STS, 17 de Mayo de 1999

Por escrito presentado el 4 de agosto de 1995, la Procuradora de los Tribunales doña Paz Santamaría Zapata en la representación acreditada de quienes figuran en el encabezamiento de esta sentencia, interpuso recurso contencioso administrativo contra el indicado el R.D. 931/1995, de 9 de junio, por el que se dictan normas en relación con la formación especializada en Medicina Familiar y Comunitaria de los Licenciados en Medicina a partir del 1 de enero de 1995 y se adoptan determinadas medidas complementarias. En dicho escrito, por medio de otrosí se solicitaba la suspensión de la disposición general recurrida, medida cautelar que, previa tramitación de la correspondiente pieza, fue denegada por auto de 18 de noviembre de 1997.

Recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 14 de diciembre de 1995, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 17 de enero de 1996, en el que se solicita sentencia en la que: "1.- Declare haber lugar al Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el Real Decreto 931/95, de 9 de junio (B.O.E. nº 143/95, de 16 de junio). 2.- Declare nulo, anule o revoque o deje sin efecto el art. 2 del Real Decreto 93/95, de 9 de junio. 3.- Condene a la Administración Pública al pago de las costas".

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita se dicte sentencia desestimando el recurso, confirmando el Real Decreto y absolviendo a la Administración de las pretensiones de la demanda.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 27 de junio de 1996, en el que solicita sentencia que acoja la argumentación contenida en el cuerpo de la demanda y resuelva de conformidad con lo pedido en la misma, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 3 de octubre del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.

Concluso el procedimiento, se señaló para deliberación y fallo el 12 de mayo de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El petitum de la pretensión actora objeto del presente recurso consiste en la solicitud de declaración de nulidad, anulación o revocación, en definitiva, de ineficacia del artículo 2 del Real Decreto 931/1995, de 9 de junio, por el que se dictan normas en relación con la formación especializada en Medicina Familiar y Comunitaria de los Licenciados en Medicina a partir del 1 de enero de 1995 y se adoptan determinadas medidas complementarias.

Los motivos sustentadores de tal pretensión son las diversas vulneraciones de normas constitucionales que se atribuyen al precepto reglamentario. En concreto, del artículo 14 CE, que contiene el principio de igualdad, del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de los derechos individuales, y, por último, del artículo 23.2 CE, que establece el principio de igualdad en el acceso a la función pública.

La infracción al derecho de igualdad, que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, ocupa en el elenco de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución una posición genérica frente al 23.2 que proyecta la igualdad y los criterios de mérito y capacidad en el acceso a los cargos y funciones públicas, constituye el eje central de la argumentación de la demanda. En este escrito la vulneración de dicho derecho fundamental se predica de diversos apartados del precepto reglamentario impugnado:

1. En primer lugar, del apartado 1, que establece una convocatoria específica de plazas de formación en Medicina Familiar y Comunitaria a la que únicamente pueden concurrir los Licenciados en Medicina que han obtenido el Título con posterioridad al 1 de enero de 1995 (p/95, en adelante). Ello constituye, según sostiene la parte actora, una discriminación de los Licenciados que obtuvieron su título con anterioridad a la indicada fecha (a/95, en adelante) porque supone una diferencia ilógica y carente de cualquier justificación, ya que este colectivo de médicos a/95 no tiene el beneficio de una reserva de plaza para su promoción a la formación en ningún tipo de convocatoria para las especializaciones médicas. Y, de esta manera, ven también restringido su derecho al acceso a una educación especializada que reconoce el artículo 27.1 CE, obligando a los poderes públicos a garantizar a todos la educación. Por otra parte, la actora relaciona la discriminación con la valoración de méritos prevista para el acceso a los centros del Sistema Nacional de Salud, distinta y superior la del Título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria (MIR de MFIC, en adelante) que la habilitación creada para los médicos generales ejercientes con anterioridad a la exigencia de titulación derivada de la normativa comunitaria.

2. En segundo lugar, del apartado 2, que establece, para los médicos p/95 una reserva de la puntuación obtenida en la convocatoria específica, mecanismo que convierte a esta clase de convocatoria en pruebas de carácter distributivo y no eliminatorio.

