STS, 20 de Mayo de 1998

Dicho Tribunal dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: 1) Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad Valenciana, contra los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Benissa el 14 de noviembre de 1.988. 2) Declarar no conformes a Derecho y, en consecuencia, anular los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Benissa de 14 de noviembre de 1.988 y señalados en el acta de dicho Pleno con los ordinales tercero, cuarto, quinto, octavo, noveno, duodécimo, decimotercero, decimocuarto, decimoquinto, decimosexto, decimoséptimo, decimoctavo y decimonoveno, confirmando los restantes acuerdos. 3) No se hace especial imposición de costas".

La Sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:

El objeto del presente proceso contencioso-administrativo es la pretensión deducida por la Generalitat Valenciana en relación con los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Benissa el día 14 de noviembre de 1.988; pretensión declarativa de anulación que funda la parte demandante en la presunta nulidad radical de los meritados acuerdos por vicio en la convocatoria del Pleno, toda vez que la misma se hizo con menos de cuarenta y ocho horas de antelación y sin expresar el carácter urgente de la sesión, contrariando, en consecuencia, las normas legales y reglamentarias al respecto.

La oposición a la pretensión que formula la representación del Ayuntamiento de Benissa comprende en primer lugar la eventual admisión del recurso contencioso-administrativo por dos motivos: a) extemporaneidad del requerimiento practicado por la administración autonómica, por exceder el lapso de tiempo entre la recepción de los acuerdos y el mismo de los quince días previstos en el art. 65.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, sin que la petición de antecedentes pueda tener virtualidad interruptiva y, aunque se le diera ésta, debería contar el plazo desde que transcurrieron los veinte días establecidos para la remisión de antecedentes; b) extemporaneidad en la interposición del recurso jurisdiccional, ya que se ha interpuesto transcurridos los quince días que establece el art. 66 de la Ley Básica citada y dicho plazo ha de tenerse por aplicable a los supuestos del art. 65 del mismo texto legal y, en todo caso habrían transcurrido más de los dos meses del plazo común. Subsidiariamente, para el caso de que fuera admitido el recurso, plantea la parte demandada la desestimación por cuanto, alega, han transcurrido cuarenta y ocho horasentre la convocatoria -si bien no desde su notificación-, y, en cualquier caso, tuvieron conocimiento con antelación suficiente todos los Concejales y la urgencia fue ratificada por el Pleno.

Siguiendo un criterio a la par tradicional y lógico han de resolverse en primer lugar las causas de inadmisibilidad planteadas. La primera de ellas alude a la extemporaneidad del requerimiento efectuado por la Administración demandante a la demandada. No puede entenderse en forma alguna extemporáneo tal requerimiento en tanto que el plazo originario se interrumpió por la petición de antecedentes, a la cual el art. 64 de la Ley 7/1.985 otorga plena virtualidad interruptiva respecto del plazo de quince días hábiles previsto en el art. 65 del mismo texto legal, y estando dentro de plazo el posterior requerimiento ya que el mismo se practico el 3 de febrero de 1.989 y la solicitud de antecedentes se recibió en el Ayuntamiento de Benissa el 22 de diciembre, comenzando, consecuentemente, el 23 de diciembre a contarse los veinte días hábiles previstos en la solicitud y transcurridos los cuales comenzaría a correr el plazo para requerir. En cuanto a la alegación de inidoneidad de la solicitud de antecedentes por impertinencia de la misma, hay que señalar la trascendencia que para la Administración autonómica tenia la cuestión de si se incluyo o no la mención de urgencia en la convocatoria, habida cuenta de que en tal omisión funda en gran parte su impugnación.

