STS, 17 de Julio de 1996
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 408/1990 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso nº 408/90 interpuesto por la Asociación de Empresas de Acuicultura de Andalucía (ASEMA) y por la Asociación Española de Fabricantes de Sal, y los recursos a éste acumulados: nº 409/90 interpuesto por "Agrícola de la Redondela, S.A." y "Pescados y Mariscos de la Redondela S.A."; nº 410/90 interpuesto por la Asociación Española de Fabricantes de Sal; nº 411/90 interpuesto por D. Braulio , D. Javier , D. Jose Antonio , D. Ángel Daniel , D. Felix , D. Rodrigo , D. Jesus Miguel , "Molinera Sur, S.A." y "GONSA, S.A."; nº 412/90 interpuesto por "Cultivos Piscícolas Marinos, S.A.", "Gaditana de Desarrollo, S.A.", "Extracciones Salineras Andaluzas, S.A." y "Española de Piscifactorías, S.A."; nº 413/90 interpuesto por D. Gerardo , Dª Rosario , Dª Diana , D. Vicente , D. Pedro Jesús y D. Fermín ; nº 440/90 interpuesto por "Piscifactoría Santi Petri, S.A.", "Barbera Moreno, S.L.", D. Víctor , D. Ángel Jesús , Dª María Rosario , D. Guillermo , Dª Lina , Dª Ángela , Dª Marisol , D. Carlos Manuel , Dª Carmela , Dª Sofía y D. Cornelio ; nº 441/90 interpuesto por "Tecnificados del Mar El Pinillo, S.A.", "Salinas Vista Hermosa, S.A." y "Concepción Hermanos, S.A."; nº 442/90 interpuesto por Dª Francisca , Dª María del Pilar , Dª Luz , D. Rubén , Dª Blanca y D. Pedro Miguel ; nº 443/90 interpuesto por "Unión Salinera de España, S.A."; nº 444/90 interpuesto por la Asociación de Productores de Rodaballo de Galicia; y nº 445/90 interpuesto por la Asociación Empresarial de Productores de Cultivos Marinos. Todos ellos representados por el Procurador Sr. D. Florencio Araez Martínez y asistidos por Letrado; salvo la Asociación Española de Fabricantes de Sal cuya representación es ostentada por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado; contra Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre; y su modificación por Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre.
En el Boletín Oficial del Estado de 12 de diciembre de 1.989, se publica el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre costas. En el Boletín Oficial del Estado de 6 de octubre de 1.992, se publica Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento anterior.
La representación de los actores interpuso recursos contencioso-administrativos, que fueron acumulados, formalizando demanda con la súplica a esta Sala de que dicte sentencia por la que se declare nulos los Reales Decretos objeto de los mismos por los que fue aprobado y modificado el Reglamento General de desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; o, subsidiariamente, declare la nulidad de los arts. 6.2 y 35 de dicho Reglamento y ordene que se inserte en el art. 22.3 el reconocimiento del derecho de los interesados a conocer todo el contenido del expediente iniciado, y entre las disposiciones transitorias o en el mismo art. 6.2 la aclaración de que las salinas y establecimientos industriales de maricultura debidamente autorizados no pasarán a pertenecer al dominio público marítimo-terrestre estatal; y, en su defecto, acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 4.3 o de cualesquiera otros de la citada Ley de Costas que considere el Tribunal que puedan servir de base a los preceptos y vacíos del mismo Reglamento antes citado. En su otrosí, seinteresó el recibimiento de los recursos acumulados a prueba.
La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda por el ser el Reglamento y su modificación recurridos plenamente ajustados a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Practicada la prueba propuesta, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado para votación y fallo el día 11 de julio de 1.996, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.
Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación.
Constituye el objeto de este recurso el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución y desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, así como su modificación posterior realizada en virtud de Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre. Los recurrentes, que representan intereses de sectores que operan en el campo de la acuicultura, maricultura y salinas, estructuran su impugnación desde dos perspectivas: la primera, tendente a lograr la nulidad total de ambos Reales Decretos, para lo que se basan en la omisión de determinados trámites en la elaboración de los mismos, y la segunda, dirigida a obtener la invalidez de concretos preceptos, que, a su entender, lesionan el principio de jerarquía normativa, y constituyen un exceso respecto a la habilitación concedida por el legislador al titular de la potestad reglamentaria. Con carácter subsidiario, para el caso de que las pretensiones anteriores no fueren atendidas, solicitan el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 4º.3 de la Ley de Costas antes mencionada.
