STS, 27 de Marzo de 1998

PonentePASCUAL SALA SANCHEZ
Número de Recurso1161/1996
Fecha de Resolución27 de Marzo de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "Celulosas de Andoain S.A.", representada por el Procurador Sr. de las Alas Pumariño Miranda y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Principado de Asturias, de fecha 7 de Enero de 1992, dictada en el recurso ante la misma seguido bajo el nº 1168/1990, sobre canon de vertido, en el que figura, como parte apelada, la "Confederación Hidrográfica del Norte", representada por el Procurador Sr. Alvarez Real y también bajo dirección letrada.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 7 de Enero de 1992 y en el recurso anteriormente referenciado, pronunció Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Laura Fernández-Mijares Fernández, en nombre y representación de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE DE ESPAÑA, contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo de fecha 31 de marzo de 1990 que anuló la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Norte de España, ejercicio 1988, canon de vertido que afecta al dominio público hidráulico, girada a nombre de la entidad CELULOSAS DE ANDOAIN S.A. por importe de 2.499.840 pesetas, resolución que se anula por no ser ajustada a Derecho, y, en consecuencia, confirmar la liquidación el canon de vertido girado por la recurrente por ser ajustada a Derecho. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas".

SEGUNDO

Contra la precedente sentencia, la representación de la entidad "Celulosas de Andoain S.A." formuló recurso de apelación. Admitido a trámite, emplazadas las partes y remitidos los autos, la apelante evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, sustancialmente, la no adecuación a Derecho de la liquidación practicada, en concepto de vertido, por la Administración Hidráulica con fundamento en que provenía de una autorización provisional -no definitiva como las que, en su sentir, regulaba la Ley de Aguas y su Reglamento-, en que respondía a un cálculo genérico y transitorio realizado por el Reglamento sin la necesaria cobertura de la Ley y, además, referido al ejercicio de 1986 y nó al de la autorización -1987- o de la liquidación -1988-, y en que no se apoyaba en Planes Hidrológicos algunos. Terminaba suplicando la revocación de la Sentencia. Conferido el mismo traslado a la Administración apelada, lo evacuó asimismo alegando en sustancia la falta de base legal para diferenciar, a efectos del canon, entre autorizacionesprovisionales y definitivas, y la procedencia de una regulación provisional de las situaciones producidas por la entrada en vigor de la nueva Ley de Aguas. Terminó suplicando la confirmación de la sentencia apelada.

TERCERO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 17 de Marzo de 1998, tuvo lugar en esta fecha la referida actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión esencial a resolver en este recurso se centra en determinar si el vertido de aguas autorizado, con carácter provisional, a la entidad "Celulosas de Andoain S.A." en 20 de Noviembre de 1987, era susceptible de ser gravado con el canon de este nombre a que hacen referencia los arts. 105 de la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985 y 289 a 295, inclusives, del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, no obstante tratarse de un vertido no definitivamente autorizado y haberse cuantificado el canon con arreglo a un valor genérica y transitoriamente determinado por el Reglamento, con referencia a un ejercicio anterior al aquí considerado y sin o antes, también, de la aprobación de los correspondientes Planes Hidrológicos, habida cuenta que estos condicionantes eran, a juicio de la mencionada entidad, los obstáculos impeditivos de la legalidad de la liquidación inicialmente impugnada, referida al ejercicio de 1988 y por importe de 2.499.840 ptas.

A este respecto, y antes de entrar en el examen de la cuestión acabada de plantear, importa hacer constar que la antecitada y vigente Ley de Aguas, en su Título VI, regula lo que denomina "régimen económico-financiero del dominio público hidráulico" y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 104 a 106 y ulteriormente desarrolla en el Título IV, arts. 284 y siguientes del aludido Reglamento. Estos cánones, que el citado Reglamento denomina de ocupación, de vertido y de regulación, a más de las Tarifas de utilización del agua, salvo el de regulación que en algunos componentes de su estructura se aproxima al concepto jurídico-tributario de tasa, responden a la categoría de "prestación patrimonial de carácter público" -por utilizar los amplios términos en que se manifiestan el art.

31.3 de la Constitución y la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 Diciembre- y están sometidos, por tanto, al principio de legalidad tributaria -arts. 31.3, ya citado, y 133.1 de la Constitución y arts. 2º y 10 de la Ley General de 28 de Diciembre de 1963-. Requieren, en consecuencia, que sus elementos esenciales y los directamente determinantes de la deuda tributaria estén regulados por norma con rango de Ley.

