o enajenar bienes y realizar actos y contratos, así como para ejercitar derechos y acciones, todo ello ordenado a la realización de los fines que tienen encomendados y bajo la "tutela administrativa" del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 71 LGSS).

En concreto, no pueden dar lugar a la percepción de beneficios económicos en favor de sus asociados, y los ingresos que obtengan como consecuencia de las primas o cuotas, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertir dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta. Patrimonio único y distinto del Patrimonio del Estado, cuya titularidad, administración y custodia corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (arts. 80 y 81 LGSS).

Los excedentes en la gestión de las MAT han de dedicarse a la constitución de reservas y, por encima de ciertos límites, a los fines generales de prevención y rehabilitación, y si, por el contrario, resulta déficit éste debe ser cubierto mediante las correspondientes derramas por los empresarios asociados.

Ahora bien, el propio artículo 68.4 LGSS distingue un patrimonio histórico específico de las MAT constituido por los bienes incorporados al patrimonio de éstas con anterioridad a 1 de enero de 1967 odurante el periodo comprendido entre esa fecha y el 31 de diciembre de 1975, siempre que en este último caso se trate de bienes que provengan del 20 por ciento del exceso de excedentes, así como los que procedan de recursos distintos de los que tengan su origen en las cuotas de la Seguridad Social. Este patrimonio, por disposición legal, corresponde a las MAT en su calidad de asociaciones de empresarios, aunque caracterizado por las siguientes notas:

1. Está sujeto a la tutela administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que puede suspender o modificar los poderes y facultades en los casos y con las formalidades y requisitos que se determinen reglamentariamente [art. 5.2.c) LGSS], así como se establece una auditoria de cuentas y la posibilidad de adoptar medidas cautelares y la reposición de reservas obligatorias de las MAT (arts. 71 y 74 LGSS).

2. Constituye un patrimonio afecto a un fin; al fin social de la entidad, sin que de esta dedicación puedan derivarse incrementos patrimoniales que, a su vez, constituyan gravamen para el patrimonio único de la Seguridad Social. Si bien, al propio tiempo, se hace una referencia especial en relación con los bienes inmuebles integrantes de dicho patrimonio histórico destinados a ubicar centros y servicios sanitarios y administrativos para el desarrollo de la actividad de colaboración con la Seguridad Social, al canon o coste de utilización a que se refieren los preceptos reglamentarios cuestionados en este recurso.

3. Supone un patrimonio separado a cuya administración y contabilidad dedica el RAT el capítulo VII de su Título I, artículos 50 a 52. Y, según estas previsiones, dicha administración debe realizarse teniendo en cuenta su estricta afectación al fin social de la entidad, debiendo revertir los rendimientos al propio patrimonio histórico de la entidad.

4. Es, en fin, un patrimonio integrado por derechos dominicales cuyo contenido y régimen jurídico viene delimitado legalmente por la función social que el propio patrimonio desempeña.

Sostiene la parte actora que la retroactividad está permitida a las leyes, según el artículo

2.3 del Código Civil (CC, en adelante) dentro de los límites que resultan del artículo 9.3 CE, pero no en cambio a los Reglamentos, y añade que el propio principio de legalidad al que ha de acomodarse la actuación de la Administración Pública impide la retroactividad in peius de las normas reglamentarias citando al efecto el artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De la argumentación expuesta deduce que el RMAT de 7 de diciembre de 1995 no puede pretender una aplicación retroactiva a supuestos constituidos sobre la base de autorizaciones individualizadas.

El citado artículo 2.3 del Código Civil contiene una norma de aplicación subsidiaria, disponiendo la irretroactividad de las Leyes, si éstas no dispusieran lo contrario, el artículo 9.3 CE eleva a rango constitucional la prohibición de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, y, en fin, el artículo 62.2 LRJ y PAC establece la sanción de nulidad para los reglamentos que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.

No existe, por tanto, una interdicción general de la retroactividad de las normas, y en cualquier caso, cualquiera que sea el criterio interpretativo que se adopte en relación con el reiterado art. 2.3 CC, ya se entienda que establece una regulación subsidiaria común para cualquier disposición escrita con carácter de generalidad, como ha entendido esta Sala en múltiples sentencias (SSTS 22 de noviembre de 1980, 13 de noviembre de 1981, 26 de enero de 1982, 29 de febrero de 1982 y 15 de abril de 1997), o se mantenga la tesis de la parte actora que se entiende referida solo a las disposiciones con rango de Ley y que existe una prohibición absoluta de retroactividad para los reglamentos, no resulta atendible el argumento que consiste en entender que la norma que dispone la "acomodación" al nuevo régimen del canon de utilización de bienes inmuebles del patrimonio histórico de las MAT suponga una retroactividad prohibida por el ordenamiento jurídico.

