STS, 29 de Octubre de 1998

JurisdicciónEspaña
Fecha29 Octubre 1998
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, el presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador Sr. Granados Weil en nombre y representación de D. Augusto contra sentencia de fecha 11 de febrero de 1991, dictada en recurso número 1719/88 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada. Siendo parte apelada el Procurador Sr. Olivares de Santiago en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Salobreña

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador S. Tomás López Lucena, en nombre y representación de D. Augusto , contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Salobreña (Granada), adoptado en su sesión de 4 de Agosto de 1.988, que denegó al recurrente la reclamación de una indemnización por importe de 6.958.429 ptas. en concepto de abono de intereses dimanantes de un aval que hubo de prestar para suspender la vía de apremio derivada de un acto de la Corporación que fue revocado en vía jurisdiccional, así como 1.559.005 ptas. por los gastos ocasionados por la defensa y representación en el correspondiente proceso, debemos confirmar y confirmamos el mencionado acto por estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer declaración sobre costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador Sr. López Lucena en nombre y representación de D. Augusto que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Procurador Sr. Granados Weil en nombre y representación de D. Augusto y como parte apelada el Procurador Sr. Olivares Santiago en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Salobreña.

TERCERO

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó la representación procesal de D. Augusto por escrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala, se dicte Sentencia por la que se revoque la apelada, y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Salobreña en sesión celebrada el día 4 de Agosto de 1988 por el que se denegaba la solicitud formulada por mi mandante en 19 de Julio anterior, interesando la pertinente indemnización de daños y perjuicios que se le habían ocasionado por la adopción de los acuerdos del citado Ayuntamiento de 6 de Enero y 23 de Marzo de 1982, declarados jurisdiccionalmente no ajustados a derecho; declare nulo, anule, revoque y deje sin efecto el acuerdo objeto del recurso y reconozca el derecho de mi poderdante en la cantidad de ocho millones quinientas diecisiete mil cuatrocientas treinta y cuatro pesetas, por los daños y perjuicios sufridos anteriormente referidos.

CUARTO

Continuado el mismo por el Procurador Sr. Olivares de Santiago en nombre yrepresentación del Excmo. Ayuntamiento de Salobreña lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala, se dicte en su día Sentencia por la que se desestimen totalmente las pretensiones anulatorias del presente recurso de apelación confirmandose la dictada por el Tribunal de Granada en el marco del recurso nº 1719/88 por ser de Justicia.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día, VEINTISIETE DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión principal que se plantea en el caso de autos es la de si concurre o no el requisito de que la lesión patrimonial sufrida por el recurrente sea antijurídica.

Antes de entrar en el análisis de tal cuestión, que afecta fundamentalmente a los intereses abonados por el recurrente como consecuencia del aval suscrito a fin de evitar la ejecución de sus bienes por la vía de apremio para hacer efectiva la deuda que le venía siendo reclamada por la Administración demandada, debemos ocuparnos de la pretensión que se formula en cuanto al abono de los gastos procesales habidos como consecuencia de la impugnación de los acuerdos del Ayuntamiento de Salobreña cuya anulación en parte en vía jurisdiccional dio origen a la reclamación objeto del presente proceso contencioso administrativo. Tal pretensión ha de rechazarse por cuanto, como acertadamente señala la sentencia apelada, tales gastos están integrados en el concepto de costas procesales y al no haberse efectuado especial condena sobre tal extremo a ninguna de las partes cada una debe soportar las por ella causadas en el referido proceso por haberlo así dispuesto la sentencia en su día recaída, sin que tal pronunciamiento pueda ser alterado por la vía de la acción de responsabilidad puesto que el pronunciamiento sobre quién debe pagar los gastos procesales es una parte esencial del fallo judicial que ha adquirido el carácter de cosa juzgada.

Igualmente debe rechazarse, en cuanto al abono de los intereses del aval que constituyen el otro punto a que se concreta la reclamación objeto del presente recurso contencioso, la alegación del Ayuntamiento de Salobreña en el sentido de que el aval fue presentado voluntariamente por el hoy recurrente, ya que como acertadamente afirma el Tribunal "a quo" "iniciada la ejecución del acto, (se refiere al requerimiento de pago), hasta el límite en que lo fue por la Corporación, al recurrente sólo le cabía la alternativa de prestar el aval y suspender la ejecución o verse privado de los bienes sobre los que se había trabado el embargo...".