Pues bien; la Ley de Aguas en vigor, en cuanto afecta al canon de vertido, configura suficientemente sus elementos esenciales. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92- los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en "unidades de contaminación", por el valor que se asigne a cada una de estas unidades -art. 105.2-, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al meritado principio de legalidad tributaria, y más aun si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que "el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río" y que "se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones". Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la "unidad de contaminación", a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289-, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291-, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida "unidad" en 500.000 ptas en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio, antes indicado, de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45.C.E.-, requiere.

SEGUNDO

Dicho lo anterior, ninguna de las razones esgrimidas por la entidad recurrente puedenser acogidas por la Sala.

En primer lugar, no lo puede ser la de que el canon se ha liquidado sobre la base de una autorización provisional del vertido, cuando, en el sentir de dicha parte, la Ley se refería a autorizaciones definitivas. Ciertamente, como argumenta con toda corrección la sentencia aquí impugnada, a "Celulosas de Andoain" le fué otorgada una autorización provisional de vertido con fundamento en la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1986. Pero esta disposición fué, precisamente, la que hizo posible la actividad de la mencionada empresa, habida cuenta que su propósito no era otro que regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o nó -como parece era el caso de la hoy apelante- de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-, y que, en su art. 3º, establecía que "juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...".

Por otra parte, la Orden en cuestión no se refería exclusivamente al ejercicio de 1986. Determinaba -art. 5º- que la Confederación Hidrográfica correspondiente procedería a verificar una evaluación provisional del canon devengado en ese ejercicio, evaluación que sería notificada a los interesados para alegaciones y con arreglo a la cual se practicarían las correspondientes liquidaciones, pero que estos cánones así liquidados tendrían, también, carácter provisional y se entenderían sin perjuicio de los que se establecieran en las autorizaciones definitivas de vertidos otorgadas de acuerdo con el art. 251 del Reglamento, con lo que se daba claramente a entender que se trataba de liquidaciones provisionales y que mantendrían tal carácter hasta que fueran realidad las procedentes con arreglo a las autorizaciones definitivas cuando se concedieran, esto es, que podrían producirse sucesivamente hasta el momento mismo del otorgamiento de autorizaciones de tal naturaleza.

En segundo término, tampoco se pueden acoger las pretensiones de la recurrente si se tiene en cuenta que ni la Ley ni el Reglamento suministran base para distinguir, en una materia tan circunstancial como la de vertidos contaminantes, entre autorizaciones provisionales y definitivas. Desde luego, por autorización definitiva solo cabe entender la resultante del expediente de legalización a que respondía, como antes se ha expresado, la Orden de 23 de Diciembre de 1986, y la otorgada en las condiciones previstas en el art. 251 del Reglamento. Pero no equivale al reconocimiento de un supuesto derecho a contaminar -que no existe- porque se haya aquella obtenido y ni siquiera porque se satisfaga el canon con arreglo al conocido principio de "pago por contaminación" o de que "quien contamina, paga". En cierto sentido, y así se desprende del tenor mismo de los preceptos reglamentarios destinados a regular el procedimiento de la autorización -arts. 245 y siguientes-, todas las autorizaciones son provisionales, en tanto dependen de la composición del efluente y, en general, del adecuado cumplimiento de medidas correctoras, controles y límites. La obligación de pago del canon, aparte su destino específico "a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica" -arts. 105.1 de la Ley y 289.1 del Reglamento-, persigue, en realidad, una finalidad extrafiscal, cual es la de estimular la adopción de medidas correctoras que hagan inocuos los vertidos o la supresión o traslado de los vertidos mismos, de acuerdo con el derecho constitucional y ciudadano a disfrutar de un medio ambiente adecuado a que anteriormente quedó hecha indicación.

Y, por último y en tercer lugar, porque la circunstancia de que no se haya alegado por la Administración la existencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley, como ya se ha puesto de relieve, solo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, esto es, si existen como tales o se han aprobado, con arreglo a dichos Planes, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas previstas en los mismos -art. 105, apartado 2, párrafo 2º, y apartado 3-. La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4-, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -art. 252 y 253- para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado.TERCERO.- Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, sin que, sin embargo y a la vista de cuanto preceptúa el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, puedan apreciarse méritos suficientes para una especial condena de costas.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que, desestimando, como desestimamos, el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "Celulosas de Andoain S.A." contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, de fecha 7 de Enero de 1992, recaída en el recurso al principio señalado, debemos declarar, y declaramos, dicha Sentencia ajustada a Derecho y, consecuentemente, la confirmamos. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.

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