STS, 21 de Febrero de 1998

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 8 de noviembre de 1991, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2216/86, 2544/86 y 599/87, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: Centro de Documentación Judicial

impugnación contra el R.D. 2715/86, de 12-XII, y, de otra parte, por el resultado de la prueba practicada en esta causa. Las partes recurrentes impugnan la Orden de 22-I-87 por considerarla insuficiente en un doble aspecto, cuantitativo y temporal, ya que la cantidad diaria en ella fijada no cubre, según los demandantes, la totalidad del coste del servicio, y además porque retrotrae sus efectos al 1-VII-86 en tanto que los Ayuntamientos implicados han tenido que hacer efectivo el servicio en cuestión desde el 24-IV-85, fecha en que entró en vigor la Ley 7/85, cuya disposición final quinta les encomendó la ejecución del mencionado servicio de depósito de detenidos a disposición judicial en régimen de competencia delegada, correspondiendo la custodia de dichos detenidos a la policía municipal en funciones de policía judicial, al tiempo que ordenaba - mentada disposición final quinta - a la Administración competente poner a disposición de los municipios interesados los medios económicos suficientes para el mantenimiento del referido servicio en los términos previstos por la legislación sectorial correspondiente. A cubrir esta legislación sectorial vino el R.D. 2715/86, de 12-XII, que dio nueva redacción al artículo 378 del Reglamento Penitenciario, siendo la orden impugnada de 22-I-87 - en cuya naturaleza de acto o norma aquí no entramos - desarrollo o ejecución de aquel R.D. 2715/86. Pues bien, los dos niveles de insuficiencia que, como vimos, se atribuyen aquí a la Orden de 22-I-87, se imputaron también en su momento al R.D. 2715/86, decidiendo el Tribunal Supremo la cuestión en su Sentencia, anteriormente citada, de 18-X-90, en la que se resuelve el problema de una forma ponderada en base a las siguientes tesis, que son extrapolables a la presente causa: primero, que la forma de delimitar la asignación económica que hace R.D. 2715/86, abstractamente considerada, no contraviene la disposición final quinta de la Ley 7/85, al extremo de producir la nulidad del precepto en que se regula, sin perjuicio de que sí lo hicieran las disposiciones o actos de desarrollo concreto si las cantidades que fijasen no contribuyesen a sufragar el "coste del servicio", " supuesto en el que podría caber una reclamación"; segundo, que sin perjuicio de reconocer que la fecha de entrada en vigor de la Ley 7/85, 24-IV-85, determina la efectividad de lo en ella dispuesto, ello no implica que el R.D. 2715/86, al referir su aplicación al 1-VII-86, haya contravenido lo legalmente establecido, sino solamente que " se ha producido un lapso temporal no cubierto por norma alguna, vacío legislativo que no conduce a la nulidad del Real Decreto y sí, únicamente, a la necesidad de que se cubra por otra disposición, sin perjuicio de que los afectados pudieran reclamar, si lo percibido conforme a normativas anteriores no hubiese sido bastante para resarcirles de los gastos de mantenimiento del Depósito durante el tiempo del vacío producido". Estas dos tesis de la antedatada sentencia del Alto Tribunal nos sirven aquí y ahora para resolver el problema litigioso desde un punto de vista teórico. Así, en primer lugar, los Ayuntamientos interesados, al ejecutar el servicio en régimen de competencia delegada y no propia, y además por imperativo legal, tienen el derecho a recibir de la Generalidad, Administración competente en este caso, una cantidad por detenido y día en concepto de gastos de alimentación, de estancia y de mantenimiento del servicio de Depósito en cuestión, que son los términos en que se expresa la legislación sectorial, en el bien entendido de que en la fijación de tal cantidad la Administración no puede actuar, no ya arbitrariamente, sino ni siquiera de forma discrecional, ya que se trata de un concepto jurídico indeterminado, cuya correcta concreción, no exenta de dificultad y en la que necesariamente ha de mediar un margen de libre apreciación administrativa en la zona de incertidumbre del concepto, lo que no le exime de control judicial, ha de aspirar a cubrir el nivel de suficiencia, que es el dato esencial y que se recoge en la misma Ley 7/85 - disposición final quinta -, en los tres aspectos de alimentación, estancia y mantenimiento del servicio del Depósito, en el bien entendido también que no se incluyen aquí los gastos de inversión, no subsumibles conceptualmente en los de mantenimiento, sin perjuicio de que también los de inversión, y con las cautelas y controles que se estimen oportunos por la Administración titular de la competencia, deban ser sufragados por esta última, si bien lo habrán de ser, en su caso, por vía distinta a la prevista en la disposición final quinta de la Ley 7/85. El mecanismo financiero compensatorio diseñado en abstracto por el R.D. 2715/86 ( artículo 378 Reglamento Penitenciario) ha de cumplir, pues, la regla básica de la suficiencia en los aspectos aludidos, de tal manera que, si, al hacerse operativo a través de sus disposiciones o actos de desarrollo - la orden de 22-I-87 impugnada los es -, no cumple tal parámetro devendría nulo por infringir la repetida disposición final quinta. En segundo lugar, a este derecho sustantivo de los Ayuntamientos interesados, que se corresponde con una correlativa obligación de la Generalidad, se añade en lo temporal el también derecho de ser resarcidos de los gastos de mantenimiento del Depósito durante el lapso temporal de vacío normativo en los términos sentados por la repetida Sentencia del Tribunal Supremo de 18-X-90, que más atrás recogimos. Aplicando la anterior doctrina al caso de autos, tenemos lo siguiente. Primero, no es contraria a Derecho la impugnada Orden de 22-I-87 por retrotraer sus efectos a solo el 1-VII-86, y no al 24-IV-85 por lo ya dicho y sin perjuicio del derecho de los Ayuntamientos interesados a ser resarcidos en los términos también vistos. Segundo, y en lo que se refiere a la cantidad de 1.150 pts fijada en meritada Orden, de la prueba practicada en este proceso, esencialmente documental, no ha quedado suficientemente acreditado que la misma no sea bastante a cubrir los gastos de alimentación, estancia y mantenimiento (que no inversión) del servicio en cuestión, de donde que la falta de prueba del presupuesto de la insuficiencia, determinante de la nulidad, haya de perjudicar a la parte sobre la que recaía el onus probandi, que era la recurrente, sin que tampoco hayan quedado debidamente probadas las cantidades reclamadas en concreto por los recurrentes en cuanto gastos efectivos destinados a cubrir los conceptos de alimentación, estancia y mantenimiento en lostérminos de la legislación sectorial, por lo que tampoco los recursos pueden prosperar en cuanto a estas demandas y al aspecto de la insuficiencia cuantitativa de las 1.150 pts diarias. Por todo lo anteriormente dicho, procede desestimar los recursos que nos ocupan, sin perjuicio del derecho de los Ayuntamientos interesados a ser resarcidos por el concepto a que se contrae la litis y con el alcance temporal y cuantitativo precedentemente expuesto>>.

Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por los representantes procesales de la Federación de Municipios de Cataluña y del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, que fueron admitidos en ambos efectos por resolución de la Sala de instancia de fecha 27 de enero de 1992, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo, a la que se remitieron las actuaciones y el expediente administrativo.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la Federación de Municipios de Cataluña, y el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, como apelantes, y el Letrado de la Generalidad de Cataluña, como apelado, a los que, mediante providencia de 11 de febrero de 1993, se les tuvo por comparecidos y parte en sus respectivas representaciones y en la calidad que lo hicieron, ordenando sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, al mismo tiempo que se ordenó poner de manifiesto las actuaciones al Procurador representante del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú para instrucción a fin de que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que efectuó con fecha 8 de marzo de 1993, alegando que, conforme a lo dispuesto por la disposición adicional quinta de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local, 14 de la Ley Orgánica 1/79, y 11 del Real Decreto 1201/81, corresponde a la Administración Penitenciaria asumir la obligación de financiar los servicios municipales de depósito de detenidos con la amplitud necesaria para que puedan mantenerse y cumplirse sus fines, siendo la Generalidad de Cataluña la obligada formalmente a tales atenciones conforme a lo establecido por los artículos 11.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y los Reales Decretos 3.482/83 y 131/86, según los que se han traspasado a la Generalidad las funciones y las dotaciones materiales, personales y presupuestarias en materia penitenciaria, y, según la citada disposición final quinta de la Ley 7/85, es la legislación penitenciaria la que determina el alcance de las atenciones que los Ayuntamientos han de prestar de estos servicios, debiendo tener al alcance la financiación que ha de ponerse a disposición del municipio, de manera que la remisión a la legislación sectorial no se refiere solamente al detalle de los servicios que comprende el servicio genérico de depósito de detenidos al efecto de calibrar con precisión el alcance de la dotación financiera a transferir a los municipios afectados, y desde esta perspectiva, la legislación sectorial a que hace referencia la disposición adicional quinta de la Ley 7/85, impone las siguientes atenciones: adquisición y construcción de edificios destinados a este servicio y la adaptación de los mismos a las exigencias sanitarias y de separación de reclusos cuando el Ayuntamiento dispusiese antes del servicio, el mobiliario y medios materiales necesarios y los otros gastos correspondientes al mantenimiento del servicio, la dotación suficiente de efectivos de las Policías Municipales para la vigilancia o custodia de los detenidos, la ropa, objetos de higiene y de limpieza y otras atenciones obligatorias, el servicio de asistencia sanitaria que comprende atención médica, enfermería y dependencias para toxicómanos y enfermos contagiosos y eventuales estancias en hospitales externos y la alimentación adecuada, por lo que éste ha de ser el alcance material de la financiación que la Generalidad debe transmitir a los municipios que hayan de contar con el servicio de depósito de detenidos, y aunque la mencionada disposición final quinta de la Ley 7/85 no fuese tan explícita, la obligación de mantener los municipios los depósitos de detenidos y la obligación de la Generalidad de dotar a aquéllos de la financiación suficiente se derivaría igualmente del principio constitucional de autonomía financiera que se establece en el artículo 142 de la Constitución y que determina el derecho de las Haciendas Locales a disponer de los recursos suficientes para el desarrollo de las funciones que la Ley atribuye a la Corporaciones respectivas, del artículo 27.6 de la Ley 7/85, que refuerza la interpretación de la citada Disposición Adicional Quinta, según el cual la transferencia de recursos suficientes es presupuesto indispensable para la validez de las delegaciones de competencias impuestas por la ley, y en el mismo sentido se pronuncian los artículos 132 y siguientes del Real Decreto Legislativo 3046/77 y el artículo 71 del Real Decreto Legislativo 781/86, y, finalmente el Real Decreto 2715/86, de 12 de diciembre, que, en su artículo 2, establece que la Administración competente se hará cargo de los gastos que ocasione el depósito municipal de detenidos en concepto de gastos de alimentación, estancia y mantenimiento de dicho servicio, los que no se cubren con la dotación prevista por la Orden del Departamento de Justicia de la Generalidad de 22 de enero de 1987, por lo que pidió que se dictase sentencia por la que se revoque la apelada y que se dicte otra conforme a la súplica presentada en su día con condena a la Generalidad al pago de las costas causadas en ambas instancias, habiéndose pedido en la súplica de la referida demanda que se anule la resolución y la Orden recurridas y se declare que la Generalidad de Cataluña ha de sufragarlos costes económicos totales del depósito municipal de detenidos de Vilanova i la Geltrú desde abril de 1985 en adelante y que se dicte nueva orden estableciendo como dotación económica por preso y día la que resulte de la documentación aportada como gasto a este Ayuntamiento.