SEGUNDO

Resueltas las cuestiones expuestas, el objeto de litigio se reduce, como decíamos al principio, a la concurrencia o no del requisito del carácter antijurídico de la lesión patrimonial producida.

En este punto hemos de recordar la doctrina de la sentencia de 5 de Febrero de 1996 que establece que en primer lugar ha de resaltarse que el principio de Responsabilidad Patrimonial proclamado en el art. 106 Constitución Española, en cuanto establece que "los particulares, en los términos establecido por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", conlleva un derecho de los llamados de configuración legal. Es decir, que no se trata de un derecho que derive directamente de la Constitución, sino que existe la interposición de una ley, y es exigible, no en los términos abstractos establecidos en la Constitución, sino en los términos concretos en que figure en la ley ordinaria que lo regule, porque tras la primera coma del párrafo transcrito se reconoce el derecho "en los términos establecidos por la ley".

Por consiguiente el debate no es un debate de Derecho Constitucional y por tanto, por imperativo del art. 9.3 C.E., en cuanto garantiza la seguridad jurídica, en relación con el art. 2 Código Civil, que en su apartado 3º establece que las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario, habrá de centrarse sobre la normativa vigente al momento de producirse los hechos de los que se pretende hacerse derivar la responsabilidad patrimonial que se invoca, que en este caso está integrada por el citado art. 40 Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa invocados por el recurrente.

Entrando ya en el análisis de los preceptos citados y más concretamente del art. 40.2 Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente en la fecha a que vienen referidos los hechos, ha de recordarse que el precepto en cuestión dispone que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización".El precepto que acabamos de transcribir sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del art. 40 a que nos referiremos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el art. 40 que examinamos sólo dice que no presupone, es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indmenizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la Sentencia del Tribunal Supremo 20 de Febrero de 1989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del art. 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque como continua diciendo la sentencia de referencia en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la administración.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como vimos, no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero delos requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la administración y trasladarlo al resultado, la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de un resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el art. 9.3 de la Constitución Española. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El supuesto, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el art. 9.3 de la Constitución Española, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales casos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los interese de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en sí mismo indeterminado.

Trasladado lo anterior al caso de autos nos encontramos ante la aplicación de una norma que no ofrece conceptos jurídicos indeterminados ni tampoco requiere aplicación de criterios valorativos para cuya determinación exista cierto margen de apreciación, sino que por el contrario la aplicación el precepto aparece clara en el sentido de que no cabe solicitar el pago de la indemnización o contribución en metálico sustitutoria del 10% de cesión obligatoria a que se refiere el artículo 125 del Texto Refundido de la Ley del Suelo hasta tanto no se haya iniciado el proceso de ejecución del Plan, sin que en modo alguno sea exigible tal pago por la simple aprobación de aquél, criterio este en el que coinciden, en contra de lo acordado por elAyuntamiento, las resoluciones judiciales dictadas en su día.

En consecuencia parece claro que en el supuesto de autos concurre el requisito de lesión antijurídica, si bien, claro está, tal lesión solo puede apreciarse en relación con los intereses derivados del aval salvo en la parte relativa al Polígono nº1 ya urbanizado, por lo que el resarcimiento del daño quedará reducido en la parte proporcional de los intereses que correspondan al aval de la indemnización sustitutoria que debía abonarse por los terrenos no cedidos integrados en el citado Polígono nº 1, lo que se determinará en ejecución de sentencia sobre esta base y concretándose el "quantum indemnizatorio" en el importe de los citados intereses previa la deducción dicha.

TERCERO

No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional en orden a una condena en costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por D. Augusto contra sentencia de 11 de Febrero de 1991 dictada por la Sala de lo Contencioso de Granada en recurso 1719/88 que revocamos por no ajustarse a Derecho y debemos condenar y condenamos al Excmo. Ayuntamiento de Salobreña en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia conforme a las bases fijadas en el fundamento segundo más los intereses legales que correspondan estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto y anulando el acto del Ayuntamiento de Salobreña de cuatro a Agosto de 1988 recurrida. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.

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