STS, 28 de Noviembre de 1998

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla -La Mancha dictó, con fecha 7 de abril de 1994, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1513 de 1991, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente « FALLAMOS: Que, estimando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado prevista en el artículo 82.c) en relación con el 37 de la Ley Jurisdiccional , declaramos inadmisible el recurso interpuesto sin entrar en el fondo del asunto y sin hacer expresa imposición de costas ».

Notificada la anterior sentencia a las partes, se presentó por la representación procesal del Instituto demandante escrito ante la Sala de instancia, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de abril de 1994, en la que se ordenó también emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, compareciesen ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la Procuradora Doña María Encarnación Alonso León, en nombre yrepresentación de la Institución de Hermanas Presentacionistas Parroquiales Adoradoras, y, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, al mismo tiempo que la primera presentó escrito de interposición de recurso de casación, que basa en cinco motivos, el primero, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción , por infracción de los artículos 307 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 74.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , al no haberse practicado una prueba documental admitida, impidiendo con ello acreditar uno de los puntos fijados en el escrito de demanda, que es relevante para la decisión de la contienda y que justifica entrar en el fondo, a pesar de haberse denunciado el defecto de práctica de dicha prueba en el escrito de conclusiones, y los otros cuatro, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4 de la misma Ley Jurisdiccional , el segundo por infracción de la jurisprudencia que se cita, cuyo criterio es amplio y tolerante en sentido espiritualista, según la cual no es precisa la denuncia de mora cuando la Administración guarda silencio, cuyo defecto, según el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , sería subsanable y no puede determinar la inadmisión del recurso contencioso- administrativo; el tercero por infracción del principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución , pues, según la jurisprudencia que se cita, no se pueden convertir los requisitos procesales en obstáculos que, en sí mismos, constituyan impedimentos para que la tutela judicial sea efectiva, y para evitarlo es necesario advertir el defecto a la parte, de manera que sólo cuando no haya subsanado aquél cabría considerarlo como motivo de inadmisibilidad; el cuarto por infracción de idéntico precepto de la Constitución y de la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, que obliga a jueces y tribunales a respetar ésta al resolver, conforme al artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por no haberse practicado por el Tribunal la prueba documental propuesta, que hubiera evitado un pronunciamiento de inadmisibilidad, y ello a pesar de haberse admitido aquélla y haber sido denunciada su falta de práctica oportunamente en el escrito de conclusiones, y el quinto por infracción de los artículos 121, 122.1 de la Ley de Expropiación Forzosa y 134.3 de su Reglamento , al haberse dirigido dentro de plazo la reclamación a la Administración del Estado, quien no ha dado respuesta alguna a aquélla ni aun después de entablado el proceso judicial, mientras que las normas procesales deben interpretarse en el sentido más favorable al ejercicio de la acción, de manera que las causas de inadmisibilidad deben interpretarse en sentido restrictivo, según declara la jurisprudencia y la doctrina del Tribunal Constitucional, por lo que terminó con la súplica de que se reponga el proceso al momento de practicarse la prueba documental admitida y no practicada y, subsidiariamente, de no estimarse el motivo al efecto esgrimido, que se admita el recurso contencioso-administrativo y que se entre a conocer del fondo del asunto, dictando sentencia de conformidad con la súplica del escrito de formalización de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por providencia de 9 de diciembre de 1994, se dio traslado del mismo al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 8 de febrero de 1995, aduciendo que los motivos alegados en el escrito de interposición deben desestimarse porque la Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no haberse denunciado la mora, lo que determina la ausencia de acto administrativo revisable, sin que el defecto de práctica de la prueba sea imputable al Tribunal sino a la parte actora y sin que el criterio espiritualista, que debe presidir la interpretación de las normas procesales, permita considerar formada la voluntad del órgano administrativo en el supuesto de ausencia total de un requisito imprescindible, cual es la denuncia de mora, con lo que no se elude la tutela judicial, pues no se empleó para impetrarla la vía adecuada, sino que, reclamados los daños, cabría, ante el silencio de la Administración, denunciar la mora o demandar ante la jurisdicción civil, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó, por providencia de 21 de febrero de 1995, que la actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 17 de noviembre de 1998, en que ésta tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

A través del primero y cuarto motivos de casación se denuncia, al amparo de los apartados tercero y cuarto del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción , que en el proceso no se ha practicado una determinada prueba documental, oportunamente admitida por la Sala de instancia, a pesar de haberse puesto de manifiesto tal defecto en el escrito de conclusiones, cuya prueba es trascendental para evitar el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia recurrida y, por consiguiente, para entrar en el fondo de la cuestión dirimida, por lo que se pide que se repongan las actuaciones al momento de practicarse tal prueba.