Formuladas las alegaciones por el representante procesal del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú, se hizo entrega, por providencia de 24 de marzo de 1993, al representante procesal de la Federación de Municipios de Cataluña para que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que efectuó con fecha 20 de abril de 1993, alegando la incongruencia de la sentencia, ya que ésta desestima el recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación de la compensación de todos los gastos originados por la implantación del servicio de depósito municipal de detenidos y contra la Orden del Departamento de Justicia de la Generalidad, de 22 de enero de 1987, por la que se fijaba una compensación notoriamente insuficiente, de manera que las pretensiones formuladas fueron el reconocimiento del derecho de los municipios, obligados a mantener el depósito municipal de detenidos, a recibir las compensaciones financieras suficientes para atender los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por este servicio desde el 24 de abril de 1985, la anulación de la orden de la Consejería de Justicia, de 22 de enero de 1987, por resultar manifiestamente insuficiente la compensación que en la misma se establece, y se decide por la misma sentencia la desestimación del recurso contencioso- administrativo a pesar de que en sus fundamentos se reconoce el derecho de los municipios a percibir las compensaciones financieras correspondientes a los gastos que dicho servicio ocasiona, ya sean de alimentación, estancia o mantenimiento e incluso de inversión, los que, además, se reconocen parcialmente en la parte dispositiva, por lo que, al menos, se debería haber estimado en parte el recurso contencioso-administrativo, y, por consiguiente, la parte dispositiva de la sentencia es incongruente en la medida en que existe una contradicción entre la misma y los considerados y, es más, una contradicción en los términos del mismo fallo, y, por otra parte, la sentencia no se ajusta a lo dispuesto por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/85, porque no considera incluidos, entre los gastos a que se refiere dicho precepto, los de inversión para la construcción o adaptación del servicio así como los de custodia de los detenidos, los cuales también debe ser compensados pues, de otro modo, pesarían sobre la administración local, en contra de lo dispuesto por el articulo 27.3 de la Ley 7/85 y por el artículo 71 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y así lo que se hizo por la Federación de Municipios, al interponer el recurso contencioso-administrativo tramitado en la primera instancia, no fue sino proceder en la forma indicada por la Sentencia del Tribunal Supremo, que se cita en la propia sentencia apelada, es decir reclamar contra la insuficiencia de la compensación establecida en la Orden de desarrollo del Real Decreto 2715/86, y, finalmente, en contra del parecer de la Sala de instancia, se ha acreditado que la compensación fijada en la Orden de 22 de enero de 1987 era insuficiente, pues el cálculo efectuado en la Orden prescinde de los costes de personal necesario para la custodia de detenidos, sin que, además, se pretendiese que la Sala fijase una compensación alternativa sino que se declarase la nulidad de la Orden por manifiesta insuficiencia y el derecho genérico de los municipios a percibir una compensación adecuada, por lo que terminó con la súplica de que se deje sin efecto la sentencia apelada y se reconozca el derecho de los municipios obligados a mantener el depósito municipal de detenidos a recibir las compensaciones financieras suficientes para atender los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por este servicio, desde el 24 de abril de 1985, y se anule la Orden de la Consejería de Justicia de la Generalidad de Cataluña de 22 de enero de 1987, por resultar manifiestamente insuficiente la compensación que en la misma se fija.

