STS, 15 de Enero de 1999

En el recurso contencioso-administrativo núm. 426/1989, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, dictó sentencia de fecha 26 de septiembre de 1990 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad "VILOVIGYPS, S.A." contra la resolución dictada por los Servicios Territoriales de Industria de Barcelona en fecha 31 de octubre de 1985, cuyo contenido y tenor se deja expuesto, así como contra las resoluciones dictadas por la Dirección General de Industria de la Generalidad de Cataluña en fechas 22 de septiembre de 1986 y 2 de mayo de 1989 que rechazaron los recursos de alzada y reposición potestativa sostenidos sucesivamente por la recurrente contra la cancelación del expediente relativo a la concesión directa de explotación de la cantera "Juncosa" núm. 3.895-4 para recurso mineral de yeso, sección C, en base a los apartados e) y j) del art. 105 del Reglamento del Régimen de la Minería , así como todas las pretensiones deducidas a su amparo. Sin costas".

Contra la anterior sentencia ha interpuesto recurso de apelación Don Enrique Sorribes Torra, procurador de los Tribunales y de la entidad mercantil "VILOVIGGYPS; S.A.". En su escrito de alegaciones, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo con fecha 11 de abril de 1991, suplica a la Sala: "dicte sentencia estimando el presente recurso de apelación, revocando la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en el recurso nº 426/89, el 26 de septiembre de 1990 , se acuerde estimar íntegramente el recurso contencioso - administrativo interpuesto anulando y dejando sin efecto la resolución de los Serveis Territorials d'Industria de Barcelona de fecha 31 de octubre de 1985 por la cual se declaró la cancelación del expediente relativo a la concesión directa de explotación "Juncosa" nº 3895-4 para el recurso mineral del yeso Sección C), y de las resoluciones del Director General de Industria y del Director General de Energía desestimatorias de los recursos de alzada y recursos de reposición interpuestos, declarando el derecho de la recurrente a la continuación de la tramitación del expediente sobre concesión directa de explotación "Juncosa" nº 3895-4 y al otorgamiento de la concesión directa de explotación al amparo de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Minas de 1973 , sobre la totalidad de las cuadrículas mineras demarcadas, o subsidiariamente se acuerde anular y dejar sin efecto los mencionados actos administrativos objeto del presente recurso jurisdiccional, declarando igualmente el derecho de la sociedad recurrente a lacontinuación de la tramitación del expediente y al otorgamiento de la concesión de explotación, en su caso, como nueva petición, y en último extremo declarando el derecho de la recurrente a consolidar los derechos mineros que ostentaba a la entrada en vigor de la Ley de Minas de 1973 , al amparo de la Disposición Transitoria Tercera de dicha Ley, concediendo autorización para la explotación del yeso como recurso de la Sección A)".

Se ha opuesto al recurso de apelación el Letrado de la Generalitat de Catalunya. En su escrito de alegaciones, presentado el 10 de junio de 1991, solicita: "que habiendo por presentado el presente escrito, tenga por evacuado el trámite de alegaciones escritas en nombre de la Generalitat de Catalunya y que, cumplidos los demás trámites que sean de rigor, dicte sentencia desestimatoria de la presente alegación y confirme en todos sus extremos la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 26 de septiembre de 1990 , en el recurso contencioso-administrativo 426/89-B".

Mediante providencia de 27 de octubre de 1998 se señaló para votación y fallo del recurso el día 14 de enero de 1999, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.

La sentencia apelada declara la conformidad a Derecho de la resolución dictada por los Servicios Territoriales de Industria de Barcelona -confirmada primero en alzada y después en reposiciónque acordó la cancelación del expediente administrativo relativo a la concesión directa de explotación de la Cantera "Juncosa" nº 3895-4, para recurso mineral de yeso, Sección C, de acuerdo con el art. 105, apartados e) y j) del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , si bien precisa (F.Jº sexto, penúltimo párrafo) que, aunque los citados apartados no permiten una perfecta subsunción del caso examinado, poco importa el fundamento esgrimido para poner fin al expediente cuando resulta cumplidamente probada la carencia de legitimación de la actora para pedir la concesión directa de la explotación al amparo de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Minas 22/1973, de 21 de julio y cuando además -sigue exponiendo la sentencia- los efectos de haber optado por una resolución desestimatoria de la petición de la demandante en nada habrían diferido de los derivados de la cancelación decretada.

