STS, 30 de Marzo de 1999
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 6133/1994 |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6133/94, ante la misma pende de resolución, interpuesta por la procuradora Dª. Isabel Soberón García de Enterría, en nombre y representación de D. Armando y Dña. Lidia ,contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 28 de junio de 1994. dictada en recurso número 764/92. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado y el procurador D. Eduardo Morales Price en nombre y representación de la Gerencia municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 28 de junio de 1994 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado Sra. Tabanera Concepción, en nombre y representación de D. Armando y Dña. Lidia , contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid de fecha 29 de enero de 1992, así como contra el que estimó en parte el recurso de reposición de fecha 22 de abril de 1992, sobre justiprecio de la finca número NUM000 del Proyecto Gran Vía de Hortaleza, Peri 18/5, por lo que se confirma el acto recurrido por no ser contrario a derecho. No se hace pronunciamiento sobre costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de Madrid y los expropiados tienen nulo valor, pues la cláusula tercera del de 22 de febrero de 1990 dice que en cuanto a las valoraciones expropiatorias se aceptarán las presentadas por los interesados, en tanto en cuanto no sean contrarias a derecho, cosa que no tiene más valor que el puramente general, y de ahí que la ampliación y matización de este convenio, firmado el 2 de marzo de 1990, se establecen criterios interpretativos de dicha cláusula, como la referencia al valor urbanístico total y al valor de reposición de la vivienda, y el no impedimento del ejercicio de los recursos o acciones jurisdiccionales que procedan, cosa que no indica ningún criterio valorativo del suelo, sino el sometimiento a las normas legales aplicables, como son el artículo 105 de la Ley del Suelo y los correspondientes de la Ley de Expropiación Forzosa.
El auto cuyo testimonio se aporta carece también de valor, puesto que se refiere a la suspensión del Plan Especial de Reforma Interior del Proyecto donde se lleva a cabo la expropiación y el posterior desistimiento del proceso en que se dictó dicha suspensión deja a la misma sin contenido alguno, pues únicamente puede estimarse como el cumplimiento de una de las cláusulas del convenio sin contenido alguno sobre el justiprecio.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Armando y Dña. Lidia se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de los convenios entre la Administración y los particulares: violación del artículo 111 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976, artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 2.7 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y artículos 8 y 11 del Reglamento de Régimen Interior de la Gerencia Municipal de Urbanismo.
Se suscribió el convenio de 22 de febrero de 1990, ratificado por el Consejo de la Gerencia, cuyo alcance se explicita en el convenio de 2 de marzo de 1990. La Administración urbanística, según reconocen la doctrina y la jurisprudencia, tiene facultades para suscribir convenios con los administrados. En los aquí suscritos los firmantes llevan a cabo una serie de concesiones mutuas, que se enmarcan en el carácter sinalagmático del pacto. Los administrados se comprometían a poner fin a las actuaciones judiciales en curso, que habían paralizado el Proyecto, y la Administración se comprometía en el sentido de la cláusula tercera a aceptar los justiprecios presentados si no eran contrarios a derecho. La mera discrepancia en la determinación del justiprecio de una finca no significa que las valoraciones presentadas fueran contrarias a derecho. Por consiguiente, la interpretación de la sentencia considerando que el valor de los convenios es nulo vulnera las normas citadas como infringidas.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción por incongruencia de la sentencia contraria a los artículos 80 de la misma Ley y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24.1 de la Constitución, en cuanto declara la nulidad y consiguiente inaplicación del convenio válidamente suscrito, sin que la Administración demandada ni la parte actora hayan cuestionado su vigencia, sino que la litis se circunscribía a determinar el alcance de los convenios, pero no su validez.
Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración del principio de buena fe contenido en el artículo 7 del Código civil, al incumplir la Administración los términos de la transacción contenida en los convenios de 22 de febrero de 1990 y 2 de marzo de 1990, viniendo contra sus propios actos sin hacer uso de las facultades de revisión que el ordenamiento jurídico le concede y aprovechándose para contravenir el convenio de las prerrogativas otorgadas por el ordenamiento en aras del interés general.
Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción por infracción de la jurisprudencia sobre el carácter vinculante de los convenios, generadores de derechos subjetivos, cuya vulneración genera derecho a indemnización, sin que a ello obste, como la jurisprudencia ha declarado, la existencia de una reserva de acciones, por lo que la Administración venía obligada a respetar el justiprecio ofrecido por los expropiados, por haber quebrado por su propia voluntad la presunción de veracidad y acierto del fijado por la Administración, y al no hacerlo está obligada a indemnizar los perjuicios causados.
Solicita que se case la sentencia, se declare la validez y obligatoriedad de los convenios celebrados y, en particular, de la estipulación tercera, que obliga a la Administración expropiante a aceptar preceptivamente las valoraciones formuladas por los particulares afectados, que se decrete que la conducta de la Administración incumple una obligación previamente asumida, desconoce los derechos de los recurrentes y vulnera el principio de buena fe y la sentencia desconoce una reiterada jurisprudencia que predica el carácter vinculante de los convenios válidamente suscritos por la Administración con los particulares, cuyo incumplimiento genera derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
Subsidiariamente, en aras del principio de economía procesal y proscripción de las dilaciones indebidas, que se declare el derecho de los recurrentes a percibir los daños y perjuicios derivados del incumplimiento por la Administración de los convenios suscritos en su día, y cuya cuantía se concreta en la diferencia existente entre las valoraciones presentadas al amparo de la cláusula tercera del convenio de 22 de febrero de 1990 y el justiprecio finalmente fijado por el jurado, con los intereses correspondientes.
En el escrito presentado por la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo se alega, en síntesis, que la sentencia acertadamente considera que el valor del convenio es nulo a efectos de la pretensión del recurrente, puesto que no se establece valor alguno ni criterios para alcanzar la valoración y el trámite adecuado para fijarla es precisamente el del jurado de expropiación, por lo que solicita la desestimación íntegra del recurso.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado sealega que las alegaciones del recurso no desvirtúan los fundamentos de la sentencia, por lo que solicita que se declare no haber lugar a aquél.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 25 de marzo de 1999, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que resolvemos se dirige por la representación procesal de D. Armando y Dña. Lidia contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de junio de 1994 por la que se acepta el justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid de la finca número NUM000 del Proyecto Gran Vía de Hortaleza, Peri 18/5, sin atender a los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de Madrid y los expropiados, por considerar que los mismos tienen nulo valor. Explica la sentencia recurrida que la cláusula tercera del convenio de 22 de febrero de 1990 dice, en cuanto a las valoraciones expropiatorias, que se aceptarán las presentadas por los interesados, en tanto en cuanto no sean contrarias a derecho, pero considera que esta cláusula no tiene más valor que el puramente general de remisión a las normas legales sobre fijación e impugnación del justiprecio y de ahí, según la sentencia, que en la ampliación y matización de este convenio, firmada el 2 de marzo de 1990, se establezcan criterios interpretativos de dicha cláusula, como la referencia al valor urbanístico total y al valor de reposición de la vivienda, y el no impedimento del ejercicio de los recursos o acciones jurisdiccionales que procedan, de donde se infiere en conjunto que no queda establecido ningún criterio valorativo del suelo, sino aceptado el sometimiento a las normas legales aplicables, como son el artículo 105 de la Ley del Suelo y los correspondientes de la Ley de Expropiación Forzosa.
La cuestión planteada ha sido resuelta, en un caso sensiblemente igual al presente, por la sentencia de esta Sala de 17 de diciembre de 1998, a cuya doctrina, seguida posteriormente en otras sentencias, como la de 23 de febrero de 1999, debemos estar, en aras del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley.
