STS, 6 de Marzo de 1998

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso Contencioso Administrativo interpuesto en Autos 467 de 1991, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados se adecuan a derecho y, en su consecuencia, los confirmamos sin hacer expresa imposición de costas procesales".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Jose Pablo y otros presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 4 de Junio de 1992 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal por Auto de fecha 6 de Noviembre de 1990 la Sala acordó promover cuestión de inconstitucionalidad de las Leyes del Parlamento de las Islas Baleares 1/84, de 14 de Marzo, de ordenación y protección de Areas naturales de protección especial, y 3/84, de 31 de Mayo de declaración de "La Trenc-Salobrar de Campos" como área natural de especial interés y elevar al Tribunal Constitucional la presente resolución junto con testimonio de los Autos principales y de las alegaciones producidas por las partes en el trámite del artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Alto Tribunal .

La Sección Primera del Tribunal Constitución acordó en fecha 11 de Marzo de 1991 admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad promovida por poder vulnerar los artículos 149.1.23ª, 148.1.9ª y 148.3 de la Constitución , así como dar traslado de las actuaciones que se han recibido promoviendo la cuestión, conforme establece el artículo 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de las Islas Baleares, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el plazo de quince días, se personen en el procedimiento y aleguen los que estimen conveniente en apoyo de sus pretensiones, publicándose del mismo modo la cuestión en el Boletín Oficial del Estado y en el de las Islas Baleares para general conocimiento.TERCERO.- En cumplimiento del trámite acordado el Procurador Sr. Buylla y Alvarez en nombre y representación de Don Jose Pablo , de la entidad "APROVECHAMIENTO TERRENOS DISEMINADOS S.A." y de Don Gabino que actúa en representación de sus hijos Don Juan Carlos , Don Francisco y Doña María Teresa se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que estimando el primer motivo del recurso se case y anule la sentencia recurrida en cuanto no admite estimar la cuestión previa de inconstitucionalidad y proceda a plantear ante el Tribunal Constitucional haciendo uso de la prevenido en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cuestión previa de inconstitucionalidad en relación a la Ley de Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial, así como en relación a la denominada Ley de Declaración de la zona comprendida entre Cala Mitjana y Las Playas de Binigans como Area Natural de Especial Interés , e inste asimismo que el Pleno del Tribunal Constitucional declare dicha inconstitucionalidad y la derogación de las normas dictadas, con los efectos prevenidos en el art. 38 de la Ley Orgánica citada. Asimismo para el caso de no planear cuestión previa de inconstitucionalidad o de recaer la Resolución del Tribunal Constitucional desfavorable a su admisión o a la inconstitucionalidad predicada, case la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad al inciso segundo de la súplica del escrito de demanda.

Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala y admitidos por Providencia de 21 de Septiembre de 1993 los motivos alegados por la recurrente se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición .

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se confirme la sentencia de instancia por ser ajustada a derecho, sin necesidad de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad y, en su caso, y subsidiariamente desestime en su integridad la pretensión indemnizatoria contenida en la demanda de adverso, con expresa condena en costas de los recurrentes.

Con suspensión del plazo para dictar sentencia hasta tanto quedara resuelto el expediente de inconstitucionalidad, y habiéndose resuelto el mismo con los resultados que obran en autos quedaron conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día TRES DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El primer motivo de casación articulado lo es por infracción de los artículos 148.1.9 y 149.1.23 y 149.3 de la Constitución y auto del Tribunal Supremo de 6 de Noviembre de 1990 .

