STS, 9 de Junio de 1997

La representación de Dña. Estela interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 19 de enero de 1990 del pleno del Ayuntamiento de Peñíscola por el que se desestimaba la petición de reversión de los terrenos expropiados en su día para la construcción del Paseo Marítimo de dicha población, así como contra la presunta desestimación del recurso de reposición formulado contra aquél.

La recurrente pretende la reversión de los terrenos que fueron de su propiedad, sitos en la Playa Norte de Peñíscola, expropiados por el ayuntamiento con el fin de ejecutar el proyecto de saneamiento (18 de junio de 1969) y el Proyecto de Pavimentación y jardinería para los viales C-1 y C-2 (19 de mayo de 1965), que configurarían la segunda fase del Paseo Marítimo. Dicha expropiación afectó a 474 metros cuadrados y 7.476 metros cuadrados respectivamente, correspondientes a las fincas registrales núm. 3.920 y 3.950. El Tribunal Supremo fijó en sentencia de 30 de octubre de 1978 el definitivo justiprecio, que se abonó por el ayuntamiento en 5 de enero de 1983, procediéndose a la ocupación de los terrenos expropiados el 8 de enero de 1986. Sin embargo, los referidos proyectos no fueron ejecutados, ya que, en virtud de resolución de 8 de mayo de 1987, el ayuntamiento demandado aprobó el «Proyecto de aparcamientos y Paseo Marítimo, 2.ª fase, en la playa norte de Peñíscola», habiendo sido realizadas las obras del mismo.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 2 de abril de 1992 cuyo fallo dice:

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Estela contra el acuerdo de 19/1/90 del pleno del Ayuntamiento de Peñíscola por el que se desestimaba la petición de reversión de los terrenos expropiados en su día para la construcción del Paseo Marítimo de dicha población, así como contra la presunta desestimación del recurso de reposición formulado contra aquél, sin expresa imposición de las costa procesales

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:La actora, visto el nuevo proyecto de 8 de mayo de 1987, entiende que ha variado la causa expropiandi de los proyectos de 1965 y 1969, entendiendo que el nuevo proyecto sustituye al otro y persigue una finalidad empresarial distinta (explotación del aparcamiento y bar-restaurante por medio de concesión).

La petición de reversión se formuló el 15 de septiembre de 1989 ante el gobierno civil de Alicante, mientras que la recurrente en escrito de fecha 18 de noviembre de 1987 solicitó que se la tuviera como parte en el expediente de concurso para la adjudicación de las obras de aparcamiento y paseo marítimo.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 55 de la Ley de Expropiación forzosa y 67.2.b del Reglamento de Expropiación forzosa, la petición de la actora es extemporánea, pues tuvo cumplido conocimiento de la presunta inejecución de los proyectos y formalizó la pretensión ante al ayuntamiento expropiante más de dos años después.

En su escrito de alegaciones la representación de la parte apelante formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La interpretación seguida en la sentencia es insostenible, pues la apelante, conocedora de que el ayuntamiento anuncia un concurso para la adjudicación de las obras de aparcamiento y paseo marítimo, segunda fase, que se refieren a la construcción y explotación de un aparcamiento y de un restaurante-cafetería, solicita que el ayuntamiento suspenda cuantos actos y decisiones puedan agravar el perjuicio propio o de terceros como consecuencia del futuro ejercicio del derecho de reversión sobre los terrenos expropiados; se trata de un requerimiento a la corporación para que se inhiba de realizar obras y establecer servicios distintos de los que motivaron la expropiación. Pide además que se la tenga por comparecida y parte en el expediente que se acaba de anunciar, el de concurso para la adjudicación de las obras, como modo de tener conocimiento adecuado de la cuestión de si se van a hacer unas obras u otras y, una vez conocido, será el momento de ejercer el derecho de reversión.

El ayuntamiento deja transcurrir dos años durante los que ha suspendido al efecto los efectos del concurso. Es decir, ha adoptado la posición a que se refería la propietaria en el punto 4.º de su escrito: suspender la eficacia de los acuerdos, aunque sea de hecho. Pasados prácticamente dos años, el ayuntamiento sigue adelante con sus determinaciones, y entonces la apelante presenta, ya formalmente, la solicitud de reversión, que no formula hasta que se consuma y hace transparente el designio del ayuntamiento.