3. Por último, del apartado 4, que mantiene para los Licenciados p/95, que no obtengan plaza en la convocatoria general a la que tienen opción de presentarse, el derecho a la adjudicación de plaza de formación en Medicina Familiar y Comunitaria en las convocatorias sucesivas especificas.

La argumentación de la actora, sintéticamente expuesta, tiene una parte descriptiva de las desigualdades establecidas por el artículo 2 del RD 931/1995 entre los Licenciados en Medicina p/95 y a/95, en el acceso a las plazas para la formación médica especializada en Medicina Familiar y Comunitaria, que puede compartirse con dos observaciones: el precepto combatido no establece la distinta y superior baremación del Título MIR de MFIC respecto de la habilitación creada para los médicos generales ejercientes con anterioridad a la exigencia de titulación derivada de la normativa comunitaria para el acceso a plazas sanitarias del Sistema Nacional o Público de Salud aunque tal diferencia pueda resultar de norma oconvocatoria que no es objeto del recurso; y la reserva de puntuación establecida lo es para el proceso de la convocatoria específica de Licenciados p/95 y no para la convocatoria general.

Ahora bien, la constatación de la desigualdad reseñada no es por sí sola bastante para decidir la cuestión suscitada en el sentido pretendido por la actora, ya que de lo que se trata es de determinar si, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y a la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo

14 CE, puede entenderse que es realmente discriminatoria.

De los dos planos en que opera el derecho a la igualdad que garantiza el artículo 14 CE, igualdad en o ante la norma e igualdad en la aplicación de ésta, se trata en el presente caso de una eventual quiebra del primero. Esto es, de la igualdad frente al poder reglamentario, que impide que pueda configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impide que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación y que, por incluirlas, la norma incurre en arbitrariedad y es por ello discriminatoria (STC 144/1988, de 12 de julio).

Así, la doctrina general que, desde la STC 22/1981, ha venido manteniendo el Tribunal Constitucional en múltiples sentencias y que ha sido acogida por la jurisprudencia de esta Sala puede sintetizarse en los siguientes términos:

1. El principio y derecho a la igualdad en la norma es vulnerado cuando ésta introduce una diferenciación de trato carente de justificación objetiva y razonable, valorada también en atención de la medida y finalidad perseguida con ella.

2. El artículo 14 CE no prohibe que el legislador o el titular de la potestad reglamentaria contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, que puede venir incluso exigido para la efectividad de los valores que la Constitución consagra como son la justicia y la igualdad, puesto que lo que la igualdad jurídica prohibe es la discriminación, es decir que la desigualdad de tratamiento normativo sea injustificada por convertir en elemento de la diferenciación un criterio que no es jurídicamente atendible.

   La apreciación de en qué medida la norma ha de contemplar situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente o, desde otra perspectiva, que no deben ser tratadas igualmente, queda, en principio, confiada a quien ejercita la discrecionalidad inherente a la potestad normativa, aunque con distinto grado, superior en el legislador que se mueve el ámbito plural de libre conformación que permite la Constitución y menor en el titular de la potestad reglamentaria que ha de hacerlo dentro de los límites con que aparece configurada por el ordenamiento jurídico. Si bien, tal valoración tiene, en todo caso, unos límites, ya que no puede dar lugar a un resultado que vaya contra derechos y libertades reconocidos en la Constitución (art. 53.1), ni en general contra cualquier precepto o principio de la misma, ni como resulta obvio, contra la esencia del propio principio de igualdad que, como se ha señalado, rechaza toda desigualdad que por su alcance sea irrazonable y que por ello haya de calificarse de discriminatoria.

3. Para que las diferencias normativas puedan considerarse no discriminatorias han de observar, además, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, de acuerdo con criterios y juicio de valor generalmente aceptables. O, dicho en otros términos, las diversificaciones normativas son conformes a la igualdad cuando cabe discernir en ellas una finalidad no contradictoria con la Constitución y cuando, además, las normas de las que la diferencia nace muestran una estructura coherente, en términos de razonable proporcionalidad, con el fin así perseguido. Tan contraria es a la igualdad la norma que diversifica por un mero voluntarismo selectivo como aquella otra que, atendiendo a la consecución de un fin legítimo, configura un supuesto de hecho, o las consecuencias jurídicas que le imputa, en desproporción patente con aquel fin, o sin relación alguna a esa necesaria relación de proporcionalidad.

