STS, 11 de Marzo de 1999

La Sentencia recurrida en casación contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Joaquín , contra la denegación de indemnización que el mismo se contrae; anulándola por no ser ajustada a Derecho y declarando el derecho del mismo a ser indemnizado por la Administración del Estado en la cantidad de quinientas mil pesetas".

Notificada la anterior sentencia por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de 5 de Septiembre de 1.994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, por Providencia de 15 de Noviembre de 1.994 se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para que en el plazo de treinta días manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la expresada Sala y, en caso afirmativo, formule el escrito de interposición dentro de dicho plazo. La mencionada parte cumplimentó el trámite por medio de escrito alegando que se sirva tenerlo por sostenido e interpuesto recurso de casación ordinario contra la sentencia de 6 de Mayo de 1.994 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se sirva asimismo admitirlo y ordenar su sustanciación y, en su día, dicte nueva sentencia en la que estimándola en todas sus partes, se case y se anule la sentencia recurrida, y se resuelva conforme a Derecho, esto es desestimando el recurso contencioso administrativo y confirmando íntegramente los actos administrativos originariamente impugnados. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Procurador Sr. Bermúdez de Castro y Rosillo en nombre y representación de D. Joaquín .

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida mediante Providencia de 4 de Mayo de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al Procurador Sr. Bermúdez de Castro y Rosillo en nombre y representación de D. Joaquín para queformalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

El Procurador Sr. Bermúdez de Castro y Rosillo en nombre y representación de D. Joaquín presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia confirmatoria en todos sus extremos de la Sentencia recurrida, imponiendo las costas al recurrente, caso de ser inadmitido el recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día NUEVE DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Un único motivo articula el Sr. Abogado del Estado por entender que la sentencia de instancia infringe el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente por razón de fechas.

Tal infracción la vincula el recurrente al hecho de que, en su opinión, la previsión contenida en dicho precepto no alcanza a quienes se hayan en una situación de sujeción especial y, de otra parte, a que la anulación de una resolución administrativa no comporta sin mas el derecho a ser indemnizado, amen de que, afirma, no se han probado los daños morales que la sentencia recurrida declara indemnizables.

La primera de las cuestiones planteada carece del mas mínimo soporte legal y ni tal siquiera la cita de la sentencia de esta Sala de 20 de Octubre de 1.993 es correcta ya que se refiere a un supuesto de inadmisión de recurso de apelación por entender que se trataba de una cuestión de personal.

La aplicabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico a todos los ciudadanos deviene del mandato contenido en el artículo 106 de la Constitución y en este sentido asumimos los razonamiento de la sentencia de instancia, otra cosa será que el perjudicado venga obligado a soportar el daño, circunstancia esta que afecta al carácter antijurídico del mismo haciendolo desaparecer, mas tal obligatoriedad solo deviene, en los supuestos de especial relación de dependencia, cuando el hipotético perjuicio sea consustancial al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación de dependencia en cuestión, pero en modo alguno puede sostenerse que soportar los perjuicios derivados del cumplimiento de una sanción posteriormente anulada en vía administrativa por carecer de fundamento jurídico se encuentre entre las obligaciones de un militar profesional.

En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas, esta Sala en sentencia de 1 de Febrero de 1.996 y 27 de Octubre de 1.998 ha establecido en relación con los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas que: en primer lugar ha de resaltarse que el principio de Responsabilidad Patrimonial proclamado en el artículo 106 de la Constitución, en cuanto establece que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", conlleva un derecho de los llamados de configuración legal. Es decir, que no se trata de un derecho que derive directamente de la Constitución, sino que exige la interposición de una Ley, y es exigible, no en los términos abstractos establecidos en la Constitución, sino en los términos concretos en que figure en la Ley ordinaria que lo regule, porque tras la primera coma del párrafo transcrito se reconoce el derecho " en los términos establecidos por la Ley.

Por consiguiente el debate no es un debate de Derecho Constitucional y por tanto, por imperativo del artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto garantiza la seguridad jurídica, en relación con el artículo 2 del Código Civil, que en su apartado tercero establece que las Leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario, habrá de centrarse sobre la normativa vigente al momento de producirse los hechos de los que pretende hacerse derivar la responsabilidad patrimonial que se invoca, que en este caso está integrada por el citado artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa invocados por el recurrente.

Entrando ya en el análisis de los preceptos citados y más concretamente del articulo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente en la fecha a que vienen referidos los hechos, ha de recordarse que el precepto en cuestión dispone que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tibunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización".

El precepto que acabamos de transcribir sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligaciónde indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 a que nos referiremos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1.990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de Febrero de 1.989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque como continúa diciendo la sentencia de referencia en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como vimos, no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano desoportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El caso que contemplamos, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de antender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de lo requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de resoluciones.

Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los intereses de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado.

Trasladando lo hasta aquí expuesto al caso concreto, nos encontramos con que en el mismo estamos ante una sanción de un mes y quince días de arresto disciplinario que el recurrente se vio obligado a cumplir y que posteriormente fue anulado en vía administrativa por falta de presupuesto fáctico, ausencia del destino por un plazo superior a veinticuatro horas, en tiempo de paz, previsto en el artículo 9. nº 23 de la Ley Orgánica 12/85 en que se tipifica la conducta sancionable.

No estamos, en consecuencia ni ante el ejercicio de potestades discrecionales, ni ante un supuesto en que la norma deba ser integrada mediante la apreciación de concepto indeterminado, sin que nosencontremos ante un supuesto que solo exigió la apreciación de un dato objetivo determinante de la existencia o no de la conducta tipificada como falta grave, por lo que en consecuencia, conforme a la doctrina hasta aquí expuesta, el carácter antijurídico del daño es incuestionable.

En lo que atañe a la realidad o no de los daños morales alegados por el recurrente y estimados por la sentencia de instancia, es incuestionable que la privación de un mes y medio de libertad como consecuencia de una sanción posteriormente anulada por falta de presupuesto fáctico de la conducta típica sancionable, conlleva, para quién ve limitados sus derechos en la forma dicha, un perjuicio moral indudable no solo por la privación de libertad en si misma, sino por el descrédito que ello supone para quién se le atribuye la comisión de una falta grave en el desempeño de su actividad profesional.

Rechazado el único motivo de casación articulado procede la condena en costas del recurrente conforme al artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.