En la instancia se ha demostrado que los proyectos originales no se llevaron a cabo; en la prueba pericial se acusan diferencia de contenido, de tal suerte que, según el parecer del perito, son proyectos diferentes, por atender a nuevas necesidades surgidas con el paso del tiempo.

Cita el artículo 10 de la Ley de Expropiación forzosa y el artículo 143 de la Ley de Régimen local de 1955 y las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1960, 14 de octubre de 1961, 31 de enero de 1962 y 10 de diciembre de 1963, y 21 de junio de 1957, que toma como apoyo una vieja doctrina hoy recogida en los artículo 54 y 55 de la Ley de Expropiación forzosa sobre mantenimiento de los fines de la expropiación.

Se está en presencia del supuesto de reversión previsto en el artículo 63.a del Reglamento de Expropiación forzosa y, de acuerdo con el artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación forzosa, han transcurrido más de cinco años desde que los terrenos quedaron a disposición de la administración sin que se realizara el proyecto.

Solicita que se dicte sentencia anulando la apelada así como los actos administrativos que fueron objeto de recurso, reconociendo el derecho de reversión de la apelante en relación con los terrenos expropiados, condenando al ayuntamiento de Peñíscola a la realización de las actuaciones necesarias para hacer efectivo el derecho ejecutado.

En su escrito de alegaciones la representación del ayuntamiento de Peñíscola formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La cuestión relativa a la extemporaneidad está suficientemente contemplada en los fundamentos de derecho 4.º y 5.º de la sentencia apelada.

El día 20 de noviembre de 1987 el particular se personó en el expediente dándose por notificado, porlo que es aplicable el supuesto subsidiario del artículo 55 de la Ley de Expropiación forzosa, ya que presentó en el registro del ayuntamiento el escrito del día 18 de noviembre de 1987 en que, tras manifestar «que ha tenido conocimiento del acuerdo adoptado por el ayuntamiento pleno en sesión de 18 de septiembre de 1987 por el que se anuncia concurso para la adjudicación de las obras de aparcamiento y Paseo Marítimo II fase en la playa norte de Peñíscola, con arreglo a un pliego de condiciones económicoadministrativas que regulan la construcción y explotación del aparcamiento y de un restaurante-cafetería», advierte al ayuntamiento que «las obras que deben realizarse y los servicios que deben establecer en dichos terrenos, congruentemente con los motivos de su expropiación, son distintos de los que se han acordado realizar por esa corporación y ello está prohibido por nuestra legislación vigente» y «que la existencia de dicha decisión, de no suspender sus efectos como aquí y ahora solicitamos en tanto se resuelva la petición de reversión de los terrenos, nos ratifica en que por esa Corporación se ha desistido de ejecutar la obra que motivó la expropiación y que en todo caso las obras que ha acordado realizar son distintas de aquellas, así como los servicios a establecer». Añade que quiere «hacer patente la decisión de solicitar la reversión de dichos terrenos por las causas anunciadas y por los cauces oportunos» y solicita que se la tenga «por comparecida en el expediente de su razón, teniéndose por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos a que este escrito se contrae», que se tenga por requerida la Corporación y que en tanto se sustancie la reclamación acuerde suspender cuantos actos o decisiones puedan agravar el perjuicio propio o de terceras personas y que se incorpore el escrito al expediente de adjudicación a los efectos legales oportunos.

La apelante descubre en su escrito un nuevo trámite: la advertencia a la administración expropiante para que se retracte de lo que está haciendo, bajo apercibimiento en caso contrario de ejercitar la reversión.

Pero además no es cierto que el ayuntamiento paralizó el expediente dos años. Es ésta una cuestión nueva y no se ha practicado prueba al respecto; pero de la practicada en autos se desprende que el pleno celebrado el 12 de febrero de 1988 modificó el pliego de condiciones económico-administrativas, siendo publicado en el boletín y en el tablón, según certificación del secretario obrante en el ramo de prueba.