4. Implícita, pero inequívocamente, el artículo 14 CE encierra no ya sólo una prohibición de trato desigual ante situaciones subjetivas análogas, sino la interdicción de la identidad de régimen jurídico entre sujetos en posiciones fácticas diferentes (discriminación por indiferenciación).

Sobre la base de la doctrina expuesta, sería, sin duda, discriminatoria la norma reglamentaria impugnada si fuera cierto que la circunstancia, meramente aleatoria y cronológica, de la fecha de obtención de la Licenciatura en Medicina -antes o después del 1 de enero de 1995- fuera el elementoconsiderado por aquélla para establecer las sustanciales diferencias que incorpora en el acceso a la formación en la especialidad médica familiar y comunitaria, pero resulta que no es así, puesto que atiende y contempla la incidencia que en nuestro ordenamiento tuvo la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril, con efectos diferentes para los licenciados anteriores y posteriores a la indicada fecha.

1. El Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, establece un sistema de formación especializada a través de plazas previamente acreditadas por el Ministerio de Educación y Ciencia y del procedimiento que regula su artículo 6.

   Ahora bien, mientras que el título de Médico Especialista es un requisito para el ejercicio profesional en plazas correspondientes en centros públicos y privados (art. 1º), el título de Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria no era un requisito para el ejercicio de la Medicina General, ya que tan sólo se configuraba como un mérito para acceder a los centros públicos conforme al artículo 2 del RD 3303/1978, de 29 de diciembre.

2. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea establece, en su Título III, artículos 48 a 66, los principios de libre circulación de trabajadores, de libre establecimiento de profesionales y de libre prestación de servicios. Ello supuso para determinadas "profesiones tituladas" el establecimiento de sistemas de reconocimiento mutuo de las diferentes titulaciones expedidas por los Estados (artículo 57 del Tratado). Y, en lo que aquí interesa para las profesiones médicas, dicho sistema de reconocimiento de título quedaba supeditada a la previa "coordinación de las condiciones exigidas para el ejercicio en los diferentes Estados-miembros".

3. La coordinación se efectúa por diversas Directivas Comunitarias que fueron refundidas en la 93/16/CEE, de la que resulta que:

   1. ) Obliga a los Estados, para la formación de especialistas médicos, a que la formación se desarrolle en puestos específicos reconocidos por las autoridades competentes [Anexo I en relación con el artículo

      24.1.c)].

   2. ) El Título IV se dedica a la "Formación específica en Medicina General", y según sus previsiones los Estados deben establecer un sistema de formación específica y comunicar a la Comisión Europea, para que proceda a su publicación en el Diario Oficial, la denominación del título acreditativo de tal denominación (arts. 30,31 y 41).

   3. ) Cada Estado resulta obligado, precisamente a partir del 1 de enero de 1995, a condicionar, sin perjuicio de las disposiciones sobre derechos adquiridos, el ejercicio de las actividades de médico como médico generalista en el marco de su régimen nacional de Seguridad Social, a la posesión del el título acreditativo de la formación específica en Medicina General (art.36.1).

      De la propia Directiva, art. 36.2, resulta que cada Estado miembro debe considerar, como mínimo, como derecho adquirido el de ejercer las actividades de médico generalista en el marco de su régimen nacional de Seguridad Social, sin el título correspondiente, por todos los médicos establecidos en su territorio que tengan dicho derecho el 31 de diciembre de 1994.

      Así, pues, no es sino a partir de enero de 1995, y como consecuencia de la exigencia del indicado precepto de la Directiva, cuando el título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria se convierte en requisito para acceder a plazas de Médico de Medicina General en el Sistema de la Seguridad Social. Y así se establece en el artículo 1 a) del Real Decreto 853/1993, de 4 de junio; si bien, conforme a lo previsto en la Directiva, se reconoce el derecho a acceder a tales plazas a todos los Licenciados en Medicina que hubieran obtenido el título o estuvieran en condiciones de obtenerlo antes del 1 de enero de 1995 (art. 2 ).

