STS, 22 de Marzo de 1999

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Barcelona dictó, con fecha 20 de julio de 1994, sentencia en el recurso contencioso-administrativo 535/90, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que ESTIMAMOS el recurso Contencioso-Administrativo nº 535/90 interpuesto por el Procurador D. ANTONIO MARIA ANZIZU FUREST, actuando en representación de la SOCIEDAD GENERAL DE AGUAS DE BARCELONA, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la petición de ejecución por el Ayuntamiento del acuerdo suscrito el 27 de enero de 1.987 en expediente de expropiación de parte de la finca sita en los números 99 a 105 de la RONDA DE GUINARDO, declaramos tal mutuo acuerdo como OBLIGATORIO, y CONDENAMOS a la Administración a su cumplimiento, todo ello con el fundamento quese deduce de la presente resolución y sin hacer especial condena en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: « La tercera de las causas de inadmisibilidad es la relativa a si la comparecencia celebrada el 27 de enero de

1.987 tiene el carácter de acto de mero trámite, cual afirma la demandada, cuestión que impediría su impugnación separada conforme al art. 37 de la L.J.C.A. Tal cuestión, sin embargo, por hacer referencia al pronunciamiento respecto de lo que resulta la pretensión de fondo, será resuelta seguidamente al proceder al análisis de esta última.

» Procede entrar por ello sin más dilación a analizar la cuestión de fondo sometida a conocimiento de la Sala. Tal cuestión medular es, como más arriba se explicitó, la virtualidad o fuerza de obligar, que debe otorgarse a la comparecencia celebrada el 27 de enero de 1.987, en el seno de un procedimiento expropiatorio, entre la titular de la finca SOCIEDAD GENERAL DE AGUAS DE BARCELONA, la ocupante del inmueble AUXILIAR DE CANALIZACIONES S.A., y una TECNICO DE ADMINISTRACION GENERAL DEL NEGOCIADO DE EXPROPIACIONES Y DESAHUCIOS en representación de la Administración Municipal expropiante, comparecencia que contemplaba la realización de permuta entre la finca de propiedad de la actora, sita en la Ronda Guinardó de Barcelona, y otra de titularidad municipal sita entre las calles Venezuela, Puigcerdá y Pallars.

» Por la recurrente se entiende que tal comparecencia tenía fuerza suficiente para obligar a la Administración a su cumplimiento, por entrañar un auténtico negocio jurídico administrativo que puso fin al procedimiento expropiatorio, porque fue celebrado por órgano de la Administración con competencia para vincular la voluntad administrativa (la expresada Sra. Técnico del Negociado de Expropiaciones).

» Por la demandada frente a ello se entiende, en primer lugar, que no es la comparecencia un auténtico pacto sino la mera preparación del que habría que celebrarse con posterioridad (por ello la alegación de la excepción de acto de mero trámite) y, en segundo, que carecía de competencia la Técnico del Negociado de Expropiaciones para la emisión de una relevante declaración de voluntad, extremo por el cual el proceso de formación de la voluntad administrativa había de cumplir los requisitos contenido en el art. 25 del Reglamento de Expropiación Forzosa, y por ello, en este concreto caso, la aprobación por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, órgano que resultaría competente por delegación del Pleno.

» El expresado artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropación Forzosa establece:

"Una vez reconocida formalmente la necesidad de ocupación, la adquisición por mutuo acuerdo con cargo a fondos públicos se ajustará a los trámites siguientes:

1. Propuesta de la Jefatura del Servicio encargado de la expropiación, en la que se concrete el acuerdo a que se ha llegado con el propietario, con remisión de los antecedentes y características que permitan apreciar el valor del bien objeto de la expropiación.

2. Informe de los servicios técnicos correspondientes en relación con el valor del bien objeto de expropiación.

3. Fiscalización del gasto por la Intervención.

4. Acuerdo del Ministro o, en su caso, del órgano competente de la Corporación local o entidad respectiva".

   » De conformidad con el expresado precepto se deduce la regulación de un gradual proceso de formación de la voluntad administrativa mediante el formal cumplimiento de los apuntados trámites, junto a los específicamente recogidos en la L.7/85 de Bases de Régimen Local (informe del Secretario e Interventor) y en la Ley Catalana 8/87 (intervención del Departamento de Gobernación).

   » El cumplimiento de tal proceso sería la natural forma de vinculación de la Administración a los pactos suscritos o, dicho de otro modo, de imputar a tal Administración los actos o convenios celebrados por una concreta persona encuadrada, por una relación de servicios, en el órgano.