La segunda causa de inadmisibilidad planteada es la referente a la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, entendiendo la parte demandada que el plazo para el mismo era el de quince días establecido en el art. 66 de la Ley 7/1.985 (si bien en el escrito de demanda se hace referencia al Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, el contenido que se menciona de los preceptos hace que deban entenderse como citados las normas de la Ley Básica) en atención al silencio en cuanto a plazo del art. 65 de la misma norma. Resulta palmario que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo en el supuesto del art. 65 de la Ley 7/1.985 es el de dos meses, tanto por, cuanto éste es el plazo general y por ello el que debe regir si otra cosa no se establece expresamente de contrario, como por cuanto éste el plazo que explícita el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (aprobado por Real Decreto 2568/1.986, de 28 de noviembre, y publicado en el B.O.E. de 22 de diciembre de 1.986) en su art. 215.4 al decir que "la Administración del Estado, o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en los dos meses siguientes al día en que venza el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la Entidad Local, o el de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento". Precisamente esta norma en su tenor literal hace que deba rechazarse no solo la alegación de un plazo de interposición del recurso jurisdiccional de quince días, sino la última consideración de la parte demandada de que en todo caso los dos meses de plazo -caso de ser admitidos, como lo han sidohabrían transcurrido en exceso entre el 3 de febrero y el 2 de junio de 1.989, habida cuenta que el precepto señala inequívocamente que el plazo de dos meses comienza a contarse desde la finalización del plazo fijado en el requerimiento, plazo que -en el caso de autos- era de treinta días y comenzó a correr el 3 de marzo de 1.989, día siguiente al de la entrada del requerimiento en el Ayuntamiento de Benissa, lo que sitúa al día 2 de junio como dentro de plazo para la impugnación jurisdiccional.

Los razonamientos expuestos ameritan la desestimación de las causas de inadmisión planteadas y justifican entrar a conocer del fondo del asunto.

Entrando, pues, a conocer del fondo del asunto, éste es la validez o invalidez de los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Benissa en su sesión extraordinaria celebrada el día 14 de noviembre de 1.988; eficacia que se cuestiona en tanto que la convocatoria de dicho Pleno se practico -al menos respecto de cuatro concejales, que así lo hicieron constar al ser citados- pasadas las veintidós horas del día 12 de noviembre de 1.988 (y para celebrarse a las trece treinta horas del expresado siguiente día 14 de noviembre) y sin que en la misma figurara el carácter urgente de la sesión. Conviene dejar sentado que según consta en el acta de la sesión- el Sr. Alcalde explicó al iniciarse aquella que la urgencia devenía del P.P.O.S. de 1.989 "cuyo proyecto se presento el viernes y hay de plazo hasta el martes para presentarlo en Alicante", así como el P.P.O.S de 1.987, ratificándose por todos los Concejales presentes (ocho de los trece miembros que forman el Pleno de la Corporación) la meritada urgencia.

Previamente a la valoración jurídica de tal premisa fáctica, conviene señalar las normas que regulan esta materia y que son el art. 46.1.c) de la Ley 7/1.985, Básica de Régimen Local ("Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos días de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente, cuya convocatoria con este carácter deberá ser ratificada por el Pleno...", el art. 48.2 del Texto Refundido de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1.986 ("La convocatoria de sesión extraordinaria del Pleno de las Corporaciones Locales deberá hacerse, al menos, con dos días de antelación al de su celebración, salvo en supuesto de urgencia debidamente motivada y con expresión de los asuntos a que se han de circunscribir las deliberaciones y acuerdos, sin que puedan tratarse otrosdistintos."), el art. 51 del mismo Texto Refundido ("Serán nulos los acuerdos adoptados en sesiones extraordinarias sobre asuntos no comprendidos en su convocatoria, así como los que se adopten en sesiones ordinarias sobre materias no incluidas en el respectivo orden del día, salvo especial y previa declaración de urgencia hecha por el órgano correspondiente, con el voto favorable de la mayoría prevista en el art. 47.3 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril"), el art. 79 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, Real Decreto 2.568/1.986 ("Son sesiones extraordinarias urgentes las convocadas por el Alcalde o Presidente cuando la urgencia del asunto no permite convocar la sesión extraordinaria con la antelación mínima de dos días hábiles exigida por la Ley 7/1.985 de 2 de abril. En este caso debe incluirse como primer punto del orden del día el pronunciamiento del Pleno sobre la urgencia. Si esta no resulta apreciada por el Pleno, se levantará acto seguido la sesión.") y el art. 85 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Benissa (en el que, según transcribe el Sr. Secretario de dicho Ayuntamiento, se establece que "la convocatoria de las sesiones extraordinarias urgentes se realizará por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción; convocatoria que, en todo caso, deberá ser ratificada por el pleno").