Antes de abordar el examen de los motivos en que la apelante -demandante en la instancia- funda su pretensión impugnatoria es preciso dejar constancia de un hecho condicionante de nuestra respuesta, así como recordar el alcance de la norma determinante del fallo adoptado por el Tribunal "a quo" y de la jurisprudencia recaída sobre tal precepto. El hecho condicionante se encuentra recogido en el expediente administrativo nº 1 (f. 27). Se trata del escrito dirigido por el Consejero Delegado de la sociedad apelante al Ingeniero Jefe de la Sección-Minas de la Delegación Provincial del Ministerio de Industria en Barcelona, con fecha 15 de marzo de 1972, en el cual se expone textualmente "que desde que esta sociedad ha adquirido la cantera nº 1066, denominada "Juncosa", en el término municipal de Jorba, en la provincia de Barcelona, no ha realizado trabajos de explotación en la misma", formulando a continuación la siguiente súplica: "que previos los trámites a que haya lugar sea dada de baja la explotación de la cantera de yeso nº 1066 denominada "Juncosa", del término municipal de "Jorba" de la provincia de Barcelona, así como tomar nota del cese de D. Everardo como Director facultativo de la misma". Vista tal instancia, el 9 de mayo de 1972 acordó el Ingeniero competente "acceder a la solicitud con sujeción, entre otras, a las siguientes condiciones generales: 1ª) queda anulada y sin efecto la autorización de explotación extendida por esta Sección de Minas de fecha 3 de agosto de 1963; y 2ª) queda anulada y sin efecto la autorización para el suministro y uso de explosivos extendida por esta Sección de Minas de fecha igual a la anterior".

La norma aplicable a la solicitud presentada por la hoy apelante, con fecha 5 de agosto de 1975, para la concesión directa de aquella explotación, es la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Minas , que no es necesario transcribir aquí.

La jurisprudencia recaída en relación con el precepto que acabamos de citar se encuentra recogida, entre otras, en las sentencias de 20 de noviembre de 1995, 15 de diciembre de 1998 y 16 de diciembre de 1998, en todas las cuales se deja afirmado que el ejercicio del derecho previsto, en la citada Disposición Transitoria 4ª se reconoce a los que vengan explotando la cantera. Con palabras de la S.T.S. de 15 de diciembre de 1998 (f.Jº. 3º, párrafo 5º): "la preferencia para la explotación no viene determinada por la prioridad en el tiempo de la solicitud, sino por el cumplimiento de los requisitos a los que se refiere la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Minas de 1973 , entre los que se encuentra el ser explotador con anterioridad. Es decir, si el que pide primero no está explotando la cantera, no puede invocar prioridad respecto del verdadero explotador aunque éste lo pida después". Recuérdese que el documento del folio 27 (expediente nº 1) antes invocado prueba de modo inequívoco y manifiesto que la sociedad apelante nohabía realizado en la cantera "Juncosa" trabajos de explotación, es decir, que cuando formuló aquella solicitud no venía explotando dicha cantera.

La apelante imputa a la sentencia impugnada: 1º) incongruencia omisiva por no haber examinado tres motivos que alegó en la instancia, a saber : a) la adquisición por silencio administrativo de los derechos solicitados; b) vulneración del art. 88 de la L.P.A . por no haber recibido la Administración el procedimiento a prueba pese a no tener por ciertos los hechos invocados por la solicitante de la concesión directa; y c) vulneración de los principios de buena fe y de confianza legítima; 2º) incorrecta valoración de la realidad y equivocada calificación jurídica de los derechos a la concesión directa de que la apelante es titular; 3º) no haber considerado la posibilidad de que el mineral a explotar en la cantera pudiera ser clasificado en la Sección A) del art. 3.1 de la L.M ., supuesto en el cual no sería aplicable la Disposición Transitoria 4ª sino la Disposición Transitoria 3ª , que no exige a los titulares venir explotando el yacimiento; y 4º) no haber examinado la posibilidad de que el acceso a la concesión directa de la explotación del yacimiento, sin necesidad de ser presentado el informe técnico previsto en el párrafo 2º del art. 64 de la L.M ., pudiera producirse en virtud y al amparo exclusivamente de la titularidad que la apelante tiene sobre la cantera "Juncosa".