Ambos motivos deben rechazarse porque el documento, cuyo testimonio se interesó librar eincorporar como prueba documental, aparece presentado por fotocopia con el escrito de demanda como documento número dos, y su autenticidad no fue expresamente impugnada por el Abogado del Estado al contestar aquélla, por lo que el mismo debe tenerse por legítimo en aplicación de lo dispuesto por los artículos 504, 512 y 604 de la Ley de Enjuiciamiento civil y, por consiguiente, la falta de la diligencia de su compulsa en el archivo u oficina de la Administración carece de relevancia a efectos probatorios, especialmente cuando la Administración, a pesar de los cinco requerimientos formulados por la Sala de instancia para que remitiese el expediente administrativo, se limitó a enviar, como único documento obrante en su poder, un informe de sus servicios técnicos en el que se reconoce que « el Convento comunicó que el pozo tenía gasóleo», por lo que huelga cualquier otra diligencia tendente a acreditar que la Institución demandante formuló a la Administración una reclamación con fecha 28 de marzo de 1990, cuya copia, según hemos expresado, se adjuntó a la demanda sin haber sido expresamente impugnada su legitimidad por el representante procesal de la Administración demandada.

En los motivos segundo, tercero y quinto, la representación procesal de la Institución religiosa recurrente afirma que el Tribunal "a quo" ha infringido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, que textualmente se cita, interpretativa del artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber considerado que, sin denuncia de mora, no existe acto administrativo alguno, a pesar de que hubo una primera comunicación a la Administración para que reparase los escapes de gasóleo, que contaminaban las aguas del pozo, a la que no dio respuesta la Administración, como tampoco contestó la segunda reclamación ni siquiera una vez iniciado el proceso contencioso-administrativo, de manera que si dicha Sala consideraba, no obstante, imprescindible la denuncia de mora, debería haber requerido a la Institución demandante para que la subsanase en lugar de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo sin entrar, por ello, en el fondo de la cuestión planteada.

Dos son las razones por las que, conforme al artículo 82 c) de la Ley Jurisdiccional , el Tribunal "a quo" inadmitió la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración: la primera por entender que el acto no era susceptible de impugnación al no haberse denunciado la mora, según exige el artículo 38.1 de dicha Ley , y la segunda porque la reclamación no se dirigió al órgano competente, que, según el artículo 142.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas , era el Ministro respectivo y no un órgano de la Administración periférica.

En cuanto a la primera razón, además de no responder a la realidad de lo sucedido, porque, cuando la Institución demandante reclamó con fecha 21 de mayo de 1991 ante la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia, ya se había formulado otra reclamación anterior el día 28 de marzo de 1990 ante la misma Dirección (como se reconoce por la Administración demandada en el único documento que remite a la Sala de instancia al requerirle el envío del expediente administrativo), se aparta de la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en sus Sentencias de 15 de octubre de 1990, 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de 1993, 18 de abril de 1995, 15 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995, 14 de noviembre de 1995 y 20 de abril de 1996, según la cual « el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, agravio o reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso», en las que también se declara que «la naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto, objeto de impugnación, porque, de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control que a ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución ».