No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, implique una especial imposición de las costas.

Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don José Manuel Dorremoechea Aramburu en representación del Excmo. Ayuntamiento de Benissa y el Letrado de la Generalidad Valenciana en la representación que de esta ostenta por ministerio de la Ley, en concepto de apelantes, presentando sus respectivos escritos de alegaciones.

Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 13 de mayo de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar.

Ambas partes litigantes impugnan la sentencia de instancia. El Ayuntamiento de Benissa en la medida en que ha sido desestimada la causa de inadmisibilidad que se alegaba bajo el genérico amparo del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, y que para él consistía, tanto en extemporaneidad en la formulación del requerimiento de anulación mencionado en el artículo 65.2 de la Ley 7/85, como en la tardía interposición del subsiguiente recurso contencioso. Asimismo, lo mismo el Ayuntamiento demandado que la Generalidad Valenciana, combaten la resolución del Tribunal Superior de Justicia por motivos de fondo: el primero en la medida en que se decreta la nulidad de determinados acuerdos adoptados en la sesión municipal de 14 de noviembre de 1.988, al no apreciarse en ellos la nota objetiva de urgencia invocada para acordarlos sin cumplir con ciertas formalidades; la segunda, en cuanto no se aprecia idéntico motivo de anulación respecto a los acuerdos adoptados en la misma sesión y día bajo los números sexto, séptimo, décimo (siquiera se diga por error material "9º" en el escrito de alegaciones de esta segunda instancia) y undécimo.

Examinando en primer lugar los argumentos sobre la supuesta inadmisibilidad del recurso, y aún prescindiendo de que constituyen una mera reiteración de los expuestos en el escrito de contestación, ha de tenerse en cuenta lo siguiente: 1) No consta la remisión de otra documentación a la Generalidad Valenciana por parte del Ayuntamiento que la copia del Acta de la sesión de 14 de noviembre de 1.988, único documento al que se refiere el oficio remisorio firmado por el Alcalde de Benissa que obra en el expediente por lo que en modo alguno puede estimarse redundante e inútil que dicho organismo pretenda cerciorarse de si, al menos en la convocatoria para la celebración de la sesión municipal, se había hecho mención expresa del carácter urgente de la misma, y sí resulta, por el contrario, útil y pertinente la demanda de ampliación de informe solicitada el 7 de diciembre siguiente, dentro de los quince días hábiles a que se refiere el artículo 65 de la Ley de 2 de abril, de 1.985. 2) El efecto interruptivo de esa demanda de ampliación ha de entenderse extendido hasta el momento en que se reciba la documentación solicitada, tal como especifica claramente el articulo 215 del R.D. de 28 de noviembre de 1.986, regulador de la Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, momento en el que se reanudará el cómputo del plazo (Sentencia de esta misma Sala de 17 de enero de 1.992). 3) Por ello no cabe sostener en modo alguno que transcurridos los veinte días hábiles fijados como plazo para remisión del informe complementario, haya de estimarse automáticamente reanudado el cómputo de los quince díasdel articulo 65.2 de la Ley de Bases de 1.985; en tanto no se reciba el complemento de informe, la reanudación no se produce, pudiendo optar el organismo requirente por recordar el cumplimiento de lo solicitado, o efectuar directamente el requerimiento de anulación, pero sin que esa facultad pueda entenderse caducada en tanto no se reanude y concluya el computo de los quince días hábiles, a partir de la recepción de la nueva información pedida, o al menos transcurran los plazos legales para interponer el recurso judicial. 4) Igualmente erróneo es alegar la extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso-administrativo, ya que aparece formulado dentro de los dos meses siguientes a la expiración del plazo otorgado en el requerimiento efectuado, tal como establece con carácter general el articulo 58 de la Ley Jurisdiccional y 215.4 del R.D. de 28 de noviembre de 1.986, con carácter especifico, y a los cuales debe entenderse efectuada la remisión del articulo 65.3 de la Ley de Bases, sin que quepa confundir ese plazo otorgado para efectuarlo (y que es el procedente en los casos de impugnación de actos de las Entidades Locales por entender que sus acuerdos infringen de algún modo el ordenamiento jurídico) con los especiales señalados en los artículos 66 y 67 de la misma Ley de Bases, referidos a los supuestos concretos que en los mismos se contemplan (actos y acuerdos que menoscaben competencias, interfieran su ejercicio o excedan de las que son propias de dichos Entes, en el primer caso, y actos o acuerdos que sean gravemente atentatorios contra el interés general de España, en el segundo).

