STS, 21 de Febrero de 1997

El 1 de marzo de 1978 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la aprobación por el Consejo de Ministros de la propuesta que fijaba los tipos de indemnización por traslado de población aplicable a los vecinos del término municipal de Benínar a causa de las obras del embalse del mismo nombre. En las «instrucciones complementarias» se precisa que el derecho a la indemnización nace de la condición de vecino-residente, de hecho y de derecho, en las viviendas afectadas por la expropiación, y que «la fecha exacta que ampara este derecho a la indemnización en la cual deben producirse aquellas circunstancias es el 7 de noviembre de 1975, en que el Consejo de Ministros acordó el traslado de la población de Benínar».

El 7 de febrero de 1983 D. Jose Pedro solicitó indemnización por traslado de población como consecuencia de la construcción del embalse de Benínar, en la cuantía que resultase de aplicar a los bienes expropiados a sus padres D. Victor Manuel y Dña. Marisol los tipos aprobados por el Consejo de Ministros publicados en el Boletín Oficial del Estado de 1 de marzo de 1978.

Acompañaba certificación del alcalde-presidente del Ayuntamiento de Benínar (Almería), según la cual el interesado tuvo su residencia en dicha localidad «desde su nacimiento hasta el año 1960 que se ausentó a Viladecans (Barcelona). Desde julio de 1960 hasta 1974 de nuevo regresó a Benínar hasta 1974 o 75, habiendo vivido en el domicilio de sus padres en Plaza del DIRECCION000 , por haber gozado del estado de soltero.»

El ingeniero director de la Confederación Hidrográfica del Sur informó que visto el padrón municipal del año 1970, el interesado y su hermano figuraban como ausentes, y que dentro del plazo reglamentario no fue presentada solicitud por parte de D. Jose Pedro ni fue incluido como familiar por su padre D. Victor Manuel ni su hermano D. Manuel en las solicitudes presentadas por ambos y que fueron atendidas por la Comisión de Traslado en su día. En el mismo sentido informó el perito de la Administración en funciones (figuraban como ausentes en el padrón), añadiendo que en 1975 habían dejado de ser vecinos de Benínar «hecho por el que no fueron tenidos en cuenta por sus familiares, aunque no hubieran pedido la baja en el padrón de vecinos del mismo.»En la relación encabezada por el padre que acompaña a la declaración jurada se observa que en la enumeración de familiares figuran tachados y como «ausentes» el interesado y otro hermano.

El 16 de mayo de 1983 el interesado presentó escrito de denuncia de mora.

Por resolución de 20 de diciembre de 1983 el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo acordó remitir la petición de indemnización a la Confederación Hidrográfica del Sur.

Por sentencia de 16 de marzo de 1985 se acordó desestimar recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta «sin perjuicio de que continúe la tramitación del expediente en la forma dicha en la resolución del citado Ministerio de fecha 20 de diciembre de 1983».

Por resolución de 17 de marzo de 1986 de la comisión de indemnización constituida con motivo de las obras del embalse de Benínar se denegó la indemnización por traslado de residencia por haber sido presentada la reclamación fuera del plazo legal.

Interpuesto recurso de alzada ante el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Almería, éste se declaró incompetente por resolución de 24 de noviembre de 1986.

El 27 de diciembre de 1986 la comisión de indemnización del embalse se ratificó en la resolución anterior de 17 de marzo de 1986.

El 21 de febrero de 1987 D. Jose Pedro interpuso recurso de alzada contra la resolución de 17 de diciembre de 1986 de la Comisión de Indemnizaciones del Pantano de Benínar (Almería), de la población de Benínar.

Por escrito ingresado el 8 de junio de 1997 el interesado denunció la mora en la resolución del recurso de alzada interpuesto

El recurso de alzada fue expresamente desestimado por resolución de 30 de julio de 1987, fundándose en que la indemnización no fue solicitada dentro de los 15 días del anuncio de las indemnizaciones fijadas por el Consejo de Ministros (plazo que fija el artículo 91 de la Ley de Expropiación forzosa), sino alrededor de 5 años después.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 7 de mayo de 1991 sentencia cuyo fallo dice:

Fallamos: que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Pedro contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en las siguientes argumentaciones:

El recurso se interpone por D. Jose Pedro contra desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto el 21 de febrero de 1987 contra la resolución de 17 de diciembre de 1986 de la Comisión de Indemnizaciones del Pantano de Benínar (Almería), de la población de Benínar debido a las expropiaciones por la construcción del citado pantano, resolución que ratifica otra del mismo órgano que, a su vez, desestimaba la petición del demandante. El recurso de alzada fue expresamente desestimado por resolución de 30 de julio de 1987.