Comencemos por el alegato de incongruencia. Cierto es que la adquisición por silencio administrativo de los derechos pretendidos no fue una de las cuestiones que la sentencia impugnada consideró. Quizás fuera debido a que el alegato no se dedujo en vía administrativa ni tampoco en la demanda. Se planteó por vez primera en el escrito de conclusiones del proceso ante el Tribunal "a quo". Entrando ahora en su examen a fin de eludir cualquier posible reproche de indefensión, el argumento no puede ser acogido pese a haber transcurrido más de los 60 días que establece el art. 91 de la L.M . sin haber recaído resolución (la solicitud se presentó con fecha 5 de agosto de 1975 y la resolución administrativa originaria es de 31 de octubre de 1985, confirmada en 22 de septiembre de 1986 y 2 de mayo de 1989, en virtud de las sucesivas desestimaciones de los recursos de alzada y reposición). No puede ser acogida porque aunque el art. 82.1 de la L.M. remite a la L.P.A., ni esta Ley ni el art. 1 del R.D.Ley 1/1986 de 14 de marzo , al que a su vez remite el art. 95 de L.P.A . a la sazón vigente, permitían adquirir por silencio administrativo derechos como los que el apelante pretende, refiriéndose el art. 1 de aquel R.D.Ley a unos supuestos de hecho distintos de los que eran objeto de la solicitud presentada ante la Administración. A la misma conclusión habríamos de llegar en caso de que se invocase el art. 43.2.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por tratarse de "facultades relativas al dominio público", supuesto en el cual el silencio tiene efecto desestimatorio.

Tampoco puede apreciarse que la sentencia incida en incongruencia omisiva porque de un modo expreso no haya examinado la vulneración del art. 88 de L.P.A . De la sentencia puede desprenderse que la razón justificadora de que la Administración no practicase todas las pruebas que a juicio de la hoy apelante debieron llevarse a cabo, radicaba en que eran los propios actos de la solicitante los que servían para acreditar de modo pleno la no concurrencia de los presupuestos a los que la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Minas subordina el acceso a la concesión directa. Correctamente entendió la Administración que tal reconocimiento -el de la no explotación- hacía innecesario acudir a otras pruebas. Nadie puede ir contra sus propios actos y los de la actora demostraban la concurrencia de los hechos que era necesario probar para poder acordar la cancelación del expediente administrativo.

Finalmente, la lectura del expediente administrativo revela su dilatada y lenta tramitación, tanta que transcurrieron más de 10 años desde la solicitud iniciada hasta la resolución originaria, así como otros cuatro más hasta la desestimación del recurso de reposición. Tal cuestión es analizada por la sentencia apelada (fº.Jº. 5º) a propósito de la invocada vulneración de la doctrina de los actos propios, vulneración que rechaza. En conexión con estos aspectos, la apelante considera que tal proceder de la Administración es contrario a los principios de buena fe y protección de la confianza legítima de los ciudadanos. No podemos acoger tal alegato.

Comencemos recordando la doctrina constitucional sobre la cuestión que el apelante suscita. En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum proprium, surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1º y 2º), 13 de febrero de 1992 (fº.jº. 4º), 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha deesta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º , pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso- administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

Al proyectar estas consideraciones sobre el supuesto enjuiciado, lo primero a destacar es que el expediente administrativo fue iniciado ( arts. 67 y 69 de la L.P.A .) a instancia de la hoy apelante, mediante escrito en el que se alteraban sustancialmente los hechos, exponiéndose una situación opuesta a la realidad. En efecto, el escrito presentado el 5 de agosto de 1975 comienza diciendo: "que la sociedad es propietaria y explotadora de la cantera de yeso denominada Juncosa". De nuevo la apelante altera la realidad en el escrito que presenta el 12 de enero de 1979 (f. 7 del exp. admtivo. nº 2), pues en el mismo se describe con detalle una situación referente al valor de las ventas de yeso en 1978, al número de obreros y empleados en la explotación y al ámbito geográfico de la comercialización de los productos que nada tiene que ver con la realidad de una cantera que nunca llegó a ser explotada.