La nulidad total de los Reales Decretos impugnados hay que rechazarla por las siguientes razones: a) en cuanto a la denuncia de falta del trámite de información pública, porque, por una parte, el artículo 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo no la establece con carácter preceptivo, dejando al juicio del Ministro correspondiente su apertura o no (sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1.992), y, por otra, porque el artículo 105 de la Constitución no la regula directamente, sino que remite a la Ley, y en el caso presente no hay ninguna regulación al respecto que haya sido infringida; b) en relación con la falta de audiencia de las entidades representativas de intereses afectados, porque es reiterada la jurisprudencia de esta Sala, que señala que la audiencia de las mismas queda limitada a Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, pero no cuando se trate, como es el caso, de asociaciones voluntarias (sentencias de 8 de mayo de 1.992, 11, 16 y 17 de octubre de 1.995), sin que quepa a las recurrentes denunciar la falta respecto de aquéllas, que de haberse producido, serían las únicas legitimadas para ponerlo en evidencia; y c) en cuanto a la omisión del informe preceptivo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, que establece el artículo 24 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marinos, porque el mismo se refiere a anteproyectos y disposiciones que puedan incidir en ellos en cuanto tales, es decir, en su naturaleza, permisión, prohibición o extinción, como se infiere de la inclusión del artículo en el Título V de dicha Ley, bajo la rubrica "Contaminación y Defensa Ecológica", y es obvio que los Reales Decretos impugnados se limitan a regular el régimen del dominio público marítimo, sin interferir para nada en la pervivencia de esos cultivos, aunque, como consecuencia de las nuevas normas, pueda haber cambiado en ciertos casos la calificación del suelo donde se ubiquen.
Con referencia a la nulidad de preceptos concretos, se pretende, en primer lugar, la del artículo 6.2 del Reglamento, por considerar que se vulnera el artículo 4.3 de la Ley de Costas, en cuanto éste se limita a señalar que "pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa", mientras que aquél realiza una extensión no prevista al incluir en ese dominio público a los terrenos "naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes".
Para rechazar el pretendido "ultra vires", hay que conjugar el mencionado artículo 4.3 de la Ley, con el 3.1 a), en cuyo apartado segundo considera incluida en la zona marítimo-terrestre, y, por ende, en eldemanio "los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar". Con arreglo a ello, dos supuestos, a parte de otros que aquí no nos afectan, incluye la Ley como de dominio público: a) los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa, y b) los terrenos bajos inundados por el mar; es decir, en ambos casos, son superficies que en forma natural resultan ocupados por las mareas, por lo que el precepto reglamentario, nada nuevo ha introducido, limitándose a aclarar, que los impedimentos artificiales a una natural invasión del mar, no impedirán la calificación de demanialidad, como no podía ser menos, pues, en definitiva, sólo se trata de una manifestación de la indisponibilidad de estos bienes y de la facultad de su recuperación posesoria que corresponde a la Administración, según el artículo 10.2 de la Ley.
Se pretende, en segundo término, la nulidad del artículo 35 del Reglamento, para lo cual se argumenta, que las limitaciones que los artículos 15 y 16 de la Ley de Costas establecen para el acceso al Registro de la Propiedad de las fincas situadas en la zona de servidumbre de protección, referidas exclusivamente a la inmatriculación y a las inscripciones de excesos de cabida, se amplían por la norma reglamentaria a la segunda y posteriores inscripciones, paralizándose las hipotecas que los empresarios del sector tienen solicitadas, con el grave quebranto que esto supone para el desarrollo de sus actividades.