En efecto, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, que tiene una primera manifestación en la Sentencia 6/1983, de 4 de febrero, y luego en sucesivas sentencias, así como de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (SSTS 18 y 22 de junio de 1994, 5 de febrero de 1996 y 15 de abril de 1997), ha de distinguirse entre: una retroactividad de grado máximo, que aplica la nueva ley a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y a todos sus efectos consumados o no; una retroactividad de grado medio, en la que la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados; y, en fin, una retroacción de grado mínimo, en la que la nueva normativa sólo tiene efectos para el futuro aunque la relación o situación básica haya surgidoconforme a la anterior norma. Esta retroactividad de carácter mínimo, en la que se pretenden anudar efectos ex novo a situaciones producidas con anterioridad a la propia norma, es aceptada pacíficamente por el Tribunal Constitucional y por este Alto Tribunal, ya que se trata de una retroactividad impropia, en la que la norma incide sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas (SSTC 42/1986, 99/1987, 227/1988, 210/1990 y 182/1997, entre otras, y SSTS de 18 de marzo de 1995 y 15 de abril de 1997, entre otras muchas). Esta es, a lo sumo, la eficacia que puede reconocerse a la norma reglamentaria a través de su disposición transitoria tercera que simplemente "acomoda" las situaciones actuales de bienes inmuebles del patrimonio histórico de las MAT al nuevo sistema de canon por su uso o utilización conforme a la LGSS y RMAT. O, dicho en otros términos, los requisitos y la cuantía del canon o coste que había regido para ejercicios pasados pueden verse afectados para el futuro por las nuevas exigencias normativas y criterios de determinación establecidos con carácter general a partir de la entrada en vigor de las disposiciones que introducen aquéllas sin que ello constituya infracción del principio de irretroactividad que se invoca.

En cuanto a la relación ley/reglamento -artículo 68.4 in fine y disposición final séptima LGSS/art. 4.1 y disposición adicional tercera RMAT- la línea argumental de la parte actora tiene dos vertientes. Una se orienta directamente hacia la propia Ley, para sostener, desde las exigencias constitucionales, la insuficiencia de la remisión a ulteriores normas reglamentarias de desarrollo en los términos en que lo hace el indicado precepto legal y su disposición final séptima, lo que supondría, de acogerse la tesis que mantiene, la necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de tales preceptos legales. Y otra, por el contrario, tiende de manera concreta a justificar la ilegalidad de las normas reglamentarias (art. 4.1 y disposición adicional tercera RMAT) porque: no integran suficientemente el precepto legal de remisión, no acogen su única interpretación constitucionalmente posible, y, en fin, porque la fijación del canon en el 6% del valor catastral que hace la disposición adicional tercera RMAT infringe el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El punto de partida debe ser, desde luego, el reconocimiento de una reserva constitucional a la ley para la regulación del derecho de propiedad que resulta del artículo 33, en relación con el artículo 53.1, ambos de la Constitución, comprendiendo cualquier afectación o ablación patrimonial aunque no estuviera expresamente prevista en la reserva específica de Ley. Y que esta reserva, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal comporta no sólo la exigencia de una norma con rango de legal, sino que ésta tenga un contenido material mínimo. Al mismo tiempo, la colaboración indudablemente admisible de la potestad reglamentaria exige que la habilitación concedida por la ley no le sitúe a aquél en una posición semejante al legislador, puesto que la regulación reglamentaria, en ámbitos excluidos al reglamento independiente, ha de ser dependiente y subordinada a la ley habilitante. Por consiguiente, no son constitucionalmente válidas las remisiones que haga la ley al reglamento que supongan auténticas "deslegalizaciones"; el reglamento dentro de la reserva de ley tiene que ser un complemento de la misma.