De conformidad con el antiguo artículo 10.1.c de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con el Real Decreto-ley 4/77 (artículo 6) sería incompetente la Sala de la Audiencia Nacional, dado que se trata del acto de un órgano cuya competencia no se extiende a todo el territorio nacional (Comisión de Indemnización del Pantano de Benínar), criterio sustentable desde la perspectiva del artículo 66 Ley orgánica del Poder judicial. Sin embargo, hay una poderosa razón para no acceder a la inadmisibilidad postulada por el abogado del Estado, el largo tiempo transcurrido desde 1983 en que se inician las actuaciones, en relación con el principio de la tutela judicial efectiva.

Tratándose de una expropiación por traslado de poblaciones, el Consejo de Ministros el 16 de diciembre de 1977 fijó los tipos de indemnización y, de conformidad con el artículo 91 de la Ley de Expropiación forzosa (artículo 108 Reglamento de Expropiación forzosa) se publicó en el Boletín Oficial del Estado el 1 de marzo de 1978. El demandante no dedujo su pretensión indemnizatoria hasta el 31 de enerode 1983, petición que fue desestimada y así se confirmó por la sala en sentencia de 16 de marzo de 1985 por plantearla ante un órgano administrativo no competente. El demandante se encuentra ahora en la misma situación: su reclamación se efectuó sobrepasando con exceso el plazo de quince días del artículo 91 de la Ley de Expropiación forzosa y aunque tal plazo fuera de prescripción en ningún momento se ha probado su interrupción.

Procede la desestimación de la demanda sin imposición de costas.

En su escrito de alegaciones la parte apelante deduce, en síntesis, las siguientes consideraciones:

En los próximos meses se cumple el décimo año del calvario seguido para solicitar la indemnización.

Aunque en la sentencia se dice que el recurso de alzada fue desestimado, no se hizo notificación al interesado ni consta en autos. Al haber desestimación tácita, y no confirmación del acto administrativo, la competencia corresponde a la Audiencia Nacional.

No hay constancia en autos de que se haya observado la publicidad que requiere el artículo 18 de la Ley de Expropiación forzosa, porque en realidad no hubo traslado de la población, sino dispersión de los vecinos.

El derecho a la indemnización nace de ser vecino de hecho y de derecho.

El derecho a indemnización, según los tipos publicados en el Boletín Oficial del Estado el 1 de marzo de 1978 asciende a 545.032 pesetas, que ascienden a 1.716.850 pesetas con el aumento por abono del interés legal.

Suplica la anulación de la desestimación tácita del recurso de alzada, la estimación del recurso de apelación y la declaración del reconocimiento legal del derecho a indemnización en la cuantía total de

1.716.850 pesetas.

En su escrito de alegaciones el abogado del Estado formula, en síntesis, las siguientes manifestaciones:

Hace suyo el contenido del fallo.

Las alegaciones del apelante no desvirtúan el fallo de instancia.

Solicita la confirmación de la sentencia de instancia y de los actos impugnados.

En el trámite de apelación el apelante aportó comunicación de la Confederación Hidrográfica del Sur dirigida a D. Victor Manuel , padre del apelante, para ilustrar a la sala sobre el Decreto de 11 de junio de 1970, que aprueba el proyecto del embalse de Benínar, firmeza del acuerdo de necesidad de ocupación y liquidación retroactiva de intereses de demora.

Oído el abogado del Estado, que solicitó que se acuerde no haber lugar a la incorporación del documento por haberse presentado estando los autos conclusos, pertenecer al expediente administrativo, ir dirigido a otra persona y ser irrelevante, por diligencia de ordenación se acordó tener por hechas estas alegaciones.

Solicitado por el interesado en 21 de junio de 1993 la aplicación de la preferencia legal en la tramitación del recurso, por diligencia de ordenación se acordó remitirlo a la Sección Sexta.

Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 6 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el hoy apelante contra la resolución de la comisión de indemnizaciones del embalse de Benínar (Almería), que le denegó el reconocimiento de indemnización por perjuicios.

Argumenta la sentencia que, tratándose de una expropiación por traslado de poblaciones, lareclamación del recurrente ante la comisión se efectuó sobrepasando con exceso el plazo de quince días del artículo 91 de la Ley de Expropiación forzosa (fue presentada casi cinco años después de la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros por el que se fijaban los tipos de indemnización). Aunque este plazo fuera de prescripción, añade la sentencia, en ningún momento se ha probado su interrupción.