      Por consiguiente, debe entenderse que el criterio diferencial, la exigencia de título específico para el ejercicio de la medicina generalista en el sistema de la Seguridad Nacional de Salud, viene impuesto por la normativa comunitaria en atención a una concreta fecha que separa a los dos colectivos de médicos haciéndolos diferentes; y, por ende, el criterio contemplado en la norma reglamentaria impugnada para facilitar especialmente el acceso a plazas formativas para la obtención del Título correspondiente a Medicina Familiar y Comunitaria es jurídicamente atendible y no discriminatorio. Los Licenciados en Medicina se encuentran en situaciones objetivamente distintas según el año de obtención del título. Mientras que los anteriores a 1995 se encuentran habilitados para acceder a plazas de Medicina General en centros o servicios sanitarios integrados en el Sistema Nacional de Salud, los que obtuvieran su Licenciatura en 1995 y años posteriores solo podían acceder a aquéllas si obtenían previamente el Título de Especialista enMedicina Familiar y Comunitaria.

La doctrina del Supremo Interprete de nuestra Constitución se ha hecho eco de los criterios del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos sobre la observancia de la proporcionalidad al constatar si se respeta o no el derecho a la igualdad en la norma. De manera que, una vez comprobado que la diferencia de trato posee un fundamento objetivo -en este caso la exigencia de un especifico título formativo en medicina general para el desempeño de la actividad médica en el sistema de Seguridad Social de los Estados que se requiere a partir de determinada fecha (la que se contempla en el Real Decreto) -y jurídicamente atendible- en cuanto resulta de una obligación, en cuanto a resultado, impuesta al Estado por normativa comunitaria (la Directiva 93/16/CEE), debe indagarse si, aun así, la desigualdad que dispensa la norma, aunque justificada, es también proporcionada por la relación de los medios empleados a los fines.

A estos efectos, debe tenerse en cuenta la situación en España de la regulación de la formación médica especializada sobre la que incide la Directiva 93/16/CEE y el Real Decreto 931/1995 y el alcance de las especiales medidas que éste incorpora en su artículo 2.

Así, resulta indudable que la participación en las pruebas generales para un colectivo de médicos objetivamente distinto, para el que se le exigía como requisito para acceder a las plazas del Sistema Nacional de Sanidad el título de la especialidad en Medicina Familiar y Comunitaria, tenía que afrontar la dificultad añadida del desfase entre la oferta de plazas para su formación y la demanda en concurrencia con Licenciados en Medicina con anterioridad a 1995, para los que tal titulación era mérito pero no requisito. Y para afrontar tal situación el artículo 2 del RD 931/1995 que se impugna introduce unas modificaciones al sistema de acceso a las plazas de formación consistentes, en esencia: en una reserva de plazas de dicha Especialidad para el colectivo de los Licenciados p/95, sin fijar por el número de tales plazas que se determina en las convocatorias anuales, disponiéndose que las reservadas no cubiertas se acumulen automáticamente a las ofertadas en el sistema general, y en la posibilidad de hacer valer la nota obtenida en convocatoria sucesiva y específica.

En tales circunstancias, el diferente tratamiento que resulta de la norma impugnada no puede decirse que sea inadecuado o desproporcionado a las situaciones objetivamente diferentes y ha de excluirse que se hayan producido las vulneraciones de preceptos constitucionales por las previsiones del artículo 2 del Real Decreto en sí mismas consideradas.

Por una parte, el Real Decreto se enmarca en un proceso continuado de programación y planificación de la formación de Médicos Especialistas, con medidas respecto de las que no se acredita, al menos, que ignore la relación entre el número de Licenciados de Medicina y las necesidades sanitarias y las capacidades docentes del Sistema Sanitario, particularmente en lo que se refiere a la Especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, por lo que en manera alguna puede entenderse infringido el artículo 27 CE.

Por otra, como advierte el Abogado del Estado, no están ausentes los criterios de mérito y capacidad, aunque diferencie a los colectivos en función de que sus miembros se encuentren o no previamente habilitados para ejercer la Medicina General en el Sistema Nacional de Salud.