   » No obstante lo dicho, deben tenerse en cuenta dos ideas adicionales que desvirtúan una inicial conclusión en tal sentido:

   » La primera es que el expresado proceso de formación de la voluntad del órgano, no impide acudir aotros fenómenos, o instituciones jurídicas distintas, cual el mandato, de tal forma que puede admitirse que, sujetos encuadrados en el órgano administrativo, vinculen (pese a no cumplirse los antedichos trámites) a la Administración. Esta es la línea que se ha seguido por la Jurisprudencia en diversas sentencias cuales la de 3 de julio de 1.967 (que a su vez cita la de 17 de marzo de 1959), según la cual " no es necesario que el acta de avenencia fuera aprobada por el Ayuntamiento expropiante, pues los peritos en las actas de avenencia actúan como verdaderos mandatarios con facultades concretas y predeterminadas, que no pueden rechazar posteriormente a efectos vinculativos las personas naturales o jurídicas que las otorgaron, teniendo conocimiento de su alcance y finalidad".

   » Así las expresadas sentencias entendían como posible la existencia de un mandato entre la Administración y los funcionarios técnicos que actuaron en su nombre, hecho por el cual, a falta de constancia expresa en contra, los pactos deberán ser considerados como válidos y obligatorios para la Administración.

   » En el presente supuesto a tal teoría ha de dársele especial relevancia pues en el trámite de prueba fue solicitada por la actora la acreditación por el Ayuntamiento de la habitualidad de la celebración de tales convenios por el Servicio o Negociado Técnico, y la frecuencia de la asunción de sus efectos por el Consistorio, sin que el Ayuntamiento haya evacuado contestación (única no formulada de las despachadas). Por ello, el principio de la facilidad probatoria, así como el especialmente expresivo silencio de la Administración, deberán correr en su perjuicio. Además debe recordarse que por el Ayuntamiento no se ha formulado prueba alguna acreditativa de la falta de competencia o la revocación de poderes al repetido Negociado Técnico.

   » La segunda idea hace mención al concreto momento en que se debe entender perfeccionado el acuerdo, idea íntimamente unida a la anterior pero enriquecida con este último dato cronológico.

   » Tal cuestión ha sido también analizada por la Jurisprudencia (algunos de cuyos pronunciamientos han sido citados por la actora) que ha manifestado que el momento en que debe estimarse fijado el justo precio por mutuo acuerdo, es decir, perfeccionado el convenio, es el de la suscripción del acta de avenencia (una vez producida la confluencia de voluntades) y no la de la aprobación última de la autoridad competente.

   » Tal conclusión se deriva de dos razones:

1. El acuerdo expresado nada añade a los términos en que se produjo el acuerdo de voluntades, sino que se ordena a garantizar finalidades económico financieras en relación con el gasto y el pago, derivados del convenio, conforme se deduce del art. 48 del R.E.F. y,

2. De lo contrario se infringiría el principio que prohibe a la Administración obtener beneficio de su propia tardanza. (STS de 4 de julio de 1.979, de 16 de febrero de 1.981 - citada por la actora -, y las más modernas de 8 de marzo de 1.982 (ponente De Mateo Lage), y de 16 de marzo de 1.983 (ponente Páramo Cánovas). En estas resoluciones últimas consta que la fecha relevante, a efectos de la fijación del justiprecio, es aquélla en que se suscribieron los convenios entre el expropiado y los representantes de la Administración "habilitados para ello", siendo los trámites del art. 25 del R.E.F. meras garantías económicos financieras.

   » Así pues, y con fundamento en los expresados razonamientos, debe considerarse el convenio de permuta, suscrito en la comparecencia celebrada el día 27 de enero de 1.987, con virtualidad suficiente como para vincular la voluntad administrativa, y por ello, plenamente obligatorio para ambas partes en virtud de la fuerza vinculante de los contratos.

   » Resta hacer una breve mención al alegado carácter preparatorio del convenio de avenencia.

   » No se deduce de la interpretación de su clausulado el hecho de ser el mismo un precontrato, o mera actividad preparatoria, sino que por el contrario en el mismo se contienen con claridad las estipulaciones en virtud de las cuales cada parte queda obligada, por lo que debe desestimarse también este último motivo.

