STS, 11 de Noviembre de 1996
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 18/1990 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso nº 18/1990, interpuesto por FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE PUBLICIDAD, representada por el procurador don Juan Corujo y López-Villamil, asistida por letrado; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado; contra Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
El Boletín Oficial del Estado número 297 del día 12 de diciembre de 1.989, publica el Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
La representación de la actora interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del referido Reglamento, al menos en lo que afecta a sus artículos 45.1.f); 45.5; 81.1 y 81.3, por su manifiesta ilegalidad y anticonstitucionalidad.
La Administración del Estado contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda por ser plenamente constitucionales y ajustados a Derecho los artículos impugnados, según tiene ya declarado el Tribunal Constitucional.
Sin práctica de prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado día y hora para votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.
Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación.
La FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE PUBLICIDAD impugna el Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 22/1.988, de 28 de julio, de Costas. La pretensión impugnatoria la basa en consideraciones de índole formaly sustantiva, pues, en primer lugar, aduce la ilegalidad del Reglamento por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al haberse omitido el informe de la entidad recurrente en la elaboración del mismo, pese a que afecta de manera directa y expresa a los intereses del sector (el publicitario), cuya defensa tiene encomendada; y, en segundo lugar, pretende la nulidad de los artículos
45.1.f); 45.5; 81.1 y 81.3, por su manifiesta ilegalidad y anticonstitucionalidad.
En relación con la primera pretensión, debe señalarse que la audiencia de la entidades interesadas está establecida en el mencionado artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje". Pues bien, es claro que tal supuesto no concurre en el caso del Reglamento impugnado, ya que al regular toda la zona marítimo terrestre y los predios colindantes, su eficacia se extiende a innumerables sectores de la actividad económica -turísticos, comerciales, industriales, agrícolas, pesqueros, deportivos, etc.-, con lo que hubiera sido preciso, si se aceptase la tesis de la recurrente, proceder a la interminable búsqueda en todo el territorio nacional, de las innumerables entidades representativas de estos intereses, con el fin de darles audiencia, labor prácticamente imposible, que contrariaría la finalidad de aquel precepto. Si a esto añadimos, primero, que es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que señala que la audiencia de esas entidades queda limitada a Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, pero no cuando se trate, como es el caso, de asociaciones voluntarias (sentencias de 8 de mayo de 1.992, 11, 16 y 17 de octubre de 1.995); y, segundo, que fueron emitidos dictamen del Consejo de Estado, memoria del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, memoria económica e informe de la Secretaría General Técnica, las garantías previas a la disposición en relación con su oportunidad y legalidad (art. 129 LPA), quedaron, "prima facie", cubiertas, al margen de que el control posterior de la norma por los órganos jurisdiccionales pueda llegar a solución distinta.
El artículo 45.1.f) del Reglamento establece que "En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos: ... f) La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales". Este precepto reproduce literalmente el 25.1.f) de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio. Los argumentos que utiliza la entidad recurrente en sus escritos dirigidos a razonar la nulidad de la norma, llevarían a esta Sala, si tuviera duda al respecto, a plantear la cuestión de inconstitucionalidad de este último artículo, ya que la norma reglamentaria, única cuyo enjuiciamiento nos está atribuido, no se ha extralimitado en absoluto de la delegación hecha por el legislador. Pues bien, si tal duda existiera, hay que considerarla disipada por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, que, con referencia al artículo 25 de la Ley, señala que la finalidad de las prohibiciones en él contenidas es la protección de la integridad espacial del demanio y de sus valores naturales y paisajísticos, añadiendo en la nº 198/1991, de 17 de octubre -Fundamento Jurídico 3º, apartado f)- que "Por último, el apartado 5 (se refiere al artículo 45 del Reglamento), al permitir en determinados supuestos la existencia de rótulos indicadores de establecimientos, tampoco puede suscitar reparo alguno una vez considerado legítimo que el Estado haya establecido la prohibición de publicidad en la servidumbre de protección". Conforme a este razonamiento tampoco puede suscitar problema la legalidad del apartado 5º del artículo 45 del Reglamento, que se limita a excluir de la prohibición legal de publicidad a tales rótulos, siempre que se coloquen en la fachada y no supongan una reducción del campo visual.
El artículo 81.1 del Reglamento establece la misma prohibición de publicidad para la zona de dominio público marítimo terrestre. Iguales argumentos que los expuestos anteriormente, incluso con mayor motivo en razón de su protección, son aplicables para deducir la legalidad del precepto, que es reproducción del artículo 38 de la Ley. Y lo propio cabe decir del 81.3, que se limita a señalar los lugares y medios a que se extiende la prohibición legal -incluida la realizada desde el aire-, como también lo indica la sentencia del Tribunal Constitucional 198/1991 (citada), en su fundamento jurídico 4 d) "in fine", y 4.B.h) de la 149/1991. En consecuencia, la Ley establece con carácter general en el dominio público marítimo-terrestre una prohibición absoluta de publicidad, y el Reglamento se preocupa de especificar, dentro de las funciones que le son propias, los lugares a que dicha prohibición se extiende, sin ningún tipo de extralimitación, pues incluso la que se realiza desde el aire, tiene igualmente proyección sobre aquel dominio.
A lo anteriormente expuesto, cabe añadir que, sin perjuicio de reconocer el derecho fundamental recogido en el artículo 20.1.d) de la Constitución "a comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión", no debe olvidarse que tal derecho -que se refiere a medios no a lugares- no es ilimitado, y ha de conciliarse con los restantes comprendidos en el Título I, como se preocupa de indicar el propio artículo 20.4.. Por ello, no puede alegarse vulneración de tal derecho por las normas impugnadas, porque el artículo 132.1 de la Constitución impone al Estado regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público, entre los que se encuentra el demanio marítimo, y tal régimen puede limitar el derecho de información en las zonas del mismo por razones de defensa medio ambientales y paisajísticas,ya que a ello también tienen derecho los ciudadanos, conforme al artículo 45.1 de aquélla. Estos mismos argumentos pueden aplicarse a las limitaciones que los preceptos recurridos suponen al derecho de propiedad, cuya función social además delimita su contenido, conforme al artículo 33.2, y a la libertad de empresa del artículo 38.
No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas, por falta de temeridad o mala fe en alguna de las partes, supuestos a los que el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional subordina un pronunciamiento de este tipo.
En atención a lo anteriormente razonado, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso nº 18/1990, interpuesto por la representación de la FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE PUBLICIDAD, contra Real Decreto
1.471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 22/1988, de 22 de julio, de Costas, por ser dicha disposición ajustada a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. OSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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