Otra cosa distinta es que la aplicación del sistema diseñado en el artículo 2 del Real Decreto a través de convocatorias o ulteriores actos administrativos con pluralidad de destinatarios pueda llegar a ser discriminatorio, como consecuencia de convocatorias que distribuyeran desproporcionadamente entre los dos colectivos las plazas disponibles en el sistema de formación, o por inadecuados baremos en la ponderación del mérito en que puede traducirse la posesión del Título de la especialidad en Medicina Familiar y Comunitaria, pero ello no es ciertamente una consecuencia directa ni necesaria de dicho sistema. Como se ha adelantado, el precepto reglamentario, cuya constitucionalidad y legalidad es el único objeto de la revisión de este proceso, ni cuantifica o determina el porcentaje de plazas reservadas a los médicos p/95 ni establece ninguna valoración del título ponderada en relación con la habilitación de los médicos a que se refiere la demanda, por lo que las eventuales inadecuaciones de estos parámetros a las exigencias derivadas del artículo 14 CE en ningún caso le serían atribuibles.

Menor relevancia y consistencia tienen las otras dos infracciones de preceptos constitucionales invocadas por la parte recurrente.

La del artículo 9.3 CE no se produce porque no se pone en evidencia una retroactividad normativa prohibida por el precepto constitucional. El Real Decreto, con el nuevo sistema de acceso a plazas de formación en Medicina Familiar y Comunitaria para los Licenciados p/95, establecido en su artículo 2 seaplica para el futuro, a partir de su entrada en vigor que se produce al día siguiente de la publicación en el BOE (Dis.Final segunda), y la incidencia que pueda tener en los Licenciados a/95 no puede considerarse como una restricción a derecho adquiridos.

Es bien conocida la diferencia de los distintos niveles o grados de retroactividad señalada por la doctrina del Tribunal Constitucional, que tiene una primera manifestación en la Sentencia 6/1983, de 4 de febrero, es reiterada en sucesivas sentencias, y es acogida por la jurisprudencia de esta Sala (SSTS 18 y 22 de junio de 1994, 5 de febrero de 1996 y 15 de abril de 1997). Según ella ha de distinguirse entre: una retroactividad de grado máximo, que aplica la nueva norma a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y a todos sus efectos consumados o no; una retroactividad de grado medio, en la que la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados; y, en fin, una retroacción de grado mínimo, en la que la nueva normativa sólo tiene efectos para el futuro aunque la relación o situación básica haya surgido conforme a la anterior norma. Esta retroactividad de carácter mínimo, en la que se pretenden anudar efectos ex novo a situaciones producidas con anterioridad a la propia norma, es aceptada pacíficamente por el Tribunal Constitucional y por este Alto Tribunal, ya que se trata de una retroactividad impropia, en la que la norma incide sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas (SSTC 42/1986, 99/1987, 227/1988, 210/1990 y 182/1997, entre otras, y SSTS de 18 de marzo de 1995 y 15 de abril de 1997, entre otras muchas). Esta es, a lo sumo y con mucho esfuerzo, la eficacia que puede reconocerse en la alusión que hace la demanda a la retroactividad al tratar de la proyección de la norma reglamentaria a los licenciados a/95. En definitiva, no es reconocible un derecho adquirido de éstos, como elemento integrante de un patrimonio jurídico previo, a mantener para el futuro las condiciones existentes en la fecha de la obtención de su título, para el acceso a las plazas de formación especializadas en Medicina Comunitaria, sobre el que se proyecta la nueva normativa modificadora del Real Decreto 127/1984.

Tampoco se produce la pretendida vulneración del artículo 23.2 CE que constituye la norma específica cuando se trata de aplicar al principio de igualdad al acceso a la función pública, porque, además de lo señalado al tratar de la alegada infracción del artículo 14 CE, el artículo 2 del Real Decreto impugnado no contempla de manera directa un proceso de selección de personal de la Administración pública sino el acceso a plazas de formación médica y la trascendencia indirecta ulterior que pueda representar para dicho proceso selectivo la posesión Título MIR de MFIC derivaría en su caso, como se ha dicho, de una eventual inadecuación de su baremación con respecto a la habilación creada para los médicos generales ejercientes con anterioridad a la exigencia de titulación derivada de la normativa comunitaria para el acceso a plazas sanitarias del Sistema Nacional o Público de Salud que no establece ni impone el precepto reglamentario que se impugna.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,