   » Por lo expresado el recurso debe ser estimado, por lo que los efectos del presente pronunciamiento, para su correcto cumplimiento, serán la declaración de la obligatoriedad del convenio suscrito, la finalización (conforme al art. 24 de la L.E.F.) del expediente de expropiación reabierto, y la obligación de otorgamiento de escritura pública. A lo dicho no empecen las alegaciones de la demandada,relativas a la ignorancia de la real situación jurídica de la finca (patrimonial o demanial), por hallarse desprovistas de prueba, extremo que no podrá beneficiar a quien, obligado a su aportación, no cumplió tal carga procesal».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 27 de octubre de 1994, al mismo tiempo que ordenó emplazar a las partes para que pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación del Ayuntamiento de Barcelona, y, como recurrido, el Procurador Don Eduardo Morales Price, en nombre y representación de la Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres alegaciones: la primera por exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al haber declarado la Sala de instancia la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo a pesar de haberse dirigido este frente a un acto de trámite por cuanto la comparecencia celebrada entre la Sociedad General de Aguas de Barcelona y su técnico del negociado de Expropiaciones y Desahucios tiene el carácter o la naturaleza de un trámite para la formación de voluntad del órgano competente, que debería culminarse a través del procedimiento previsto en el artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, por lo que la Sala de instancia infringió lo dispuesto por los artículos 37 y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al no declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto; la segunda por infracción del artículo 47.1 a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que el acuerdo es nulo de pleno derecho por haberse adoptado por órgano manifiestamente incompetente, al no ser el técnico del negociado de expropiaciones a quien la Ley de Bases de Régimen Local atribuye la competencia para adoptar acuerdos en materia expropiatoria, sino que, según la jurisprudencia, recogida, entre otras, en la Sentencia de 30 de marzo de 1994, corresponde a Pleno Municipal convenir la adquisición de bienes objeto de expropiación y determinar por mutuo acuerdo el justiprecio, y en esta sentencia se declara nulo del pleno derecho el convenio celebrado por el Alcalde, de manera que con mayor razón será nulo de pleno derecho el convenio celebrado por el referido técnico municipal; y la tercera porque el mencionado técnico municipal no actuaba en virtud de mandato alguno sino en ejercicio de sus competencias, entre las que no está el celebrar convenios sobre el justiprecio de los bienes expropiados según lo anteriormente expuesto, por lo que su incompetencia no necesita ser probada, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida y que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, en su defecto, se desestime.

Esta Sala, mediante providencia de 30 de marzo de 1995, acordó oír a la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona para que, en el plazo de diez días, alegase lo que a su derecho conviniese en cuanto a la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por no expresarse los motivos en que, según lo establecido por el artículo 95 de la Ley de esta Jurisdicción, se funda el mencionado recurso, dado que éste, a pesar de la denominación que se le da por la parte recurrente, se articuló como si de un recurso de apelación se tratase y porque si en la primera y segunda alegaciones se debe interpretar que se pretende fundar en los motivos primero y segundo del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el contenido de dichas alegaciones no constituye ni "exceso en el ejercicio de la jurisdicción" ni "incompetencia", sino, en todo caso, "infracción de normas del ordenamiento jurídico".