Evacuados los traslados conferidos para alegaciones por las representaciones procesales de los apelantes, se mandó, con fecha 5 de mayo de 1993, hacer entrega de las actuaciones para instrucción al Letrado de la Generalidad de Cataluña, para que, como apelado, presentase, en el plazo de veinte días, escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 27 de mayo de 1993, aduciendo que no existe la incongruencia denunciada de la sentencia pues no existe contradicción alguna entre la desestimación del recurso y el reconocimiento de los derechos que la Orden impugnada reconoce, ajustándose dicha sentencia a lo declarado previamente por la Sentencia del Tribunal Supremo que declaró ajustado a Derecho el Real Decreto del que la Orden impugnada es desarrollo, ya que los posibles derechos de los municipios a las correspondientes compensaciones económicas por el servicio de depósito de detenidos quedan salvaguardados en la sentencia recurrida al reconocer la posibilidad de que puedan reclamarlos con independencia, y, además, de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Bases de Régimen Local se desprende que la Administración competente pondrá a disposición de los municipios los medios económicos suficientes para el mantenimiento del servicio en los términos previstos por la legislación sectorial correspondiente, de donde se deriva una doble limitación, ya que no se contemplan los gastos de inversión sino sólo el mantenimiento y, por otro lado, se remite a la legislación sectorial, que no es otra que la penitenciaria, la cual está integrada por el Real Decreto 2715/86, de 12 de diciembre, que sólo prevé que se cubran los gastos de alimentación, estancia y mantenimiento del servicio de depósito de detenidos, pero ningún otro tipo como pretende la apelante, Real Decreto este último que fue declaradoajustado a derecho por el Tribunal Supremo, cuya doctrina ha seguido la Sala de instancia en la sentencia recurrida, por lo que pide que se confirme ésta.