En primer lugar hay que señalar que el motivo resulta inadmisible, lo que en este momento procesal se transforma en causa de desestimación, por cuanto concretada la infracción alegada por el recurrente en el no planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, no cabe sino estar a la doctrina de esta Sala recogida en la sentencia de 24 de Enero de 1996 y las que en ella se citan, en el sentido de que la negativa o rechazo por el Tribunal de instancia a plantear la cuestión de inconstitucionalidad no constituye motivo casacional autónomo que requiera respuesta jurisprudencial por parte del Tribunal Supremo y de otra parte la cuestión ha sido ya resuelta por el Tribunal Constitucional en un supuesto idéntico, precisamente al que se refiere el auto antes citado, en relación con la ley 1/84 del Parlamento Balear y la Ley 3/84, de contenido similar a la 4/84 , desestimando la cuestión de inconstitucionalidad planteada en el auto en cuestión, razones por las que el motivo ha de ser desestimado al considerar que las leyes del tipo de la 4/84 del Parlamento Balear han de encuadrarse en la competencia de ordenación del Territorio y Urbanismo atribuido en exclusiva a la Comunidad Autónoma Balear.

El segundo motivo de casación se articula por infracción de los artículos 9.3, 14, 33.3 y 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento .

El motivo ha de ser desestimado en lo que a los artículos 9.3 de la Constitución por cuanto el recurrente, en relación con el mismo se limita a su mera cita sin razonamiento alguno en que sustentar la afirmación de su infracción, lo que implica el incumplimiento del mandato contenido en el artículo 99.1 de la Ley Jurisdiccional y por tanto la concurrencia de causa de inadmisibilidad en este punto que en esta fase procesal se transforma en causa de desestimación.En lo que a la referencia al artículo 14 de la Constitución atañe, el recurrente predica la infracción de la Ley 4/84 del Parlamento Balear y no de la sentencia recurrida, lo que sería suficiente para su rechazo, ello sin perjuicio de que en el fondo la cuestión viene resuelta por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en cuestión de inconstitucionalidad 278/91 , en la que señala, en un supuesto cuya identidad con el que nos ocupa admite el propio recurrente, en relación con la, en opinión de éste, injustificada diferencia de trato que aparentemente la Ley 1/84 y 4/84 del Parlamento Balear dan en comparación con el que se da en otros ámbitos distintos de la Comunidad Balear, que para desestimar la alegación de tal infracción basta observar que ni se aporta término idóneo de comparación sobre el que articular un hipotético juicio de igualdad ni consta que la Ley, en aquel caso la 3/84, de contenido similar a la Ley 4/84 que nos ocupa , haya establecido arbitrariamente un régimen jurídico específico y distinto al previsto en otras Leyes similares de aquella Comunidad Autónoma..., añadiendo el Tribunal Constitucional que el silencio de la Ley sobre el particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución sino que ha de entenderse que éste extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre responsabilidad patrimonial de los poderes públicos.

De otra parte, el recurrente, como ya dijimos, se limita en sus razonamientos a intentar justificar la, en su opinión, inconstitucionalidad de las Leyes Autonómicas, pero omite todo razonamiento sobre la infracción por la sentencia de los preceptos que nos ocupan y es respecto a ésta a la que debe dirigirse la crítica contenida en el recurso de casación y al no hacerlo así el motivo también en este punto ha de ser rechazado.

En lo que atañe a la infracción de los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento , la responsabilidad patrimonial de la administración del Estado como consecuencia de la aplicación de actos legislativos bajo el régimen de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance, por numerosas sentencias de esta Sala.

Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de Noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre del mismo año , y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.

En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución ), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

De esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del dañó revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermedia o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

La sentencia de 5 de Marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido >,reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de interés patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común , sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencia de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima -enunciado, como recuerdan las partes, por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas-. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias), de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, como se ha razonado, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión ajena al presente debate en la que no es necesario entrar.

En el caso examinado no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de la actuación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares al aprobar su Parlamento la Ley 4/84 .

No es que la sentencia extienda, nada se opondría a ello, la doctrina jurisprudencial sobre el artículo 87.2 de la Ley del Suelo al caso de autos, es que se limita a recordar que para que pueda hablarse de responsabilidad debe existir daño real y éste en el campo urbanístico sólo se produce por privación del "ius edificandi" cuando éste se ha integrado en el patrimonio del propietario del suelo y tal integración tiene lugar cuando aprobado definitivamente el Plan Parcial se ha llegado a la fase final de su ejecución, sin que haya razón que justifique que tal exigencia no sea predicable en los supuestos en que la modificación del Plan lo sea no por otro Plan sino por una Ley aprobada en el Parlamento, ya que en uno y otro caso lo que se trata es de resarcir un daño real que sólo se produce cuando el "ius edificandi" se ha integrado en el patrimonio del dueño del suelo.

