STS, 18 de Diciembre de 1997
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 1338/1990 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 2 de noviembre de 1.989 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre extracción de áridos en terrenos de dominio público y de policía del Arroyo Viñuelas; siendo parte apelada D. Lucio , que no se ha personado.
1.- La Procurador Dª. Pilar Crespo Núñez, en nombre y representación de D. Lucio , interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Madrid recurso contencioso- administrativo contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 16 de mayo de 1.986, desestimatoria del recurso de reposición contra la de 21 de marzo de dicho año que anuló la autorización otorgada a su favor para la extracción de áridos del Arroyo Viñuelas, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos jurídicos que estimó convenientes y suplicando se dictase sentencia "declarando no ser conforme a Derecho las Resoluciones recurridas de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 21 de Marzo de 1986 y 16 de Mayo de 1986, anulándolas y dejándolas sin efecto, dictando en s lugar otra más ajustada a derecho, dejándola sin efectos en todas sus partes, y en caso de estimarse el incumplimiento de la Administración acceder a a reconocer y declarar el derecho del recurrente
D. Lucio a la indemnización de los daños y perjuicios por la cuantía total de 6.750.000 Pts. por los conceptos detallados en el Hecho Noveno de este recurso, los que se determinen en ejecución de sentencia, condenando en cualquiera de los casos de tal indemnización a dicha Confederación Hidrográfica del Tajo a satisfacer tales daños y perjuicios a D. Lucio , con notificación de la sentencia a dicha Confederación para su cumplimiento y efectos oportunos".
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- El Letrado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda en base a los hechos y fundamentación jurídica que consideró pertinentes y suplicando a la Sala dictase en su día sentencia "que, desestimando el presente recurso, confirme íntegramente la resolución recurrida".
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- Recibido el juicio a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la Sección Octava de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 2 de noviembre de 1.989, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS Que ESTIMANDO EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Doña Pilar Crespo Núñez, en nombre y representación de Don Lucio , contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 16 de mayo de 1986, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por dicha parte contra Acuerdo de la misma Administración y órgano de 21 de marzo de dicho año anulando la autorización otorgada en favor del Sr. Lucio el 12 de diciembre de 1985 para la extracción de 1.500 m3 deáridos del Arroyo Viñuelas, en expediente AR-180.629/85, debemos declarar y declaramos contrarios a Derecho dichos acuerdos y los anulamos y condenamos a la Administración a satisfacer al actor la suma de ciento cuatro mil setecientas cincuenta pesetas y todo ello sin hacer declaración sobre las costas procesales causadas".
Contra dicha sentencia se interpuso por parte de la Administración del Estado el presente recurso de apelación nº 1.338/90, en el que instruida dicha parte y presentado su escrito de alegaciones se señaló para su deliberación, votación y fallo el día 11 de diciembre de 1.997, en que dichos actos tuvieron lugar.
En este recurso de apelación se impugna por la Administración del Estado la sentencia dictada el 2 de noviembre de 1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que estimó en parte la demanda deducida por D. Lucio contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 16 de mayo de 1.986 que desestimó el recurso de reposición formulado contra anterior acuerdo del mismo órgano de 21 de marzo anterior, anulando autorización otorgada al citado Sr. Lucio para extracción de 1.500 m3 de áridos del arroyo Viñuelas, término municipal de Madrid.
La fundamentación jurídica del acuerdo revocatorio se basa: a) En lo establecido en el artículo 14.2, apartado c), de la Ley 1/1.985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca del Manzanares que prohibe las actividades extractivas y de cantería, areneros, graveras y similares en las zonas de Reserva Natural, norma que ya estaba en vigor cuando se otorgó la autorización el 12 de diciembre de 1.985. Y b) en que la anulación anticipada de la autorización que se había hecho por 12 meses se basó en la cláusula sexta de aquélla conforme a la cual tiene carácter de precario, pudiendo ser anulada por la Comisaría de Aguas en cualquier momento.
En verdad, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no se distingue por su claridad y, en cierto modo, aparece como contradictorio en el discurso lógico. Obscuridad en el razonamiento que se extiende al fallo al no resultar con la necesaria y obligada certeza, de que son tributarias las partes dispositivas de las resoluciones judiciales, si se anulan los actos recurridos en su totalidad o si la anulación se extiende únicamente a la negativa en cuanto a la petición de indemnización de perjuicios que se reclamaba en el recurso de reposición y en la súplica del escrito de demanda.
Partiendo en el fundamento séptimo de Derecho de que el acuerdo autorizante de la extracción era nulo de pleno derecho al vulnerar la Ley 1/1.985, de 23 de enero, se dice que "resulta impropio a todas luces lo alegado por el recurrente respecto a la obligada audiencia del Consejo de Estado, que presenta virtualidad en los casos en que la Administración lícita y legalmente autorice o conceda y, con tal atribución y concesión, reconozcan derechos subjetivos, y pretenda después la Administración anularlos". Y se añade en dos párrafos de difícil entendimiento desde el punto de vista sintáctico y jurídico: "Ahora bien tal anulación no del acto en sí, cuya nulidad como contraria a la Ley es patente, pero sí de sus efectos. Aquí estaríamos en presencia de la nulidad del artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo a que se refiere el artículo 109 del mismo texto legal y que precisa en todo caso de audiencia del Consejo de Estado y, como tal trámite no se ha cumplido, hay que estimar el recurso en cuanto que la resolución impugnada, si bien con razón y causa anulaba un acto era inexcusable la audiencia del Consejo de Estado".