La opinión ahora expuesta por la apelante ni siquiera fue expuesta en el escrito de 15 de noviembre de 1989 por el que solicitaba la reversión (folio 1 y siguientes del expediente), ni en el recurso de reposición ni en la demanda, a pesar de que la extemporaneidad ya fue tomada en consideración por el ayuntamiento. en acuerdo plenario de 19 de enero de 1990.

En cuanto a las cuestiones de fondo se da por reproducido el escrito de contestación a la demanda y conclusiones. Nos hallamos en presencia de los mismos proyectos, similares obras e idénticos objetivos de interés público con idéntica ubicación y el proyecto actual únicamente actualiza los dos primeros y los acomoda a las necesidades actuales, siendo complemento y continuación de aquéllos, con la diferencia de que ahora también se utiliza el subsuelo.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 166/86, de 19 de diciembre de 1986. La desvinculación de la expropiación del aspecto concreto que determinó la actuación expropiatoria se refleja en la Ley 8/90, al suprimir la causa de reversión de modificación de la causa expropiandi en los supuestos de terrenos destinados a dotaciones públicas.

Solicita la confirmación de la sentencia impugnada o, en el supuesto de entrar a conocer del fondo del asunto, que se desestime la demanda, con condena en costas en ambas instancias de la contraparte.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 5 de junio de 1997, en que tuvo lugar.

Frente a lo resuelto en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Comunidad Valenciana dictada el 2 de abril de 1992, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Estela contra el acuerdo de 19 de enero de 1990 del pleno del Ayuntamiento de Peñíscola, la recurrente pretende la reversión de los terrenos que fueron de su propiedad, sitos en la Playa Norte de Peñíscola.

Estos terrenos fueron expropiados por el ayuntamiento con el fin de ejecutar el proyecto de saneamiento (de 18 de junio de 1969) y el proyecto de pavimentación y jardinería para los viales C-1 y C-2 (de 19 de mayo de 1965), que configurarían la segunda fase del paseo marítimo. El justiprecio se abonó el 5 de enero de 1983 y se procedió a la ocupación de los terrenos expropiados el 8 de enero de 1986. Sin embargo, los referidos proyectos no fueron ejecutados, ya que, en virtud de resolución de 8 de mayo de1987, el ayuntamiento demandado aprobó el «Proyecto de aparcamientos y Paseo Marítimo, 2.ª fase, en la playa norte de Peñíscola».

El día 20 de noviembre de 1987 la particular expropiada presentó en el registro del ayuntamiento un escrito de fecha 18 de noviembre de 1987 en que, tras manifestar «que ha tenido conocimiento del acuerdo adoptado por el ayuntamiento pleno en sesión de 18 de septiembre de 1987 por el que se anuncia concurso para la adjudicación de las obras de aparcamiento y Paseo Marítimo II fase en la playa norte de Peñíscola, con arreglo a un pliego de condiciones económico-administrativas que regulan la construcción y explotación del aparcamiento y de un restaurante-cafetería», advierte al ayuntamiento que «las obras que deben realizarse y los servicios que deben establecer en dichos terrenos, congruentemente con los motivos de su expropiación, son distintos de los que se han acordado realizar por esa corporación y ello está prohibido por nuestra legislación vigente» y «que la existencia de dicha decisión, de no suspender sus efectos como aquí y ahora solicitamos en tanto se resuelva la petición de reversión de los terrenos nos ratifica en que por esa Corporación se ha desistido de ejecutar la obra que motivó la expropiación y que en todo caso las obras que ha acordado realizar son distintas de aquellas, así como los servicios a establecer». Añade que quiere «hacer patente la decisión de solicitar la reversión de dichos terrenos por las causas anunciadas y por los cauces oportunos» y solicita que se la tenga «por comparecida en el expediente de su razón, teniéndose por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos a que este escrito se contrae», que se tenga por requerida la Corporación y que en tanto se sustancie la reclamación acuerde suspender cuantos actos o decisiones puedan agravar el perjuicio propio o de terceras personas y que se incorpore el escrito al expediente de adjudicación a los efectos legales oportunos.