En relación con el primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas reguladoras de los convenios entre la Administración y los particulares --violación del artículo 111 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976, artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 2.7 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y artículos 8 y 11 del Reglamento de Régimen Interior de la Gerencia Municipal de Urbanismo--, decíamos en aquella sentencia, en síntesis, que el motivo debía ser estimado, pues la afirmación de la sentencia impugnada en el sentido de que la Administración no se comprometió a aceptar las valoraciones de los expropiados, pugna con el tenor literal de la estipulación tercera del convenio de 22 de febrero de 1990, en el cual se expresa que «en cuanto a las valoraciones expropiatorias se aceptarán las presentadas por los interesados, en tanto en cuanto no sean contrarias a derecho».
El hecho de que en el convenio se dejaran a salvo las acciones que pudieran entablarse sobre las valoraciones no eximía a la Administración de aceptar las valoraciones presentadas por los interesados. Es cierto que dicha aceptación quedaba condicionada a que no resultasen contrarias a derecho, pero esta condición únicamente legitimaba a la Administración, si estimaba que concurría dicha circunstancia, a rechazar la valoración ofrecida concretando y justificando en el expediente administrativo y ante el jurado las razones por las que consideraba que existía dicha oposición, mientras que en el procedimiento consta que se limitó a no aceptar genéricamente dichas valoraciones, formulando otras que estimó más conformes a derecho, con una clara contravención del compromiso contraído.
La Administración, como dice la sentencia de 5 de diciembre de 1992, no puede desligarse del contenido de un convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta jurisdicción, conforme establecía a la sazón el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y no puede, además, olvidarse lo que en relación con la interpretación de las cláusulas de los contratos disponen los artículos 1288 y 1285 del Código civil, que impiden que su oscuridad pueda favorecer a la parte que la ha ocasionado e imponen que el sentido de las dudosas se fije en relación con el conjunto.
La estimación del primer motivo de casación hace innecesario entrar en el examen de los restantes, aun cuando en la sentencia que sirve de precedente a la que ahora dictamos se puso de manifiesto cómo estaba también fundado el motivo que aquí aparece como tercero, en el que se invoca la vulneración del principio de buena fe, pues los convenios celebrados se cerraron sobre recíprocas concesiones entre los expropiados, que se comprometían a poner fin a las acciones emprendidas, y laAdministración, que se obligaba a aceptar las valoraciones presentadas por éstos en cuanto no fueran contrarias al ordenamiento jurídico. La Administración, al desconocer las valoraciones presentadas por los expropiados, actuó en contra de sus propios actos y quebrantó con ello el principio de confianza legítima en el comportamiento ajeno que constituye el fundamento de la seguridad jurídica y cuyo respeto impone el principio de buena fe.
Asimismo, la estimación de los anteriores motivos de casación revela la procedencia de estimar el aquí formulado como cuarto, en el que se invoca la infracción de la jurisprudencia sobre la fuerza vinculante de los convenios entre la Administración y los expropiados.
El motivo segundo, por el contrario, debe decaer. En él, al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción, se alega incongruencia de la sentencia en cuanto declara la nulidad y consiguiente inaplicación del convenio válidamente suscrito, sin que la Administración demandada ni la parte actora hayan cuestionado su vigencia. Es lo cierto, sin embargo, que la sentencia de instancia, al afirmar que el convenio carece de valor, no niega su vigencia, sino su virtualidad para enervar la validez del justiprecio fijado por el jurado, de forma plenamente congruente con las pretensiones de las partes sobre la determinación de su alcance.
La estimación de tres de los motivos de casación que han sido examinados obliga a casar la sentencia recurrida y a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece formulado el debate.
No habiendo la Administración razonado y justificado en el expediente administrativo que la valoración presentada por los expropiados era contraria a derecho, cobra plena vigencia la estipulación contenida en la cláusula tercera del convenio de 22 de febrero de 1990, con arreglo a la cual estaba obligada aceptar dicha valoración.