El recurrente se muestra conforme con la competencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional para conocer del asunto, pero impugna el fallo desestimatorio de su recurso.

Alega, en primer lugar, la parte apelante que no hay constancia en autos de que se haya observado la publicidad que requiere el artículo 18 de la Ley de Expropiación forzosa, porque en realidad no hubo traslado de la población, sino dispersión de los vecinos.

El acuerdo del Consejo de Ministros, tal como consta en el expediente, fue publicado en el Boletín Oficial del Estado. No consta que lo fuera, como también exige el artículo 18 de la Ley de Expropiación forzosa, en el Boletín Oficial de la Provincia, pero ni el recurrente reclamó contra esta posible omisión, ni las circunstancias permiten sostener que la falta de dicha publicación le originara indefensión por no poder hacer valer su derecho, ya que sus familiares directos sí la presentaron (e, incluso, aunque luego la referencia aparece tachada, inicialmente lo incluyeron en el formulario de la declaración como ausente), ni, finalmente, como se verá, esta sala atribuye valor decisivo al hecho del retraso del recurrente en presentar la petición que pudiera tener su origen o estar motivado por la supuesta falta de publicación en uno de los boletines oficiales prescritos.

En segundo lugar, y como argumento decisivo para fundamentar su pretensión, el recurrente alega que el derecho a la indemnización nace de ser vecino de hecho y de derecho y no puede estar sometido a caducidad por el transcurso de quince días sin presentar la petición.

Esta sala comparte lo sustancial de la argumentación del recurrente. Los plazos establecidos para la realización de trámites en el curso del procedimiento administrativo no pueden ser considerados como plazos de caducidad de los derechos ni de prescripción de las acciones administrativas o judiciales para ejercitarlos si la ley no lo dispone expresamente o se infiere de su naturaleza. Ni siquiera puede atribuirse a los plazos señalados para la realización de actos durante la tramitación administrativa efectos preclusivos si igualmente no lo exige la naturaleza del plazo o concurren circunstancias que obliguen a dar al particular la oportunidad de subsanar los defectos u omisiones padecidos o permitan dudar de que la publicidad del acto haya sido suficiente o la notificación se haya practicado en forma satisfactoria.

La Ley de Procedimiento administrativo de 1958, vigente en el momento de iniciación del expediente, está muy lejos de atribuir efectos de caducidad o de prescripción a los plazos fijados para la realización de los distintos trámites del procedimiento administrativo y, aun cuando conecta a su incumplimiento un efecto de preclusión del trámite por los interesados (es decir, de imposibilidad de realizarlo una vez dejado transcurrir el plazo concedido sin hacer uso de él), deja en manos de la administración la potestad de declarar dichos efectos preclusivos o de otorgar al interesado la oportunidad de subsanar el incumplimiento, como se desprende del tenor literal del artículo 74.4, según el cual «aquellos trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse por éstos en el plazo de diez días, a partir de la notificación del correspondiente acto salvo en el caso de que por Ley se fije plazo distinto. A los interesados que no lo cumplimenten podrá declarárseles decaídos en su derecho al referido trámite».

En el caso examinado, la importancia del trámite (del cual depende el reconocimiento de una indemnización por privación de derechos patrimoniales incluida en la garantía del derecho de propiedad por el artículo 33 de la Constitución), la brevedad del plazo concedido, cuya finalidad predominantemente aceleratoria es perceptible, dada la complejidad de las expropiaciones con traslado de población y la urgencia en atender con la mayor rapidez posible a los perjuicios derivados del traslado, junto con los medios de publicidad de carácter no personal arbitrados por la ley, sin duda también por razones de agilidad, hacen impensable que pueda tratarse de un plazo de caducidad y aun de prescripción, y aconsejan observar la máxima flexibilidad en el reconocimiento de la oportunidad de subsanar el incumplimiento del plazo que legalmente tiene en sus manos la administración.

La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), cuyos principios pueden ser tenidos en cuenta para facilitar la interpretación de la cuestión planteada por el apelante, abunda en estos mismos criterios. En su artículo 76 dispone que «los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto» y añade que «a los interesados que no cumplan lodispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo».

Muy otra es la posición de la ley cuando se trata del plazo para la interposición del recurso administrativo ordinario, habida cuenta de que de éste depende la firmeza de un acto administrativo que ya ha resuelto sobre la cuestión planteada y cuya determinación implica lógicas consecuencias en orden al mantenimiento de la seguridad jurídica, pues este caso el artículo 114 dispone que transcurrido el plazo sin haberse interpuesto el recurso «la resolución será firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.»