Declarado concluso el recurso de apelación, quedó pendiente de señalamientos para votación y fallo, si bien la Sección Quinta, ante la que se ha tramitado, acordó, por providencia de 22 de septiembre de 1997, remitirlo a esta Sección Sexta por corresponderle su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, dada la procedencia del acto impugnado y la materia del mismo, por lo que, una vez recibido en esta Sección, se señaló para votación y fallo el día 10 de febrero de 1998, en que tuvo lugar con observancia de las reglas establecidas por la ley

La representación procesal de la Administración autonómica apelada solamente ha formulado sus alegaciones en esta segunda instancia en relación a los motivos de impugnación aducidos contra la sentencia recurrida por el representante procesal de la Federación de Municipios apelante sin hacer referencia alguna al recurso de apelación deducido por el Ayuntamiento comparecido también con el mismo carácter, cuya omisión no ha sido debida a que no se le hubiese dado traslado de las alegaciones presentadas por dicho Ayuntamiento, ya que las actuaciones fueron entregadas para instrucción a la representación procesal de la referida Administración apelada, quien sólo evacuó el traslado conferido respecto de uno de los recursos de apelación interpuestos, sin que por ello se le haya causado indefensión alguna a aquélla, ya que ha dejado de hacer uso del derecho que le asistía a oponerse a uno de los recursos de apelación sostenidos contra la sentencia dictada por la Sala de primera instancia.

El representante procesal de la Federación de Municipios apelante denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida, porque, a pesar de que el Tribunal "a quo" justifica en sus fundamentos jurídicos el derecho de los Ayuntamientos a ser resarcidos de los gastos de alimentación, estancia, mantenimiento e inversión, producidos por haber asumido, en régimen de competencia delegada, el servicio de depósito de detenidos a disposición judicial y su custodia, sin embargo desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo sin declarar la obligación de la Administración autonómica, que ostenta la competencia en dicha materia, de satisfacer su importe, con olvido de que una de las pretensiones formuladas en la demanda era el reconocimiento del derecho de los municipios, obligados a mantener el depósito municipal de detenidos a disposición judicial, a recibir las compensaciones financieras suficientes para atender a los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por el servicio desde la fecha de entrada en vigor de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, ocurrida el día 24 de abril de 1985, al haberse dirigido la acción no sólo contra la Orden del Departamento de Justicia de la Generalidad de fecha 22 de enero de 1987, sino también contra la desestimación, acordada con fechas 9 de mayo de 1986 y 7 de julio del mismo año, de las peticiones de transferencia de recursos económicos desde la indicada fecha de entrada en vigor de la Ley 7/1985, correspondientes al costo del depósito de detenidos, dirigidas al Consejero de Justicia de la Generalidad por la Federación de Municipios de Cataluña con fecha 25 de marzo de 1986 y por el Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú con fecha 18 de junio de 1986.

