STS, 18 de Noviembre de 1996
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 4916/1992 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sala Tercera, Sección Tercera del Tribunal Supremo los autos correspondientes al recurso contencioso- administrativo núm. 4.916/1992 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cádiz contra el Real Decreto 1.728/1990 de 28 de diciembre, siendo parte demandada la Administración del Estado representada por la Abogacía del Estado.
En el Boletín Oficial del Estado núm 4 del día 4 de enero de 1991 se publicó el Real Decreto 1.728/1990 de 28 de diciembre, por el que se declara Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, el Balneario de Ntra. Sra. de la Palma y del Real (Balneario de la Palma), situado en la calle Duque de Nájera, s/n, en Cádiz. Contra dicho Real Decreto, el Ayuntamiento de Cádiz interpuso recurso de reposición que fue desestimado por silencio administrativo.
El 30 de enero de 1992 fue presentado en el Registro General del Tribunal Supremo escrito formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Cádiz interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto y la desestimación presunta del recurso de reposición que se había formalizado contra el mismo.
Formalizada que fue la demanda, mediante diligencia de ordenación de 30 de junio de 1992 se dio traslado de los autos al Sr. Abogado del Estado para su contestación, escrito de contestación que fue evacuado en 3 de septiembre de 1992, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se desestima el recurso, confirmando íntegramente el Real Decreto impugnado.
Por auto de 2 de noviembre de 1992 fue denegado el recibimiento del proceso a prueba y firme que quedó esta resolución, mediante diligencia de ordenación de 26 de enero de 1993 se hizo saber a la parte recurrente que disponía del plazo de quince días para evacuar el trámite de conclusiones, lo que así llevó a cabo mediante escrito presentado el 15 de febrero de 1993. El Abogado del Estado evacuó las suyas mediante escrito de 26 de octubre de 1993.
Mediante providencia de 13 de septiembre de 1996 se señaló la votación y fallo para el día 13 de noviembre de 1996 día en que tuvo lugar el acto
El Ayuntamiento de Cádiz impugna el Real Decreto 1.728/1990, de 28 de diciembre, por el que se declara Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, el Balneario de Nuestra Señora de la Palma y del Real (Balneario de la Palma), situado en la calle Duque de Nájera, s/n, en Cádiz. En el escritode alegaciones deducido por aquella Corporación en el expediente administrativo tramitado por la Junta de Andalucía, así como en el posterior recurso de reposición, sostenía la incompatibilidad existente entre el afirmado estado ruinoso del balneario y su declaración como Monumento de interés cultural. En esta sede jurisdiccional se abandona tal línea argumental, sin duda por tener en cuenta la jurisprudencia recaída, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1989, y de 29 de diciembre de 1986, de las que se desprenden estos dos criterios interpretativos: 1º) "lo primero que se precisa para el mantenimiento a ultranza de los edificios o de alguna de sus partes, por razones culturales, es que aquellos tengan la consideración de monumentales o artísticos dignos de conservación reconocida o expresamente declarada por los organismos competentes". 2º) "no quiere decir, naturalmente, que declarada la ruina de un edificio histórico o artístico la misma haya de ser seguida fatalmente de su demolición, porque, en tales casos, consideraciones culturales pueden imponer la conservación a ultranza del inmueble, con las reparaciones o consolidaciones que se estimen precisas, pero que en todo caso excederán del genérico deber de conservación del artículo 181 del texto refundido de la Ley del Suelo". Con arreglo a tal doctrina, es posible que la declaración de Monumento de interés cultural recaiga sobre bienes que se encuentren en estado ruinoso, siempre que por su interés histórico, artístico, científico o social lo merezcan. Por tanto, debe quedar fuera del debate -por aceptación de la propia parte recurrente- cualquier consideración relacionada con la situación de ruina del Balneario.