En presencia de estas circunstancias, la Sala considera que, pese a la tardanza en acordar la cancelación del expediente no era legítimo que la apelante confiara en una respuesta favorable de la Administración cuando ella misma, de modo intencionado y en confrontación con lo que la buena fe exigía, realizó actos tendentes a confundir a los órganos competentes para la tramitación de su petición, aduciendo hechos contrarios a la realidad física y jurídica determinantes de la viabilidad de sus pretensiones y a su vez causantes en buena medida de la dilación en la respuesta administrativa desestimatoria. Por ello, cuando en el escrito de alegaciones se afirma que no cabe sancionar a quien ha actuado en todo momento diligentemente y sin extralimitación alguna, no se puede estar refiriendo a nuestro caso, de un lado porque lo que se acuerda por la Administración no es ninguna sanción, de otro porque aquellos escritos acreditan que no actuó la peticionaria con la buena fe que de la Administración reclama. En suma, aparte y además de reiterar con la sentencia apelada que no puede apreciarse en el expediente acto de la Administración declarativo de derechos que el acuerdo de cancelación dejara sin efecto, añadimos que la Administración, pese a su indebida dilación, no vulneró aquellos principios.

No hace la sentencia apelada una errónea apreciación de la realidad cuando toma como punto de partida los dos hechos siguientes: 1º) que la apelante no venía explotando el yacimiento; y 2º) que el yacimiento era de yeso y por ello habría de ser clasificado en la Sección C. A lo primero ya nos hemos referido con reiteración y no es necesario insistir. Lo segundo se desprende de nuevo de los propios actos de la apelante, que así lo reconoce en sus escritos de 5 de agosto de 1975 y 12 de enero de 1979 (en los que dice textualmente: "los recursos que se explotan en esta cantera deben considerarse incluidos en la Sección C de acuerdo con el art. 3 de la L.M. y Decreto 1747/1975 de 17 de julio "). También esta Sala ha teniendo ocasión de pronunciarse sobre tal extremo, afirmándose en la S.T.S. de 17 de mayo de 1994 que dicho yacimiento mineral debe ser incluido en la Sección C. Partiendo de tales presupuestos procede rechazar los restantes alegatos impugnatorios. Cuando la sentencia dice, quizás sin la suficiente matización, que a la entrada en vigor de la L.M. de 1973 la actora "no ostentaba ningún título o derecho minero sobre la cantera "Juncosa", quiere decir -y esta es la interpretación que acepta la Sala- no que careciese en absoluto de derecho alguno pese a ser la titular de la cantera, sino que no podía pretender el acceso directo a la concesión porque no concurría en ella la condición de explotadora efectiva al tiempo de entrar en vigor la nueva L.M. Así entendida, la interpretación se ofrece completamente ajustada a la jurisprudencia que hemos dejado expuesta en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia. Consiguientemente, la declaración de caducidad del expediente, aunque con fundamento en unos preceptos inadecuados al caso, estuvo correctamente efectuada, pues no cabía dar otra respuesta a una petición carente del presupuesto de hecho condicionante del acceso directo, acceso que, por otra parte, no podía tampoco reconocerse en virtud de una titularidad sobre la cantera no coincidente con una situación de real y verdadera explotación. Por ultimo, es evidente que no puede prosperar la pretensión de la apelante basada en la invocación de la Disposición Transitoria 3ª, referible a una supuesto de hecho que no es el que aquí se juzga, pues ya hemos dicho que el yeso está incluido en la Sección C y no en la A, como la propia apelante acepta

No hacemos imposición de las costas por no concurrir los requisitos establecidos en el art. 131.1 de la L.J .

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,FALLAMOS

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de "VILOVIGYPS, S.A.", contra la sentencia dictada, con fecha 26 de septiembre de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso núm. 426/1989 , todo ello sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.