Como declaramos en nuestras Sentencias de 26 de marzo de 1994 (recurso de casación 1.144/92) y 27 de enero de 1996 (recurso de casación 1311/93, fundamento jurídico tercero), con tal planteamiento se está cuestionando por el representante procesal de la recurrente la lógica interna de la propia sentencia, según la cual su conclusión debe ser el resultado de las premisas previamente establecidas, de manera que no cabe acoger un fundamento que no se refleje en la decisión, ya que la conclusión debe ser el resultado de las premisas establecidas.

No se trata, pues, de que la sentencia no se ajuste a las pretensiones de las partes, bien por extralimitarse en cuanto a lo pedido o a la causa de pedir (incongruencia "ultra petitum" y "extra petita patium"), bien por dejar imprejuzgada alguna cuestión (incongruencia omisiva o "ex silentio"), sino que, según la recurrente, no es coherente su parte dispositiva con los argumentos empleados para decidir, puesto que, si justificó la obligación de la Administración autonómica de resarcir a los Ayuntamientos por los gastos de alimentación, estancia, mantenimiento e inversión, producidos por haber asumido aquéllos, en régimen de competencia delegada, el servicio de depósito de detenidos a disposición judicial, debió, en su parte dispositiva, reconocer el derecho de los municipios a recibir las compensaciones económicas financieras suficientes para atender a los gastos originados por tal servicio desde la entrada en vigor de la citada Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que, en su disposición adicional quinta y en su artículo 27.3, establece tal obligación.

La congruencia interna de la sentencia no está expresamente contemplada en los preceptosdefinidores de la congruencia, contenidos en los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, que regulan la congruencia externa, si bien la coherencia o lógica interna de la sentencia debe entenderse incluida en la necesidad, impuesta por el primero de los preceptos citados, de precisión y claridad, pues ésta exige que no haya en ella contraditio in terminis, porque, de lo contrario, se produce confusión, mientras que la precisión obliga a un rigor discursivo que se ignora en los casos de incoherencia interna.

En este supuesto, como examinaremos seguidamente, la incongruencia de la sentencia recurrida se deriva de la falta de correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto efectivamente en su parte dispositiva.

La Sala de primera instancia declara en el fundamento jurídico segundo de su sentencia, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, que >, para seguidamente expresar que >.

La doctrina expuesta por la Sala de primera instancia, que acabamos de transcribir literalmente, debería haber conducido, por coherencia interna, a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y a la subsiguiente estimación de la pretensión formulada con el fin de que se reconociera el derecho de los municipios, obligados a mantener el depósito municipal de detenidos a disposición judicial, a recibir compensaciones financieras suficientes para atender a los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por este servicio desde la entrada en vigor de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, ocurrida el día 24 de abril de 1985.

Al haberse producido una falta de correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto efectivamente en la parte dispositiva, la sentencia recurrida ha incurrido en la invocada incongruencia interna.

Los transcritos argumentos empleados en la sentencia recurrida que, al no ser coherentes con lo dispuesto, determinan la incongruencia interna de la misma, serían suficiente razón para estimar las pretensiones formuladas tanto en la primera como en esta segunda instancia por los apelantes en orden a que se reconozca el derecho de los municipios, obligados a mantener el depósito municipal de detenidos a disposición judicial (entre otros el ahora apelante), a recibir de la Administración autonómica demandada (apelada en esta segunda instancia) las compensaciones económicas financieras suficientes para atender los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por dicho servicio desde el día 24 de abril de 1985.