En los escritos judiciales el recurso se funda, esencialmente, en los defectos de que adolece el informe de la Real Academia de San Fernando, en el que, no se llegan a determinar con la debida precisión las razones que conducen a afirmar su valor histórico o artístico (que son los únicos que, en su opinión, pueden reconocerse a aquel inmueble), informe que, siempre según la Corporación recurrente, no se pronuncia sobre ninguno de los cinco conceptos incluidos en el artículo 15 núm. 1 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985 de 25 de junio, llegandose incluso en la demanda a considerar que los términos del informe manifiestan una sutil y solapada oposición a la declaración como Bien de Interés Cultural. Añade también la demanda algunas consideraciones sobre la inseguridad jurídica que genera el hecho de que el artículo 2º del Real Decreto impugnado establezca que tendrán la consideración de Bienes de Interés Cultural, por constituir parte esencial de la historia del Monumento, los dos paneles de azulejos policromos realizados en Triana (Sevilla), por J. Ruiz de Luna que se encuentran situados en la fachada del edificio principal del Balneario. Según la demandante el contenido de este artículo 2º plantea la duda de si los paneles de azulejos policromos son la causa eficiente o fundante de la declaración impugnada.
No puede ser acogida la pretensión del Ayuntamiento recurrente. Dice el artículo 46 de la C.E. que "los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio, histórico, cultural y artístico de los ueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad". El citado artículo está integrado en el capítulo 3º ("de los Principios Rectores de la Política Social y Económica") del título 1º de la C.E. Dentro de este título se encuentra también el artículo 53. 3., en el que se establece que "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo 3º informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los Poderes Públicos". Un criterio interpretativo claro deduce este Tribunal de los preceptos constitucionales que se acaban de citar: en la duda, la voluntad constitucional está mucho más cerca de la conservación de los bienes que puedan integrar el patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España que de su destrucción o demolición. El criterio conservacionista de aquellos bienes parece más congruente con el principio constitucional que su contrario. Tal criterio constitucional es sin duda el que ha informado el proceder de la Junta de Andalucía, que en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 13. 27 de su estatuto de Autonomía, ha propuesto la declaración que lleva a cabo el Real Decreto impugnado. El que la declaración haya sido realizada por el Gobierno de la Nación se explica por razón de la fecha de dicho Decreto, en la que todavía no se había dictado la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 17/1991 de 31 de enero (BOE de 25 de febrero) cuyo fundamento jurídico 10º contiene una interpretación que permite mantener la constitucionalidad del artículo 9 de dicha Ley 16/1985. Ocurre, sin embargo, que, en este caso, tal duda no se plantea. El preceptivo informe (ex artículo 9. 2., en relación con el 3. 2., ambos de la citada Ley 16/1985) de la Real Academia de San Fernando, después de exponer en su apartado 1º la historia de su construcción y de sus distintos destinos o funciones, acaba diciendo que "esta Real Academia propone que el mencionado Balneario de Ntra. Sra. de la Palma y del Real de referencia, sea declarado como Bien de Interés Cultural". En el apartado 2º y con anterioridad a esta conclusión también manifiesta que "fue un acierto su acomodación al medio y a la función, coordinando con las edificaciones del entorno, con su cómodo y propio servicio y al mismo tiempo respetando la línea de playa y la muralla sobre la que se asienta". Y añade: "el edificio del Balneario Gaditano de la Palma, está asociado a la imagen de la ciudad y sería deplorable que desapareciera en playa tan concurrida como la de La Caleta. Entiende que procede su declaración como Bien de Interés Cultural, aunque restaurándolo y dándole un destino digno". El informe, pues, de la Real Academia de San Fernando se pronunciaincondicionadamente a favor de la declaración del Balneario como Monumento por ser un Bien de Interés Cultural. Podría quizás haber sido un informe más motivado. Sin embargo, en la misma medida en que pueda destacarse su brevedad, habrá de afirmarse la rotundidad de su parecer inequívocamente favorable a la declaración como Monumento del citado Balneario.
