STS, 13 de Julio de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 47/1993 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 47/93, interpuesto por el Letrado de la Generalitat Valenciana, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio , que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y se ha personado la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz.
La representación procesal de la Generalitat Valenciana interpuso recurso contencioso administrativo, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio . Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia "en la que con estimación de la demanda, se declare la nulidad del R.D. nº 950/89 de 28 de julio , mediante el que se declaró de interés general de la nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual "desestimando el recurso".
La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto, denegándose su petición por Auto de 18 de marzo de 1992.
La Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda suplicando a la Sala dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/1.989 objeto del mismo por ser conforme a derecho". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora por no considerar relevantes a efecto de la resolución del recurso los puntos de hecho sobre los que había de versar la misma.
Por Auto de 12 de junio de 1992, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.
Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusioneslo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 8 de julio de 1998, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de la Generalitat Valenciana, interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el R.D. 950/89 , que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos sintéticamente enunciados:
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Se ha prescindido del trámite de audiencia a la Comunidad Valenciana en la elaboración del Real Decreto.
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No hay causa que justifique dicho Real Decreto.
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Existencia de fraude de ley.
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Se infringe la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y de su Reglamento, por lo que respecta a la planificación hidrológica.
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El R.D. impugnado es una disposición de contenido imposible.
Según la representación procesal de la Comunidad Autónoma Valenciana el Real Decreto impugnado es nulo de pleno pues se ha prescindido del trámite de audiencia. Sin embargo, la naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, R.D. 950/89, de 28 de julio , por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete, ha sido ya objeto de análisis en las Sentencia de esta Sección, de 10 de noviembre de 1994, 31 de mayo, 5, 12 y 19 de julio, 13, 16 y 27 de septiembre de 1996, 10 de enero y 21 de marzo 1997. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D. 118/1973, de 12 de enero (LRDA ). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA , acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación ( art. 119 LRDA ), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenca del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.
Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, Generalitat Valenciana, aducida por el Abogado del Estado y por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación con eventual incidencia en caudales de aguas, y la ampliación del concepto de legitimación y del interés realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a los Tribunales. Pero, al mismo tiempo, al no estar en el caso de autos ante una disposición general no puede aceptarse la argumentación de la actora sobre el incumplimiento de las exigencias procedimentalespara la elaboración de tales disposiciones que se concreta en la falta de audiencia de la Comunidad Autónoma Valencia.
Ahora bien, la consideración del Real Decreto como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados, en relación con la Comunidad Autónoma de Valencia, consagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958 , entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.a) de la CE . Ello comporta que la Sala decida si en el caso del recurrente y, eventualmente, en el de otras personas físicas o jurídicas tienen la consideración de interesados en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en las sentencias de 10 de noviembre de 1994 y 13 de septiembre de 1996, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA , siendo obvio que la Comunidad Autónoma Valenciana que recurre no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.
Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe solo un interés indirectamente afectado, suficiente, como se ha dicho, para aceptar la legitimación procesal. Pero la Comunidad Autónoma Valenciana no es titular de ningún derecho subjetivo que pudiera resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto inicial de un procedimiento administrativo complejo.
En consecuencia, debe entenderse que no estando la recurrente encuadrada en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA , no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.
La causa del acto administrativo es su aptitud para servir al fin en consideración del cual la norma otorga a la Administración la potestad para dictarlo; requisito que no puede entenderse cuestionado cuando se afirma, sin acreditación, que el acto parte de unos hechos inexistentes.
Por el contrario, el Real Decreto que se impugna contempla una zona geográfica cuya mejora, dada sus condiciones económicas y sociales, puede resultar de interés general, y a la consecución de tal objetivo resultan idóneas las medidas transformadoras de las zonas regables que comporta dicha declaración del Consejo de Ministros que inicia un procedimiento en aplicación de las previsiones de la LRDA.
Se alega, igualmente, que el R.D. impugnado infringe la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y de su Reglamento, por lo que respecta a la planificación hidrológica.
El artículo 13 de la Ley de Aguas , Ley 29/1985 de 28 de julio (LA ), establece, para la administración pública del agua, una serie de principios, entre ellos los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza. Es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa la declaración de interés general de la nación, no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, como se ha dicho, es preciso un ulterior Plan General de Transformación ( arts. 97 y ss. LRDA ) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas .
Por otro lado, el Real Decreto impugnado no comporta atribución de concesión de agua; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989 , conforme al artículo 94 LRDA , se limita a cumplir con la exigencia, previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas , sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola.
Según la recurrente la disposición objeto de recurso es de contenido imposible pues no existen estudios que acrediten la existencia de agua disponible para el riego.
La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regables es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido, especialmente si, además de la su reiterada naturaleza y real alcance que no afecta por sí solo a ningún caudal, se tiene en cuenta la certificación obrante en autos del Ingeniero Jefe de la Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrológica del Júcar, de fecha 18 de noviembre de 1992, en la que se expresa que en el "Plan Hidrológico, Proyecto de Directrices", en relación a las nuevas transformaciones de secano en regadío, se consideran factibles, entre otras realizaciones, para el horizonte 2002 el "Canal de Albacete" y para el horizonte 2012 la "Manchuela-Centro", estableciéndose en el Plan Hidrológico la superficie de las diversas áreas de acuerdo con las disponibilidades efectivas de recursos.
El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE , extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia - fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, ninguna de las cuales permite apreciar la denunciada vulneración del ordenamiento jurídico por el Real Decreto impugnado, en el que, en concreto, no se aprecia una finalidad distinta de la que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social, en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.
Y, en el presente caso, al efectuar el Gobierno dicha ponderación de intereses no se aprecia un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico obtenido al amparo del texto de una norma, en este sentido la sentencia de esta Sala de 13 de marzo de 1998.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contenciosoadministrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 47/93, interpuesto por la representación procesal de la Generalitat Valenciana, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio ; Real Decreto que, por ser conforme a Derecho, confirmamos. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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