La obligación de la Administración autonómica, a la que se ha transferido el servicio penitenciario, de poner a disposición de los municipios, que hayan asumido en régimen de competencia delegada la ejecución del servicio de depósito de detenidos a disposición judicial, los costes económicos por los gastos de inversión para la adquisición y construcción de edificios donde no los hubiese, o para la adaptación de los existentes a las exigencias del ordenamiento penitenciario, así como los de custodia de detenidos a cargo del personal de la Policía Municipal, deriva no sólo de lo dispuesto por los artículos 27.3 de la citada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 71 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sino también de la propia Disposición Final Quinta de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, la cual impone a la Administración competente en materia penitenciaria la obligación de poner a disposición de los Municipios, que hayan asumido el servicio de Depósito de detenidos, losmedios económicos suficientes para el mantenimiento del servicio en los términos previstos por la legislación sectorial correspondiente, cuyo mantenimiento comprende, en contra del parecer del Tribunal "a quo", los referidos gastos de inversión y custodia de detenidos por la Policía Municipal, que han de entenderse incluidos también en el artículo 378 del Reglamento Penitenciario, según redacción dada por el Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, al referirse a >, y si bien la disposición final de este Real Decreto establece que se aplicará a las detenciones producidas desde el 1 de julio de 1986, lo cierto es que, como se declaró en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1990, los Municipios afectados pueden reclamar los gastos de mantenimiento del Depósito durante el tiempo de vacío producido por aquella limitación temporal desde la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, cuya declaración jurisdiccional determinó a los demandantes y ahora apelantes a pedir a la Administración autonómica demandada (ahora apelada) el abono de los costes económicos contemplados en la citada Disposición Final Quinta de esta Ley, entre los que, como hemos dicho, se encuentran los de inversión para construir o adaptar los depósitos municipales de detenidos y los de custodia de éstos por la Policía Municipal, además de todos aquéllos que sean necesarios para mantener el servicio, y que, al haber rechazado aquélla asumirlos, derivó en la impugnación en sede jurisdiccional de los acuerdos denegatorios.

Por las razones expresadas debemos declarar que no son conformes a derecho tales denegaciones, por lo que han de ser anuladas, al mismo tiempo que es procedente, por idéntico motivo, acceder a las pretensiones formuladas en las respectivas demandas (reiteradas en esta segunda instancia) en orden a que se reconozca el derecho de los municipios, que hayan asumido el mencionado servicio de depósito de detenidos, y concretamente del Ayuntamiento apelante, a recibir de la Administración autonómica demandada las compensaciones financieras suficientes para atender a los gastos de mantenimiento, inversión o cualquier otro generado por dicho servicio desde el día 24 de abril de 1985.

Los recursos contencioso-administrativos interpuestos por ambos apelantes se dirigieron también, a través de la oportuna ampliación, contra la Orden del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña de 22 de enero de 1987, en la que, por el concepto de gastos comprendidos en el artículo 378 del Reglamento Penitenciario, se fijó como asignación a los municipios Cabeza de Partido Judicial, en que no exista Establecimiento Penitenciario, la cantidad de 1.150 pesetas por detenido y día, a partir de las detenciones que hubiesen tenido lugar el día 1 de julio de 1986.

Los recurrentes sostienen que tal Orden no respeta la exigencia impuesta por la Disposición Final Quinta de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, ni por el artículo 2 del Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, que dio nueva redacción al artículo 378 del Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo, porque la cantidad fijada en aquélla para compensar a los municipios Cabeza de Partido, donde no existe Establecimiento Penitenciario, es manifiestamente insuficiente para hacer frente a los gastos de alimentación, de estancia y de mantenimiento del servicio de depósito de detenidos.