Aunque el fundamento séptimo de la sentencia apelada parece, en principio, que descarta la aplicación de la audiencia del Consejo de Estado, "que presenta virtualidad en los casos en que la Administración lícita y legalmente (sic) autorice o conceda", luego se razona la anulación del acto al estar en presencia de la contemplada en el artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo a que se refiere el artículo 109 de la misma, desconociendo que el citado artículo 47.2 hace referencia a la nulidad no de actos sino de disposiciones, como demuestra la referencia que se hace a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y que el 109, que posibilita la revisión de oficio de la Administración en cualquier momento, está haciendo referencia a los supuestos de nulidad absoluta del artículo 47 que comprende no sólo el supuesto de las disposiciones generales que infringen las de carácter superior sino también a los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente, que sean de contenido imposible o sean constitutivos de delito, que se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. En todo caso, el cauce de la revisión de oficio tenía que haber sido el del artículo 110.2, que permite a la Administración anular de oficio los actos declarativos de derechos cuando infrinjan manifiestamente la Ley, haya dictaminado en tal sentido el Consejo de Estado y no hayan transcurridocuatro años desde que fueron acordados.
Pero todo este razonamiento sobre la revisión de oficio, de si en este caso se haya comprendido en los supuestos legales y se han cumplido los requisitos que exigía la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, carece de aplicación en este caso ya que la revocación por la Confederación Hidrográfica del Tajo de la autorización que había otorgado para la extracción de áridos no se basó en la anulación de un acto creador de derechos subjetivos a través del cauce de la revisión de oficio sino que, como dice con todo acierto el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, únicamente se trataba de llevar a cabo el cumplimiento de una de las cláusulas del acuerdo autorizatorio, en concreto el apartado d) de la cláusula sexta que confiere a la autorización carácter precario, pudiendo ser anulada por la Comisaría de Aguas en cualquier momento. Es cierto que estas cláusulas de precario, como tiene declarado la jurisprudencia de esta Sala -Sentencia de 23 de abril de 1.980-, no supone que la Administración tenga facultades para atribuirse el poder de revisión o modificar, a libre voluntad y sin compensación indemnizatoria, el uso anormal concedido o autorizado, estando obligada a actuar con sometimiento a la Ley de acuerdo con el interés público, no pudiendo hacerlo arbitrariamente, por lo que esta idea básica del interés público constituye un obstáculo insuperable para que puedan crearse situaciones de precario semejante al civil - Sentencia de 29 de septiembre de 1.980-. En la sentencia de 29 de octubre de 1.979 se dice que "la revocación o modificación del uso anormal otorgado es controlable judicialmente y para determinar su validez y eficacia hay que tener en cuenta el fin del acto concesional o autorizante del uso y las razones de oportunidad con el objeto de determinar si su ejercicio responde o no a la protección y salvaguarda del destino del bien demanial", y en la de 29 de septiembre de 1.980 se dice que las autorizaciones y concesiones otorgadas en las que se inserte la cláusula de precario sólo pueden revocarse y ejercitar la correspondiente acción cuando sobrevenga otro interés público incompatible con el que motivó su otorgamiento y que sea preferente al primero.
En este caso concreto la cesación de la autorización no se hace de modo caprichoso y arbitrario, sino por la existencia de una norma autonómica que vedaba la extracción de áridos en el arroyo en que se había autorizado. La funcionalización de la cláusula de precario tiene una evidente justificación y, en consecuencia, la actuación administrativa está ajustada a Derecho.
Esta entrada en juego de la cláusula de precario no elimina la obligación administrativa de indemnizar, ya que en definitiva la autorización de extracción por 12 meses quedó interrumpida a los tres, sin que el autorizado hubiera podido resarcirse de los gastos realizados para llevar a cabo la actividad.
La Sala de instancia, en el fundamento jurídico séptimo, fija la indemnización a satisfacer a D. Lucio en 104.750 pesetas, y aunque los conceptos que utiliza para llegar a dicha cantidad son de dificultosa comprensión parece adecuada aquella cifra para la exigible compensación.
No existen circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas de acuerdo con el artículo 131 de la Ley jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
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) Estimar en parte el recurso interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO en cuanto la sentencia impugnada anuló en su totalidad los acuerdos impugnados, que deben ser mantenidos en razón de su conformidad al ordenamiento jurídico.
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) Confirmar la parte dispositiva de la sentencia en cuanto a la indemnización de perjuicios que señala para el Sr. Lucio .
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) No hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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