Esta Sala se halla conforme con la necesidad apuntada en la sentencia recurrida de que toda convocatoria de un pleno municipal ha de efectuarse al menos con dos días hábiles de antelación, cuyo cómputo se realizará de acuerdo con lo prevenido en los artículos 59 y 60 de la Ley de 17 de julio de

1.958 entonces vigente; es decir: la cuenta se efectuará a partir del siguiente día hábil de aquel en que tenga lugar la notificación, y se excluirán los feriados. Queda fuera de toda duda, pues, y así se reconoce por ambas partes en discordia, que no se cumplió el plazo exigido por la Ley para la convocatoria de una sesión plenaria, ordinaria o extraordinaria, que no revista el carácter de urgente.

Tampoco existe verdadera cuestión en lo que se refiere a la posibilidad de no guardar ese plazo siempre que se trate de una convocatoria extraordinaria por razón de urgencia (articulo 46.2 b) de la Ley de 2 de abril de 1.985), para la cual no hay exigencia de lapso temporal previo alguno, salvo el que naturalmente sea preciso para posibilitar la asistencia material de los Concejales que hayan sido citados. La cuestión surge al indicarse en el precepto citado que la sesión plenaria habrá de ser convocada precisamente con el carácter de urgente, completándose la materia mediante lo dispuesto en el articulo 79 del ROFRJ de 1.986 al exigir que la convocatoria se verifique con semejante carácter, cuando no sea posible efectuarlo con dos días de antelación en razón a la urgencia del asunto o asuntos a tratar, así como que en semejante caso habrá de figurar como primer punto del día el pronunciamiento del pleno sobre la urgencia, que de ser negativo dará lugar a que se levante la sesión sin más trámite.

No se discute siquiera en el presente procedimiento que la convocatoria para el pleno objeto de impugnación ha incumplido la totalidad de dichos requisitos: se ha celebrado dentro de los dos días hábiles siguientes a su notificación, se ha indicado en la convocatoria su carácter de extraordinaria -pero no de urgente-, se ha omitido la inclusión en el orden del día el tema del pronunciamiento del pleno sobre la aprobación de semejante carácter, y se ha recibido la protesta de los Concejales integrados en un partido político (el PSOE), que ha quedado incorporada al acta de la sesión haciendo constar que no asistirían a la misma por cuanto consideraban que no había sido convocada la sesión extraordinaria con el plazo de antelación debido, ni habían podido deliberar sobre los temas incluidos en el orden del día dada la premura de la convocatoria. Es a partir de ese momento cuando, ausentes del pleno los ediles municipales que habían manifestado su protesta, el Secretario informa de la legalidad de la sesión con cita de preceptos del Reglamento Orgánico Municipal que hace prevalecer sobre el R.D. de 1.986, añadiendo que el pleno soberano es el capacitado para decidir sobre si unas materias incluidas en el orden del día son tan urgentes como para convocarlo con menor tiempo que el establecido, procediéndose a votar en favor de la ratificación de la convocatoria de la sesión, así como de su carácter extraordinario y urgente, por el resto de los Concejales presentes.