En la sentencia recurrida se desestima la pretensión de nulidad de la Orden impugnada por retrotraer su eficacia sólo a la fecha señalada por la Disposición Final del Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, con el argumento que ya se usase por esta Sala del Tribunal Supremo, en su aludida Sentencia de 18 de octubre de 1990, para no declarar la ilegalidad de dicha Disposición Final, cual es que, en cualquier caso, queda a salvo el derecho de los Ayuntamientos para reclamar de la Administración autonómica los costes del servicio desde la fecha de entrada en vigor de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, pero ésta hubiera sido precisamente razón suficiente para estimar el recurso contencioso-administrativo dirigido contra los acuerdos que negaron la satisfacción de dichos costes y la subsiguiente pretensión encaminada al reconocimiento de tal derecho en favor de los municipios afectados, por lo que, al no haberse así pronunciado la sentencia recurrida, incurrió en manifiesta incongruencia interna, como antes hemos declarado.

Continúa la Sala de instancia, para justificar la desestimación de la petición de nulidad de la mencionada Orden impugnada del Departamento de Justicia de la Generalidad, expresando que no se ha acreditado que la cantidad que en la misma se fija (1.150 pts por detenido y día) para atender a los gastos de alimentación, estancia y mantenimiento, comprendidos en el artículo 378 del Reglamento Penitenciario, sea insuficiente, pero dicha Sala, al así argumentar considera que no deben incluirse los gastos de inversión por no ser, a su parecer, un concepto comprendido en el significado de mantenimiento del servicio de Depósito de detenidos, interpretación que, como hemos expresado anteriormente, no compartimos, ya que el mantenimiento de tal servicio presupone inexcusablemente contar con edificios adecuados, que se adapten a las exigencias impuestas por el ordenamiento penitenciario, lo que obliga a costear también los gastos de primer establecimiento, donde no lo hubiera, y de adaptación, donde fuese inadecuado, y obliga,además, a hacer frente a los costes de personal para la custodia de los detenidos por la Policía Municipal, los cuales no resultan compensados con la cantidad que se fija en la Orden impugnada, como se deduce con toda claridad (en contra de lo que opina el Tribunal "a quo") de los documentos presentados con la demanda de la Federación de Municipios de Cataluña, consistentes en el informe de la Empresa EDIS, encargada por la Federación Española de Municipios y Provincias de llevar a cabo una encuesta sobre los costes del citado servicio, en el que se explica y acredita que sólo los gastos de personal por la custodia o vigilancia de detenidos ascienden a la cantidad de 6.043 pesetas por detenido y día, y en los informes emitidos también por los Servicios Municipales de Detenidos de los Ayuntamientos de Manresa, Sant Feliu de Llobregat y Vilanova i la Geltrú, de los que se infiere que el primero tuvo un gasto, entre el 23 de abril y el 31 de diciembre de 1985, de 7.656.138 pesetas, el segundo, durante el mismo periodo, de 6.424.412 pesetas, y el tercero, desde abril de 1985 hasta finales de junio de 1986, de 12.082.127 pesetas, costes que la Administración autonómica demandada no ha negado ni al contestar las demandas en la primera instancia ni al formular sus alegaciones en esta segunda, por lo que deben ser tenidos por ciertos y exactos, lo que nos lleva a una conclusión diametralmente opuesta a la que obtiene la Sala de primera instancia, y, por consiguiente, a declarar la Orden impugnada del Departamento de Justicia de la Generalidad contraria al artículo 378 del Reglamento Penitenciario, en la redacción dada por el Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, y a la Disposición Final Quinta de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, por lo que, con estimación de los recursos contencioso-administrativos deducidos por los apelantes, debe ser aquella Orden anulada, previa estimación también de los recursos de apelación sostenidos contra la sentencia pronunciada por la Sala de primera instancia.

Si bien tanto los presentes recursos de apelación como los recursos contencioso-administrativos deducidos, en su día, por los mismos apelantes, deben ser estimados íntegramente, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes en esta instancia ni en la primera, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ambas, como dispone el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en su redacción anterior a la Ley de Reforma Procesal 10/1992, de 30 de abril.