Ello es así porque, la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente.

Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.

Sin embargo la regla excepcional del art. 87.2 del Texto Refundido prevé la indemnización, en lo que ahora importa, para los supuestos de modificación o revisión anticipada de los Planes Parciales.Será ante todo de destacar el carácter excepcional de la norma, reiteradamente puesto de relieve por la jurisprudencia así, sentencias de 14 de junio de 1983, 10 de Abril de 1985, tal excepcionalidad deriva del ya indicado carácter estatutario del régimen de la propiedad inmobiliaria.

Con este planteamiento importará recordar el sistema de definición del derecho de propiedad del suelo en nuestro ordenamiento.

El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no urbanizable -aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal-. Dado que en tales supuestos no se establece indemnización alguna -art. 87.1 del Texto Refundido- es claro que la Ley de nada ha privado al propietario. Y al propio tiempo, como tampoco añade nada al contenido natural de la propiedad, no se le imponen deberes especiales.

En cambio en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. No sería justa esta adición de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello, como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes - arts. 83.3 y 84.3 del Texto Refundido- cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha > los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial.

No basta, así, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en aquél. Tal derecho sólo se adquiere, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Es evidente la conexión causal existente entre deberes, por un lado, y aprovechamientos urbanísticos, por otro. Sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos.

Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a > -sentencias de 29 de septiembre de 1980, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2 cuyo contenido habría de fijarse en perfecta congruencia con los contenidos de los derecho de los que se ha visto privado el propietario.

Pero el problema ha de ser planteado también en un momento anterior al ya expuesto refiriéndolo no a los aprovechamientos finales establecidos en la ordenación urbanística sino a la expectativa de urbanización que deriva del Plan Parcial, expectativa ésta que la Exposición de Motivos de la Reforma de la Ley del Suelo de 1976 estima ya consolidada.

Y la pregunta que otra vez habrá que formular es la de si siempre y sin más la privación de esa expectativa origina ya el derecho a la indemnización. También ahora la solución habrá de venir por la vía del concepto de la lesión a tener siempre en cuenta cuando de pronunciar una responsabilidad de la Administración se trata.

La ya citada Exposición de Motivos arroja luz sobre el problema al referirse a la seguridad del tráfico jurídico: si confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística se han hecho inversiones y gastos jugará entonces, sí, el derecho de la indemnización. El plazo opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el Plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor.

Quiérese decir que el supuesto de hecho no se integra únicamente por la alteración de la ordenación urbanística: es preciso, además, que confiando en la subsistencia de ésta se hayan desarrollado actividades y gastos que devengan inútiles por virtud de la alteración anticipada. No todos los propietarios, pues, de terrenos afectados por la modificación del planeamiento sufren un perjuicio indemnizable sino únicamente los que, sobre la base de una cierta ordenación, hayan desarrollado aquellas actuaciones. Así se produce la lesión. Y desde luego el perjuicio indemnizable estará en relación con el contenido de dichas actuaciones.

En consecuencia, acreditado como está en el caso de autos que los terrenos propiedad del recurrente afectados por la Ley 4/84 se encuentran en el momento de la entrada en vigor de la Ley citada sin servicios ni edificaciones, en estado natural y virgen, aun cuando tenian la calificación de ampliación de suelo urbano y suelo urbanizable programado, sin que respecto de ninguno de ellos se haya aprobado proyecto de urbanización alguno ni ningún tipo de obra de urbanización haya sido ejecutada, conforme a lajurisprudencia de esta Sala que entiende que derecho a la edificación, "ius edificandi", no se incorpora el patrimonio del propietario hasta tanto no se dan los requisitos antes dichos, es claro que estamos ante un supuesto de inexistencia de daño y por tanto no se ha producido la infracción que se pretende.

Desestimados los motivos de casación procede la condena en costas al recurrente conforme al artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.