La cuestión de la prevalencia de los Reglamentos Orgánicos Municipales sobre el R.D. regulador de la Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales dista mucho de ser pacifica, aún después de publicada la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89; pero de lo que no existe duda es de que dichos Reglamentos se encuentran subordinados a las normas básicas de la legislación estatal sobre la materia, entre las que figura el articulo 46.2 b) de la ley de 2 de abril de 1.985, en el que consta la exigencia de que las convocatorias para las sesiones urgentes se efectúen con ese preciso carácter, que, además, ha de ser ratificado por el Pleno. Ninguna norma orgánica municipal puede contradecir dicha exigencia, que aparece incumplida en este caso y que es, por otra parte, perfectamente lógica, puesto que una convocatoria debidamente efectuada elimina toda posibilidad de ausencia legal por concurrencia de defectos en la misma, permite prescindir de la presencia, deliberación y emisión de voto deaquellos Concejales que se abstengan voluntariamente de asistir a la sesión -siempre que se reúna el "quorum" preciso para constituir el Pleno- y no permite burlar ese mismo derecho de asistencia, votación y deliberación que recogen los apartados c) y d) del articulo 46, al ofrecer la apariencia de una convocatoria defectuosa, a la que no es obligado asistir.

En este caso concreto, no puede tener virtud convalidante la ratificación del supuesto carácter urgente de la sesión por parte de los únicos Concejales asistentes, constituyan o no la mayoría requerida por la Ley, puesto que se ha verificado ante la ausencia de los demás, cuya inasistencia a su vez viene determinada por el hecho de una convocatoria que resultaba ilegal al verificarse en los precisos términos en que figuraba; todo ello determina la nulidad de lo acordado en la sesión referida en estricta aplicación de lo dispuesto en el articulo 51 del Texto Refundido de 18 de abril de 1.986 invocado en la demanda.

La consecuencia legal de todo ello es la desestimación del recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Benissa contra la declaración de nulidad de determinados acuerdos adoptados en la sesión de 14 de noviembre de 1.988, y la estimación del recurso de la Generalidad Valenciana en defensa de la declaración de anulación de los acuerdos sexto, séptimo, décimo y undécimo cuya convalidación se mantiene en la sentencia de primera instancia.

Esta Sala no puede aceptar el criterio sostenido en la resolución recurrida en orden a reputar simplemente anulables, y convalidables mediante la ratificación efectuada en el curso de la sesión del Pleno de 14 de noviembre de 1.988, los puntos sexto, séptimo, décimo y undécimo, en razón a la supuesta urgencia objetivamente constatable de los mismos, entendiendo que la ratificación efectuada por los miembros asistentes de la Corporación Municipal en cuanto a la validez de la convocatoria y el carácter urgente de los asuntos a tratar en ella, puede subsanar los iniciales defectos apuntados en el Fundamento de Derecho anterior. El hacerlo así supondría dotar de virtud convalidante al acuerdo tomado a espaldas de los Concejales que, reputando acertadamente irregular la convocatoria, se abstuvieron de comparecer y formular su opinión, tanto sobre la ratificación y posterior declaración de validez, como sobre la probación o disentimiento de las cuestiones ventiladas en la sesión. Semejante conclusión se opone frontalmente a las normas básicas que rigen la convocatoria, asistencia, deliberación y votación en las sesiones de los Entes Locales, y ya ha sido desechada anteriormente por este mismo Tribunal en Sentencia de 12 de noviembre de 1.997.

No hay méritos para hacer expresa imposición de costas en esta instancia.