Aun cuando no se comparta la argumentación utilizada por la sala de instancia, el recurso no puede prosperar.

Un examen de la situación del recurrente, y de las circunstancias que presidieron la expropiación y el traslado de la población de Benínar, realizada con arreglo a los elementos de justificación y de prueba que constan en los autos y en el expediente administrativo, nos llevan a la convicción de que en el momento en que por el Consejo de Ministros se acordó el traslado de la población y en el cual se exigía la condición de vecino de hecho y de derecho en la localidad, el recurrente no ha acreditado que cumpliese ese requisito.

En efecto, se observa que en la relación de familiares que encabezó y firmó el padre del recurrente figuraba inicialmente éste, aunque con la calificación de ausente, y puede advertirse en el correspondiente impreso que la mención a él ha sido anulada mediante un trazo.

En el padrón municipal, como reconoce el propio recurrente, figuraba como ausente, y esta ausencia nada permite sostener que fuera transitoria o de corta duración, pues la propia certificación que aporta el recurrente emitida por el alcalde de Benínar dice que emigró a otra zona alejada de España (Viladecans) en 1960, esto es, bastantes años antes del acuerdo de traslado de la población (7 de noviembre de 1975).

Parece pues, razonable que el perito de la administración informara en el sentido de que el interesado, que figuraba como ausente en el padrón, había dejado de ser, junto con otro hermano, vecino de Benínar, «hecho por el que no fueron tenidos en cuenta por sus familiares, aunque no hubieran pedido la baja en el padrón de vecinos del mismo». No afecta a esta apreciación el hecho de que la administración, en última instancia, resolviera acogiéndose al dato formal (y como se ha visto, no suficiente) del incumplimiento del plazo para presentar la reclamación.

Cierto es que en la propia certificación se dice que el recurrente, que estuvo ausente desde julio de 1960 hasta 1974, «de nuevo regresó a Benínar hasta 1974 o 75, habiendo vivido en el domicilio de sus padres en Plaza del DIRECCION000 , por haber gozado del estado de soltero». Este elemento de justificación, obrante en el expediente, no demuestra, sin embargo, que tuviera la condición de vecino a finales de 1975, puesto que se formula en términos de duda la alternativa de si volvió a marcharse en 1974 o 1975 y, en otro caso, no tendría explicación que su padre no lo hubiera incluido como residente, en lugar de hacerlo como ausente y luego anular la mención.

Teniendo en cuenta estas circunstancias, el largo plazo de demora, cercana a los cinco años, en presentar la reclamación se nos ofrece como un elemento de convicción más para llegar a la conclusión de que el interesado no sufrió en la realidad perjuicios indirectos como consecuencia del traslado en el año 1975 derivado de la construcción del embalse y, por consiguiente, no tenía derecho a indemnización alguna por el hecho de haberse mantenido formalmente en el padrón municipal correspondiente a aquella fecha, ya que la institución expropiatoria tiene por objeto la indemnidad de los menoscabos patrimoniales realmente padecidos por los interesados, y no los perjuicios que formalmente puedan reconocérseles sin un contenido económico real con la consecuencia de un enriquecimiento injusto.

Conviene, finalmente, precisar que los requisitos exigidos por el acuerdo del Consejo de Ministros no han sido cuestionados por el recurrente ni pudieron serlo sin impugnar directamente aquella disposición. Según la sentencia de esta sala de 31 de octubre de 1979, en las expropiaciones por traslado de población «hay que diferenciar claramente dos fases: la de fijación de los tipos, que corresponde al Consejo de Ministros y cuya resolución causa estado en la vía administrativa; y la fijación, posterior, por la Comisión de la indemnización abonable a cada interesado que es recurrible ante el Jurado Provincial de Expropiación cuando se hayan aplicado indebidamente aquellos tipos aprobados por el Consejo de Ministros». Contra el acuerdo del Consejo de Ministros no cabe «más recurso que el contencioso-administrativo previo el de reposición, pues mal podrían tanto la Comisión como el Jurado deExpropiación Forzosa aplicar debida ni indebidamente unos tipos que no fueron fijados».

Debe, en consecuencia, desestimarse el recurso de apelación interpuesto, aun cuando se entienda sustituida la argumentación empleada para llegar al fallo.

No se aprecian circunstancias que determinen una especial imposición de costas.