La petición de reversión anunciada se formuló el 15 de septiembre de 1989 ante el Gobierno Civil de Alicante.

Frente a la apreciación de la sentencia recurrida, según la cual la particular expropiada dejó transcurrir el plazo de un mes que prevé el artículo 67.2.b del Reglamento de Expropiación --«desde que el expropiado compareciera en el expediente y se diera por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos que implicaren la inejecución de la obra o no establecimiento del servicio que motivaron la expropiación»-- aquélla sostiene que compareció para exigir la suspensión de las obras, que obtuvo, por lo que la reversión no pudo ser solicitada hasta que tuvo conocimiento de que el ayuntamiento las había continuado.

Como hemos declarado, entre otras, en la sentencia de 5 de julio de 1995, dictada en el recurso número 6835/1991, «la regulación de la reversión, contenida fundamentalmente en el Reglamento de Expropiación Forzosa, dado que los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa se limitan a establecer los principios de esta garantía expropiatoria, establece en el artículo 64 de aquél dos modalidades para el ejercicio de la reversión, una caracterizada por que la Administración expropiante notifica directamente a los expropiados su propósito de inejecución de la obra, lo que conlleva un acto administrativo expreso, o bien mediante actos tácitos de los que se infiere la no realización de la obra y en los expedientes comparecen y se dan por notificados los expropiados, sometiendo en ambos supuestos la reversión al plazo de caducidad en su ejercicio previsto en el artículo 55 de la Ley de Expropiación, computados en la forma prevista en el artículo 67.a) y b) del Reglamento de Expropiación, siendo de este último apartado del artículo 67 de donde se infiere la necesidad de que el expropiado comparezca en el expediente y se dé por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos que impliquen la inejecución de la obra que motivó la expropiación. La segunda modalidad arbitrada por el Reglamento de Expropiación para el caso de que no se dé notificación directa ni actuación tácita de la que los interesados tengan constancia en la forma establecida en el artículo 67.b) del Reglamento, es la del artículo 64.2 del mismo que faculta a los titulares o sus causahabientes para denunciar la inejecución transcurridos cinco años desde que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin que se hubiera iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio o dos años desde la fecha prevista al efecto, pudiendo efectivamente ejercitarse la reversión si transcurren otros dos años sin que se hubiera iniciado la ejecución o establecido el servicio.»

En el caso enjuiciado los hechos a que se contrae el expediente administrativo, sintetizados en el fundamento jurídico primero de esta resolución, revelan que concurre la primera de las modalidades a que hace referencia la sentencia que acaba de citarse, pues la recurrente compareció y se dio por notificada de los actos que según su parecer comportaban una modificación de la causa expropiandi y, sin embargo --a pesar de anunciarla en dicho escrito--, no presentó la petición de reversión dentro del plazo de un mes desde esta comparecencia, tal como ordena el Reglamento de Expropiación.

Frente a ello no cabe argumentar que el ayuntamiento suspendió las obras --sin perjuicio de habersedemostrado que la corporación municipal continuó adoptando actos administrativos en relación con la modificación del pliego de condiciones-- pues, aunque el hecho hubiera sido cierto, no hubiera eximido a la parte de ejercitar el derecho de reversión dentro de plazo. Para que éste se inicie basta con que se haya alterado el fin de la expropiación con la aprobación de un proyecto ajeno al que la motivó que sustituya al anterior --y que el expropiado se dé por notificado--, y no se exige que las obras se ejecuten, sino que existan actos de la administración que impliquen la no realización de la obra primitivamente proyectada (artículo 67.2.b citado del Reglamento de Expropiación).

El presupuesto de la reversión radica simplemente en la desafectación de los bienes al fin de la expropiación (artículo 54 de la Ley de Expropiación forzosa), es decir, en la inejecución, terminación o desaparición de la obra o servicio proyectados (artículo 55 de la Ley de Expropiación forzosa) y no en la realización efectiva o la implantación de las nuevas obras o servicios --ajenos a la causa expropiandi-- que hayan sustituido los primitivamente previstos. Ello es así porque la reversión constituye una garantía de reintegro del patrimonio de que ha sido despojado reconocida por la ley al propietario para el caso de que no se lleve a cabo o se modifique el fin de la expropiación; pero no confiere facultades a aquél para el control de la actividad administrativa en relación con los bienes expropiados, o para exigir la paralización de aquellos actos que no estime conformes con la causa de expropiar.

