STS, 15 de Abril de 1997
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 893/1993 |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Abril de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por DOÑA Milagros , representada por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de agosto de 1.993, por el que se impuso a la recurrente la sanción de UN MILLÓN SETECIENTAS MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
Es parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado el Estado.
1. La representación procesal de DOÑA Milagros , mediante escrito de fecha 10 de noviembre de
1.993, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de agosto de 1.993, por el que se impuso a la recurrente la sanción de UN MILLÓN SETECIENTAS MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
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Mediante escrito de fecha 3 de marzo de 1.994, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, se anule el acto administrativo impugnado y se deje sin efecto la sanción impuesta.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 9 de mayo de 1.994, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda formulada y se confirme el acto administrativo impugnado, por ser conforme a Derecho.
Ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Las partes en sus escritos de conclusiones, reiteraron las peticiones hechas en los escritos de demanda y de contestación a la misma.
Por providencia de fecha 27 de enero de 1.997 se señaló el día 9 de abril de 1.997 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
El primer alegato de defensa que la hoy recurrente utiliza tanto en vía administrativa como ahora en vía judicial es el siguiente: que las obras por las que se le sanciona, están amparadas por licencia municipal otorgada el 5 de abril de 1.984 a su esposo. La demandante, en su demanda, reconoce que la licencia otorgada por la Administración municipal lo fue para la ampliación de una edificación destinada a vivienda unifamiliar, con la condición de separarse del eje de la carretera la distancia que señala el organismo del cual depende. La recurrente, en su demanda, expresa que las obras amparadas por dicha licencia fueron comenzadas de inmediato a raíz del otorgamiento de la licencia y que fueron interrumpidas cuando las obras se hallaban ya en la segunda planta y reanudadas a principios del año 1.990. El primer alegato de la recurrente no puede ser estimado por las siguientes razones:
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En nuestro derecho están sujetos a licencia las siguientes actividades de los titulares del dominio: las obras de nueva planta y la modificación de la estructura o aspecto de los edificios ya construidos (art.
84.1.b) de la LBRL y art. 242.1 de la LS).
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La licencia que el Ayuntamiento de Culleredo otorgó en 5 de abril de 1.984, es de las que la mejor doctrina denomina autorización municipal por operación. Ello significa que no se creó con el otorgamiento de la licencia ningún vínculo estable entre la Administración que otorgó la licencia y el interesado que la recibió. El tipo de autorizaciones como la otorgada, pierde su eficacia, pura y simplemente, bien por realizar las obras para las que se concedió, bien por no realizar las mismas: de ahí que el artículo 16.1 del RSCL, disponga lo siguiente: Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas. Como quiera que las obras que amparaban la licencia otorgada en el año 1.984, fueron suspendidas en dicho año, al extinguirse la eficacia de la licencia, más tarde a principios del año 1.990, debió la interesada haber solicitado nueva licencia, pues en esa fecha lo que regulaba la Ley 51/1.974, de 19 de diciembre, de Carreteras, fue modificado por la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras.
1. Por haber perdido eficacia la licencia de obras obtenida el 5 de abril de 1.984 y por no haberse cumplido la condición a la que estaba subordinada (condición consignada en el anterior fundamento de derecho), debemos situarnos en la fecha 22 de febrero de 1.990, que es la fecha en la que el servicio de vigilancia de Carreteras del Estado denunció que se estaban realizando en el lugar indicado las obras referidas. En dicha fecha de 22 de febrero de 1.990 la normativa aplicable era la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras. Esta Ley tipifica como infracción administrativa muy grave el hecho de realizar obras, instalaciones o actuaciones no permitidas entre la arista exterior de la explanación y la línea de edificación, llevadas a cabo sin las autorizaciones o licencias requeridas, o incumplir alguna de las prescripciones impuestas en las autorizaciones concedidas (art. 31.4.a), cuya infracción está sancionada en la Ley con la multa de 1.000.001 a 25.000.000 de pesetas (art. 33.1).
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La recurrente alega que, a su juicio, no procede aplicar la Ley de Carreteras de 29 de julio de
1.988, bien por impedirlo la regla general de irretroactividad de las normas, bien, en otro caso, por tener que respetarse su derecho adquirido. Estos alegatos deben ser desestimados, pro las siguientes consideraciones:
a). El artículo 9.3 de la Constitución Española de 1.978, garantiza el principio de irretroactividad de las leyes, y el artículo 25.1 de dicha Norma, proclama que nadie puede ser sancionado por acciones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento.
b). El expediente sancionador en base al que la recurrente formuló su demanda, tiene como contenido relevante los siguientes hechos: que el día 22 de febrero de 1.990, en el PK. NUM000 de la carretera N-550 -La Coruña-Vigo-Tuy-, término municipal de Culleredo, se estaban realizando obras de ampliación en la parte posterior del local comercial allí existente, destinado a café-bar ( DIRECCION000 ), perteneciente a la demandante, cuyas obras no están amparadas por autorización alguna, puesto que como se ha razonado anteriormente, la licencia que se otorgó el 5 de abril de 1.984, lo fue para otro tipo de obras que no se realizaron, por lo que la licencia perdió su eficacia.
c). Puntualizado que los hechos por los que se sancionó a DOÑA Milagros , se produjeron bajo la vigencia de la Ley 25/1.988, es ésta Ley la aplicable, sin que, por todo lo razonado en esta sentencia, exista derecho adquirido alguno a favor de la recurrente.
Finalmente, alega la demandante que la propuesta de sanción fue la de 1.000.001 pesetas, por lo que no puede imponérsele sanción superior. Con este alegato, dado que el Consejo deMinistros le impuso la sanción de multa de 1.700.000 pesetas, la recurrente invoca a su favor el principio de proporcionalidad de la sanción. El principio de proporcionalidad, que opera muy particularmente en casos como el que estamos resolviendo en que la infracción administrativa cometida está sancionada con multa que va desde 1.000.001 a 25.000.000 de pesetas, indica que la aplicación de la norma sancionadora de hacerse en términos de equidad. Analizado el alegato de la demandante en base al contenido del expediente administrativo y a la prueba obrante en el mismo (en el proceso ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba), resulta que el Conejo de Ministros impuso a DOÑA Milagros la sanción de
1.700.000 pesetas, por lo siguiente: porque reconsiderando la propuesta efectuada por la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, y tomando en consideración que la recurrente cometió una infracción administrativa muy grave por realizar obras de ampliación en la parte superior del local comercial consignado anteriormente en zona de afección de la carretera y por delante de la línea límite de edificación establecida en el artículo 25.1 de la vigente Ley de Carreteras, sancionada con multa de 1.000.001 a
25.000.000 de pesetas.
Dada la motivación que se contiene en el acto administrativo impugnado, procede ponderar y valorar si la Administración aplicó correctamente el principio de proporcionalidad. Pues bien, tomando en consideración todas las circunstancias objetivas que se resaltan en el acto administrativo impugnado (SSTS de 27-1-81, 28-6-83 y 14-4-86), debemos confirmar que la Administración aplicó correctamente dicho principio entre la infracción y la sanción que impuso.
Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, de la demanda, sin que proceda que nos ocupemos de aquellos aspectos que se contienen en la misma, a los que no se refiere el expediente administrativo.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA Milagros , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de agosto de
1.993, por el que se impuso a la recurrente la sanción de UN MILLÓN SETECIENTAS MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley. DECLARAMOS QUE LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADA, ES CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Eladio Escusol Barra.- D. Fernando Cid Fontán.-D. Oscar González González.- D. Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Palencia Guerra.
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