La tesis mantenida por la Sala de instancia, según la cual, si no existe denuncia de mora, no se produce el nacimiento de acto presunto recurrible, está completamente superada por la más reciente jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (Sentencias de 5 de junio de 1993, 10 de julio de 1993, 26 de marzo de 1994 y 20 de abril de 1996 -recurso de apelación 6955/91, fundamento jurídico tercero-), al declarar que « en los supuestos de silencio administrativo, el denominado acto presunto no es sino una ficción, porque realmente no existe tal acto administrativo, independientemente de la eficacia positiva o negativa que legalmente se anude al mutismo de la Administración, de manera que la denuncia de mora, exigida por los citados artículos 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 38.1 de la Ley de esta Jurisdicción , no es sino un trámite para que quede libre la vía del recurso administrativo o jurisdiccional, cuyo incumplimiento es subsanable conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 11.3 y 243 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 129 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y, por consiguiente, su falta no justifica la inadmisión de la acción ejercitada».Aun en el supuesto de que la primera petición, dirigida a la Administración demandada para que se evitase la filtración del gasóleo al huerto y al pozo, no se considerase como una formal reclamación de reparación de daños e indemnización de perjuicios, lo cierto es que, una vez iniciado el proceso y conocida la pretensión por dicha Administración, ésta tampoco ha dado respuesta alguna, a pesar de la obligación impuesta por los artículos 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 38.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , por lo que ha transcurrido con exceso el plazo fijado en los aludidos preceptos para considerar desestimada por la Administración la petición de reparar las conducciones del gasóleo, sanear el pozo y el huerto e indemnizar los perjuicios.

En relación con la segunda razón por la que el Tribunal "a quo" inadmite el recurso contencioso-administrativo, al no haberse presentado la reclamación ante el Ministro respectivo, hemos de señalar que en la fecha en que la misma se formuló no se había promulgado la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por lo que no cabe citar como fundamento de la inadmisión el artículo 142.2 de ésta, y aunque el entonces vigente artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 contuviese un precepto equivalente, que señalaba el órgano competente para resolver las reclamaciones derivadas de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en su Sentencia de 30 de septiembre de 1995 (recurso de apelación 675/93, fundamento jurídico cuarto) que la personalidad jurídica única de la Administración del Estado, definida en el artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (ahora recogida en el artículo 3.4 de la Ley 10/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común ), y el precepto contenido en el artículo 8.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , no permiten acoger como excusa para el silencio administrativo, ni como justificación de la inexistencia del acto, que la reclamación no se dirigiese al Ministro correspondiente sino a otro órgano de la propia Administración responsable, y sin que tal circunstancia pueda tampoco esgrimirse para invocar el defecto de competencia del Tribunal "a quo" por entenderse que el acto expreso, de haberse producido, habría emanado del Ministro y su revisión en sede jurisdiccional vendría atribuida por el artículo 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ya que el silencio ante la reclamación dirigida a un concreto órgano de la Administración ha de considerarse como una desestimación presunta, determinante en este caso de la competencia en favor de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal que conoció del proceso en la instancia, conforme disponen concordadamente los artículos 66 y 74.1 a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 10 y 11 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Es también doctrina jurisprudencial (Sentencias de esta Sala de 15 de octubre de 1990, 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993 y 30 de septiembre de 1995) la que declara que, por más que el procedimiento previo en vía administrativa carezca de los elementos necesarios para su validez, el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites y requisitos omitidos, sino que, por el contrario, se han de enjuiciar las pretensiones esgrimidas en sede jurisdiccional, razones que, unidas a las anteriores, obligan a rechazar la causa de inadmisibilidad por inexistencia del acto o por defecto de competencia del Tribunal, esgrimida por el Abogado del Estado, pues el órgano ante el que se formuló la petición se abstuvo de todo procedimiento, incumpliendo, como hemos señalado, lo dispuesto por los artículos 8.2 y 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .

Lo expuesto determina la estimación de los motivos de casación segundo, tercero y quinto, y nos obliga, según el artículo 102.1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a resolver lo procedente respecto de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyas pretensiones se concretan en la reparación de los depósitos o conducciones de gasóleo, para evitar las filtraciones en el pozo, y en la adopción de las medidas necesarias para que el agua del referido pozo pueda utilizarse, además de que, en el caso de nuevas averías, no resulten el huerto y el pozo afectados por las filtraciones de gasóleo y, finalmente, en la indemnización por los perjuicios causados desde el mes de enero de 1990 hasta que el agua del pozo haya podido volver a utilizarse en el riego del huerto.

No parece necesario abundar en razones para justificar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y, por consiguiente, su obligación de reparar la avería en los depóstios o conducciones de gasóleo y de adoptar las demás medias correctoras necesarias para evitar filtraciones a las aguas del pozo y al huerto de la Institución demandante, pues es la propia Administración demandada la que admite que hubo un escape de gasóleo que contaminó el pozo, por lo que suministró al Convento agua potable hasta el mes de mayo de 1991 (documento enviado por la Administración demandada a la Sala de instancia con fecha 14 de febrero de 1992, folios 17 y 18 de los autos), y , además, en ulteriorcomunicación, remitida al Tribunal "a quo" con fecha 21 de enero de 1993, afirma literalmente que « espera que, al ser una filtración subterránea, con el paso del tiempo se subsane dicha deficiencia» (único documento obrante en el expediente administrativo).