Ahora bien, la Disposición Final séptima LGSS es un simple reconocimiento de competencia al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para dictar normas de aplicación y desarrollo y proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la ley. Es, específicamente el artículo 68.4, in fine, LGSS el que contiene la habilitación o remisión reglamentaria en relación con el canon o coste de compensación por la utilización de los inmuebles integrantes del patrimonio histórico de las MAT. Y, sin perjuicio de lo que resulte del examen del desarrollo reglamentario que se produjo, es lo cierto que no se limita exclusivamente a lo que disponga el Reglamento, sino que incorpora ciertos elementos materiales de regulación. Procedente de la disposición adicional 14.4 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, define y caracteriza el patrimonio histórico estableciendo ciertas pautas para la ulterior determinación del canon, como la afectación del patrimonio al fin social de la entidad, que no puedan derivarse de él rendimientos o incrementos que constituyan gravamen para el patrimonio único de la Seguridad Social y que sea necesaria una autorización previa para cargar en la respectiva cuenta de gestión el canon o coste de compensación por la utilización de los inmuebles que el precepto señala. No existe, por tanto, una mera remisión en blanco, carente de todo contenido material sino que se configura un patrimonio integrado por derechos cuyo contenido se delimita legalmente por razón de la función social a que están afectos y de donde derivan unos criterios para la ulterior fijación del canon, cuya cuantía, frente a lo que sostiene la parte, no tiene por qué coincidir con el equivalente al valor del mercado del uso o utilización si se tiene en cuenta la singularidad del patrimonio en el que se integran los bienes de que se trata, según la disposición legal y por ende conforme al propio artículo 33.2 CE.

Y, en este mismo sentido, no cabe olvidar que el artículo 50.2 RMAT, no cuestionado, dispone que ni los bienes del patrimonio histórico ni los rendimientos que éstos produzcan pueden desviarse hacia la realización de actividades mercantiles, y sin que de su utilización o administración puedan derivarse beneficios de ningún tipo, que supongan vulneración del principio de igualdad de derechos de losempresarios asociados.

En consecuencia, ningún reparo de legalidad o de constitucionalidad puede hacerse al artículo 4.1 RMAT que de manera coherente con lo que acaba de exponerse establece que para el señalamiento del coste de compensación por utilización se tenga en cuenta, junto a otras circunstancias, el "valor los inmuebles y la finalidad concreta a que los mismos se destinan".

Consideración separada merece la disposición adicional tercera RMAT en cuanto desarrollo inicial y concreto del canon por utilización de inmuebles pertenecientes al patrimonio históricos. En ella, en el apartado 2, se cuantifica el importe de aquél en el 6 por 100 del valor catastral que tenga asignado el inmueble a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y si bien pueden suscitarse dudas sobre si tal determinación responde a los criterios legales, a los que se ha hecho referencia, con arreglo a los cuales se habilita a la Administración para autorizar que las Mutuas puedan cargar en la cuenta de gestión un canon por la utilización de tales inmuebles, tales dudas quedan disipadas con la consideración conjunta del resto de los apartados de la Disposición Adicional cuestionada. En ellos resulta claro que se trata de una asignación provisional, puesto que, autorizada la imputación del canon, aquélla queda sujeta a la eventualidad de ulteriores autorizaciones para imputaciones superiores a la inicialmente prevista, con carácter general, que devendrá necesaria siempre que el asignado provisionalmente resulte insuficiente para atender a los gastos que, según la propia Disposición, son de cuenta del patrimonio histórico de la Mutualidad. De esta manera, queda garantizado el equilibrio o indemnidad de este patrimonio por razón de la utilización de bienes inmuebles para servicios sanitarios o administrativos para las actividades propias de la colaboración con la Seguridad Social, cuya consideración específica en el párrafo último del apartado 4 del artículo 68.4 LGSS no significa la consagración de una excepción a la naturaleza y destino del patrimonio histórico de las Mutuas del que los bienes inmuebles forman parte, sino la contemplación de un sistema propio de compensación por la utilización de una clase concreta de bienes, respecto de los que, sin embargo, es predicable el criterio esencial, que caracteriza a todos los bienes integrantes de dicho patrimonio, consistente, según el párrafo tercero del mismo apartado 4 del artículo 68 LGSS, en su afectación estricta al fin esencial de la entidad, sin que su dedicación a los fines sociales de la mutua puedan derivarse rendimientos o incrementos patrimoniales que, a su vez, constituyan gravamen para el patrimonio único de la Seguridad Social.

Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que se aprecien circunstancias para hacer una expresa condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,