En el aprecio presentado por los expropiados obrante en el procedimiento administrativo, el cual resulta del informe de un arquitecto aportado por aquéllos, se advierte que en realidad se formulan dos valoraciones, una de ellas, obtenida por la suma del valor urbanístico del terreno expropiado y el valor de la edificación y resto del vuelo (5.304.693 pesetas), y otra obtenida calculando en valor de reposición del conjunto a precios de mercado (20.395.617 pesetas). El arquitecto considera oportuno establecer una media aritmética entre las dos, pero esta Sala estima que la aceptación de este proceder contravendría las estipulaciones del nuevo convenio aclaratorio de 2 de marzo de 1990, en el cual se expresa que «se acepta como valor de tasación [...] el valor urbanístico total, que aparece en las valoraciones, salvo error material o numérico, y que se conforma de acuerdo a lo previsto en los artículos 105 y concordantes de la Ley del Suelo; y respecto a la vivienda, el valor de reposición y criterios contenidos en la Ley de Expropiación Forzosa».
De esta estipulación se infiere claramente que la aceptada es la primera valoración, pues:
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El valor del suelo sólo puede ser el urbanístico, ya que el convenio reserva para la vivienda el criterio del valor de reposición y ordena estar en lo demás a la valoración que figura como urbanística. En consecuencia, respecto del suelo debe prevalecer la primera valoración y no el promedio entre ambas ni la segunda, pues en ésta se fija este valor con criterios de valor de reposición a precios de mercado.
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En cuanto al valor de la vivienda, el convenio establece el criterio de valor de reposición. Se observa, sin embargo, que el valor de la misma (al igual que sucede con el resto del vuelo) es fijada por el arquitecto en la misma cuantía en la primera valoración y en la segunda (atenida ésta expresamente a criterios de reposición), de donde se infiere que la cantidad total fijada en la primera valoración por la adición del valor urbanístico del suelo y el valor de reposición del vuelo es la que resulta en suma aplicable.
El valor obtenido deberá ser incrementado con el premio de afección (de cuyo cálculo se excluirá el valor del suelo, en el que ya figura incluido) y los intereses legales procedentes.
La estimación del recurso de casación conlleva que, en cuanto a las costas de la instancia, nos pronunciemos en el sentido de que no concurren circunstancias que aconsejen su imposición y, en cuanto a las de casación, que ordenemos que cada parte satisfaga las suyas, por imponerlo así el artículo 102.2 de la derogada Ley de la Jurisdicción, aplicable transitoriamente por así establecerlo la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Armando y Dña. Lidia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de junio de 1994 cuyo fallo dice:
Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado Sra. Tabanera Concepción, en nombre y representación de D. Armando y Dña. Lidia , contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid de fecha 29 de enero de 1992, así como contra el que estimó en parte el recurso de reposición de fecha 22 de abril de 1992, sobre justiprecio de la finca número NUM000 del Proyecto Gran Vía de Hortaleza, Peri 18/5, por lo que se confirma el acto recurrido por no ser contrario a derecho. No se hace pronunciamiento sobre costas.
Casamos y anulamos la sentencia recurrida, que quedará sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado Sra. Tabanera Concepción, en nombre y representación de D. Armando y Dña. Lidia , contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid de fecha 29 de enero de 1992, así como contra el que estimó en parte el recurso de reposición de fecha 22 de abril de 1992, sobre justiprecio de la finca número NUM000 de Proyecto Gran Vía de Hortaleza, Peri 18/5, que anulamos, como contrarios a derecho, declarando que el justiprecio que corresponde a la finca expropiada es el de 5.304.693 pesetas que figura en el dictamen aportado en el expediente administrativo por los expropiados, más el premio de afección (de cuyo cálculo se excluirá el valor del suelo, en el que ya figura incluido) y los intereses legales procedentes.
No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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