Asegura, sin embargo, la Administración demandante que «enterados de que ya se estaba sacando agua del pozo en alguna ocasión, se cortó el suministro», declaración esta que demuestra la falta de cualquier actividad encaminada a comprobar si las filtraciones de gasóleo continuaban contaminando las aguas del pozo e impedían el riego del huerto del Convento, el cual, como se demuestra con el informe pericial que se adjunta a la demanda (cuya autenticidad no se ha puesto en duda por el representante procesal de la Administración demandada), no pudo regarse desde enero de 1990, con lo que no se cultivaron las hortalizas que venía produciendo el mismo, cuyas pérdidas se calculan en unas cien mil pesetas al año, contaminación acuífera que era posible corregir con la instalación de un decantador, según se corrobora también con el informe de un servicio técnico de aguas residuales y potables, hechos estos confirmados por el hortelano del mismo Convento, que ha depuesto como testigo, quien, además, afirma que el agua de la red, suministrada por la Dirección del Centro, no era suficiente para regar las hortalizas y que dicho suministro terminó cuando aun no era posible la utilización del agua del pozo.

Estos hechos, que acabamos de relatar, deducidos de las pruebas practicadas, demuestran que las filtraciones del gasóleo causaron la contaminación de las aguas del pozo existente en la huerta, lo que impidió el cultivo de ésta y la producción de hortalizas en la cuantía señalada en el informe presentado con la demanda y emitido por un técnico en hortofruticultura y jardinería, por lo que debemos estimar íntegramente las pretensiones deducidas en el escrito de demanda.

El Abogado del Estado alegó, al contestar la demanda, la prescripción de la acción por el transcurso del año, previsto en el artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , dado que los hechos acaecieron en el año 1990.

Elude este planteamiento la existencia de una primera reclamación, silenciada por la Administración, y que la segunda se hizo antes de transcurrir el año, pero, en cualquier caso, la contaminación de las aguas continuó produciéndose y esta Sala ha declarado, entre otras en sus Sentencias de 14 de mayo y 2 de julio de 1994, que para que se inicie el plazo de prescripción (no de caducidad como impropiamente lo denomina el artículo 40.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ) es preciso que se conozca la trascendencia e importancia de los daños, que puedan ser objeto de reclamación, o que hayan acabado de manifestarse su efectos, y así lo ha entendido también el legislador al promulgar el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en el que se establece que el derecho a reclamar prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo del hecho o acto determinante de la indemnización.

Al ser estimables tres de los motivos invocados, procede declarar que ha lugar al recurso de casación interpuesto, por lo que cada parte habrá de satisfacer las propias costas causadas en éste, mientras que, al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes durante el proceso seguido en la instancia, no procede hacer expresa condena respecto de las producidas en ésta, según disponen concordadamente los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.

Que la Administración del Estado debe proceder a reparar definitivamente, a su entera costa, las calderas, depósitos y conducciones de combustible del Centro de Formación Profesional "Leonardo da Vinci" de Albacete en evitación de que se sigan produciendo filtraciones de combustible subterráneas desde dichas instalaciones al pozo del Convento de las Hermanas Presentacionistas Parroquiales Adoradoras.

Que la Administración del Estado debe llevar a cabo la instalación de las medias correctoras, tanto en las referidas instalaciones del Centro de Formación Profesional como en el expresado pozo, precisas para que el agua de éste pueda volver a utilizarse y para que, en caso de nuevas averías, no llegue a contaminarse.

Que la Administración del Estado debe pagar a la Institución de las Hermanas Presentacionistas Parroquiales Adoradoras la cantidad de cien mil pesetas anuales a partir del mes de enero de mil novecientos noventa hasta que el agua del pozo del Convento de la Institución demandante haya podido o pueda volver a utilizarse para el riego del huerto existente en aquél.

Que no procede hacer expresa condena respecto de las costas causadas en la instancia y en cuanto a las producidas en este recurso de casación cada parta habrá de satisfacer las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.