La suspensión de la nueva obra, pues, no hubiera afectado a la consumación de la desafectación que, en la tesis de la recurrente, el nuevo proyecto llevaba consigo y no podía, por ello, determinar la suspensión del plazo para ejercitar la reversión.

Este plazo se ha incumplido y basta con ello para apreciar la procedencia de desestimar la demanda --como ha resuelto la sentencia apelada-- y, con ello, de este recurso de apelación.

Sin perjuicio de lo ya decidido, y con el fin de dar la satisfacción más amplia posible a las pretensiones deducidas por las partes en este proceso, debemos notar que, aun cuando el ejercicio de la acción de reversión se hubiera ejercitado dentro de plazo, hubiera fracasado.

Esta sala tiene declarado en la sentencia de 5 de abril de 1994, dictada en el recurso número 214/1992, la cual sigue el antecedente de la de 23 diciembre 1991 --ambas se refieren a casos que guardan gran semejanza con el aquí resuelto-- que la utilización para aparcamiento del subsuelo del bien expropiado para dotaciones públicas no altera el fin de la expropiación. En el presente caso, en efecto, consideramos que la modificación o supresión de la causa expropiandino puede estar fundada en la diferencia técnica entre uno y otro proyecto, y en el hecho de que el nuevo pretendiera atender a nuevas necesidades surgidas (explotación del aparcamiento y de la cafetería-restaurante), puesto que el fin esencial para el que la expropiación tuvo lugar, la construcción del paseo marítimo, se mantuvo y las diferencias entre uno y otro proyecto derivaron del propósito de la administración de encontrar la forma más adecuada para atender a esta única finalidad.

Dice, en efecto, la sentencia citada que «si bien es cierto, como se expresa en la sentencia recurrida, que no es aplicable al supuesto enjuiciado el precepto contenido en el artículo 75.1,a) de la Ley 8/1990, de 25 julio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, porque esta norma entró en vigor con posterioridad a la solicitud de reversión del terreno que nos ocupa, sin embargo el contenido de dicho precepto (incorporado después al artículo 225.2,a) del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio), según el cual no procede en las expropiaciones urbanísticas la reversión cuando el nuevo uso asignado fuera igualmente dotacional público, no es sino la consagración normativa de la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 67 del entonces vigente Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, al estimarse cumplida la finalidad esencial de la expropiación si se mantiene el uso dotacional público del bien expropiado por razones de urbanismo (Sentencias de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 3 junio 1991, 3 febrero 1992 y 14 febrero 1992), y, en consecuencia, el destino, según el nuevo planeamiento, al "uso deportivo y libre público" del suelo expropiado no constituye la invocada desafectación del mismo, que conforme al anterior planeamiento se expropió para plaza pública, ya que se mantiene el uso público de aquél, sin que tal variación haga quebrar la "causa expropiandi", con independencia de que en el subsuelo se construya y explote por concesión un estacionamiento para automóviles, pues tal adscripción, como declaramos en nuestra Sentencia de 23 diciembre 1991 (Recurso de apelación 724/1987, fundamento jurídico tercero), no implica una desafectación del fin legitimador de la expropiación llevada a cabo (en el caso enjuiciado con esta última sentencia) para el ensanche y mejora de una plaza pública, razones por las que no cabe estimar infringidos por la Sala de instancia los preceptos reguladores de la reversión, invocados como motivo de este recurso de casación, ni tampoco el comentado artículo 67 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976,que, aunque no citado por la representación procesal de los recurrentes, constituía junto con los demás referidos en el escrito de interposición del recurso de casación el sistema legal vigente para la reversión en las expropiaciones urbanísticas al tiempo de ejercitarse tal derecho por los recurrentes.»

En virtud de lo razonado, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

No estimamos que concurran circunstancias determinantes de la imposición de las costas.