La Ley establece en aquellos preceptos las siguientes medidas: a) imposibilidad de practicar la inmatriculación de las fincas que colinden con el dominio público marítimo-terrestre si no se acompaña al título la certificación de la Administración del Estado que acredite que no se invade el dominio público, b) facultad del Registrador de requerir al interesado para que identifique y localice la finca en el plano proporcionado al efecto por dicha Administración, c) posibilidad del Registrador de suspender la solicitud de inscripción cuando sospeche una posible invasión del demanio marítimo, suspensión que durará hasta que la Administración expida certificación favorable, o hasta que transcurran treinta días desde la petición de oficio de dicha certificación sin que se haya recibido contestación, o hasta que se apruebe el deslinde si éste no se hubiese practicado.
Esta serie de medidas de garantía, que tienen por finalidad impedir que terrenos que son de dominio público marítimo terrestre tengan acceso al Registro, como si fueran de propiedad privada, son perfectamente aplicables, y con el mismo fundamento, a las segundas y posteriores inscripciones, pues, en definitiva, están amparadas por el artículo 10 de la Ley de Costas, con arreglo a la cual "La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y promover la práctica del correspondiente deslinde". En esta potestad-función hay que enmarcar al artículo 35 del Reglamento, cuya legalidad queda, por tanto, fuera de toda duda, aunque para ello se utilice como vía el Registro de la Propiedad, cuya naturaleza es la de un servicio público a través del cual se trata de adecuar la realidad física a la jurídica.
Se invoca, a continuación, la nulidad del artículo 22.3 del Reglamento, en cuanto restringe la participación de los interesados en el deslinde a mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo, impidiéndoles conocer los demás documentos incorporados.
La referida restricción no puede inducirse del precepto, que únicamente contempla la especialidad del procedimiento de deslinde, con sus propias peculiaridades, lo que lleva al Reglamento a preocuparse, más como garantía que como limitación del derecho de información del administrado, de imponer al órgano que lleva a cabo el deslinde esta obligación. Una cosa es lo que la norma dice y otra la forma en que los operadores de la misma la interpreten. Si tal interpretación se realiza en la práctica, como señalan los recurrentes, en un sentido limitativo del artículo 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sería por vía de impugnación del acto, cuando deberá procederse a su corrección en cada caso.
La lesión de la Ley de Cultivos Marinos 23/1984, de 25 de junio, que las entidades recurrentes atribuyen al Reglamento impugnado, tampoco es de apreciar. En el artículo 1º de dicha Ley, efectivamente, se reconoce la existencia de cultivos marinos tanto en bienes de dominio público como de propiedad privada. Este reconocimiento no implica, sin embargo, un estancamiento de la acción normativa en orden a definir lo que deba considerarse por dominio público marítimo terrestre, pues, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, tal facultad la concede la Constitución al legislador, y nada impide que con arreglo a los nuevos conceptos dados por la Ley de Costas, que es posterior a aquella, cambie la calificación de determinadas zonas en que ciertos cultivos marinos se encuentran.
El mismo argumento sirve para eludir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 4.3 de la Ley de Costas, cuya pretensión ha sido solicitada con carácter subsidiario por lasrecurrentes, debiendo añadirse, que la sentencia del Tribunal Constitucional mencionada -fundamento jurídico 2º- señala que "no cabe imputar exceso alguno al legislador en ninguna de las determinaciones que los distintos apartados del artículo 4º hacen".
Se pide a esta Sala que se ordene que se inserte en el artículo 22.3 del Reglamento el reconocimiento del derecho de los interesados a todo el contenido del expediente iniciado, y en las disposiciones transitorias o en el mismo artículo 6.2 la aclaración de que las salinas y establecimientos industriales de maricultura debidamente autorizados no pasarán a pertenecer al dominio público marítimo estatal. Tal pretensión debe rechazarse, pues no es función propia de esta jurisdicción sustituir la potestad reglamentaria que corresponde a los órganos administrativos competentes -en el caso de los Reales Decretos impugnados, al Gobierno- siendo su única misión, de acuerdo con el artículo 1º de su Ley Reguladora, conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley.
No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, a los efectos de hacer una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de SU MAJESTAD EL REY,
Que debemos desestimar y desestimamos los presentes recursos contencioso-administrativos interpuestos por la representación de los recurrentes expresados en el encabezamiento de esta sentencia, contra Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, y Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, por ser los mismos conformes a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. OSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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