Aún en el supuesto de que el único informe emitido hubiera sido el de la Real Academia de San Fernando (artículo 9. 2. de la Ley 16/1985 exige que el informe sea precisamente favorable) nuestra conclusión debería ser desestimatoria de este recurso. Sucede, sin embargo que incluso los informes que el propio Ayuntamiento de Cádiz aportó al expediente administrativo tramitado por la Administración Autonómica conducen a avalar el criterio favorable a la declaración del Balneario como Bien de Interés Cultural. En efecto, el informe del profesor titular de Historia del Arte de la Facultad de Filosofía y Letras, de la Universidad de Cádiz, Sr. Pérez Mulet, contiene, aparte algunas consideraciones en pro del derribo del Balneario, otras a favor de su rehabilitación. Según el mencionado Profesor "el edificio se integró magistralmente a la playa, el hemiciclo y la terraza conjugan con la herradura de la caleta y se hunden en el agua según la marea, con carácter muy marinero y propio de balneario marítimo", y añade que "se ha convertido en un imagen sustancial, en valor icónico de la ciudad", afirmando, finalmente que "es un edifico característico y singular, por la fecha de construcción y función original en Cádiz".
Por su parte, el DIRECCION000 del Museo Municipal, Sr. Paulino , afirma en su informe que "a reserva de opiniones mejor fundadas que la nuestra, estimamos que el Balneario debería conservarse si su estado así lo permite". No parece, pues, muy congruente por parte de la Corporación recurrente asumir en su totalidad estos informes y sin embargo oponerse a la declaración de Monumento del Balneario cuando hay en ellos,a juicio de este Tribunal, por lo menos los mismos argumentos para defender la tesis en favor de la declaración, todo ello sin tener en cuenta el principio constitucional antes invocado. Por último, todavía en sede administrativa, más concretamente en el informe que remite la Dirección General de Bienes Culturales de la Junta de Andalucía a la Dirección General de Bellas Artes y Archivos del Ministerio de Cultura a los efectos de la resolución del recurso de reposición entablado contra el Real Decreto aquí impugnado, se exponen con amplitud y precisión elogiables los motivos que justifican el cuádruple interés histórico, artístico, científico y social del Balneario tantas veces mencionado. La valoración conjunta de tales informes que la Sala lleva a cabo robustece sin duda el criterio -por si solo suficiente desde luego, del informe de la Real Academia de San Fernando.
El hecho de que el artículo 2º del Real Decreto tenga el contenido que antes hemos dejado establecido no introduce en la declaración impugnada ningún factor de inseguridad jurídica. Dice el artículo
14. 1. de la Ley 16/1985 que a los efectos de esta Ley "tiene la consideración de bienes inmuebles, además de los enumerados en el artículo 334 del Código Civil, cuantos elementos puedan considerarse consustanciales con los edificios y formen parte de los mismos o de su exorno, o lo hayan formado, aunque en el caso de poder ser separados constituyan un todo perfecto de fácil aplicación a otras construcciones o a usos distintos del suyo original, cualquiera que sea la materia de que estén formados y aunque su separación no perjudique visiblemente al mérito histórico artístico del inmueble al que están adheridos". Esto es, cabalmente lo que sucede con los dos paneles de azulejos policromos a que se refiere el Real Decreto impugnado en su artículo 2º. Más allá de una inútil discusión acerca de la naturaleza jurídica que tales paneles pudieran tener, pues el precepto que acabamos de transcribir no admite dudas, lo revelante es que el Real Decreto ha entendido procedente destacar uno de los elementos integrantes del Balneario y en lugar de considerar tácitamente incluido tal elemento específico -repítese, los dos paneles de azulejosen la descripción global del Balneario, ha optado por hacerlo de forma individualizada. Aunque se considere que tal declaración no era necesaria, esa supuesta innecesariedad no es en absoluto ilegal. La Administración ha ejercido legítimamente una de la opciones que tenía. Claro debe quedar, en este caso, que la declaración referente a los paneles de azulejos no es la razón sustentante -por emplear las mismas palabras de la demandante- de la declaración del Balneario como Monumento, pues, aún sin esa declaración específica y parcial, la del Balneario en su conjunto está hecha conforme al ordenamiento jurídico.
No ha lugar a la condena en costas.
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento Cádiz contra el real Decreto 1.728/1990 de 28 de diciembre, por el que se declara Bien de Interés Cultural, con categoría de Monumento, El Balneario de Ntra. Sra. de la Palma del Real (Balneario de la Palma), de Cádiz, cuya conformidad a Derecho declaramos. Todo ello sin expresa condena en costas.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y, se insertará en la Colección Legislativa definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA certifico.
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