Dentro del plazo al efecto concedido, el representante procesal del Ayuntamiento recurrente presentó escrito en el que se aducía que el primer motivo se basaba en lo dispuesto por el artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los otros dos por infracción de las normas del ordenamiento jurídico al amparo del artículo 95.1.4º de la misma Ley, y esta Sala, mediante auto de fecha 25 de mayo de 1995, acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la infracción que se atribuye a la citada Sala de instancia en el primer motivo de casación, de los artículos 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa y 37 y 82 c) de la Ley de esta Jurisdicción, y en el segundo y tercero por infracción de los artículos 23 de la Ley Bases de Régimen Local, 52.2 de la Ley Municipal de Cataluña y de la Sentencia de esta Sala de 30 de marzo de 1994, del que se dió traslado por copia al representante procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 11 de septiembre de 1995, en el que aduce que el primer motivo debería inadmitirse por no haberse atenido a lo requerido por esta Sala e insistir, por el contrario, en basarlo en el exceso en el ejercicio de la jurisdicción cuando se trata de denunciar que la Sala de instancia no consideró acto de trámite el impugnado, y, en todo caso, que se desestime dicho motivo porque el objeto del recurso contencioso-administrativo no fue la comparecencia celebrada en que se convino la permuta en cuestión sino la denegación presunta de los actos necesarios para ejecutar dichoacuerdo, cuya naturaleza de acto recurrible no puede ponerse en cuestión a la vista de lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como se deduce claramente de los términos literales de la propia sentencia recurrida, y lo mismo se deben desestimar el segundo y el tercer motivos porque la Sala de instancia no ignora las competencias de los órganos municipales ni atribuye al técnico del negociado de expropiaciones las que otros tengan, sino que dicha Sala, interpretando lo dispuesto por el artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, entiende que éste establece un gradual proceso de formación de la voluntad administrativa mediante el cumplimiento sucesivo de los trámites en tal precepto fijados, de manera que el acuerdo de voluntades entre la Administración y el expropiado sobre la determinación del justo precio es uno de los trámites necesarios para que pueda completarse la adquisición por mutuo acuerdo prevista en el artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, y así, según este precepto, se debe partir del acuerdo a que se ha llegado con el propietario hasta consumarse la adquisición mediante la decisión del órgano competente, que es la que el Ayuntamiento demandado se había negado a adoptar y se le ordena cumplir en la sentencia recurrida, de modo que la Jefatura del Servicio tiene atribuciones para alcanzar un acuerdo con el expropiado sin invadir competencia alguna, cuyo acto es plenamente válido, sin perjuicio de la eficacia que el mismo tenga, cuestión muy distinta a la resuelta en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, que se invoca de contrario, en que se había llevado a cabo un convenio verbal con el Alcalde sin respetarse los trámites al efecto establecidos y sin intervención de los servicios técnicos municipales, y, por otra parte, no cabe discutir en casación la declaración fáctica contenida en la sentencia recurrida acerca del mandato con el que actuó el técnico municipal para llegar al acuerdo sobre la permuta, que es lo que hace el representante procesal del Ayuntamiento recurrente, ya que no cita ni un solo precepto como infringido por la Sala de instancia, mientras que lo que hizo la dicha Sala de instancia fue obtener determinadas consecuencias del silencio de la Administración demandada respecto de la posición relativa a la habitualidad de la celebración de avenencias en los expedientes de expropiación llevadas a cabo por el Servicio o Negociado técnico y la frecuencia de la asunción de sus efectos por el Consistorio, y del silencio del Ayuntamiento la Sala de instancia extrae la consecuencia de que los acuerdos se celebran ante el Negociado de Expropiaciones y que el Ayuntamiento cumple estos acuerdos, de cuyo hecho la Sala deduce la existencia de un mandato en virtud de lo dispuesto por el artículo 1253 del Código civil, resultando desestimables, además, todos los motivos de casación invocados porque en el marco del procedimiento de expropiación con fijación del justo precio por acuerdo o avenencia se distinguen dos fases o momentos bien diferenciales: primero el acuerdo o avenencia entre las partes sobre la determinación del justiprecio y después la aprobación del conjunto de la operación, tras la comprobación de que los términos del acuerdo ya alcanzado, concluido y perfeccionado, no resultan incompatibles con las normas que disciplinan el régimen administrativo de control financiero de gastos, pagos y disposiciones patrimoniales, de manera que el acuerdo se perfecciona ante los servicios técnicos de la Administración expropiante, mientras que la intervención del órgano municipal no puede incidir sobre aquél para introducir modificaciones o alteraciones de ningún género sino que se ha de limitar a verificar si se opone o no a las normas sobre control financiero de gastos y pagos, y así lo ha venido declarando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 10 de junio de 1977, 24 de julio de 1978, 4 de julio de 1979, 16 de febrero de 1981 y 23 de diciembre de 1983, en las que se expresa que el convenio tiene lugar con el concierto de voluntades reflejado en las Actas de mutuo acuerdo que figuran en el expediente administrativo, en las que los expropiados aceptan el precio que por todos los conceptos fue ofrecido por la Administración representada por la Jefatura Regional de Carreteras, lo que demuestra que sólo cabría denegar la aprobación del acuerdo alcanzado cuando no fuera compatible con las normas que disciplinan el control financiero de la actividad administrativa, sin que sea posible denegarlo por el mero hecho de no respetarse los términos del acuerdo ya perfeccionado, y en este caso se han producido todos los informes técnicos de forma favorable a la operación, por lo que la negativa de la Administración demandada obedece exclusivamente al inadmisible propósito de desvincularse del acuerdo ya concluido y perfeccionado, a lo que se debe añadir que incluso el Ayuntamiento de Barcelona entregó a la entidad demandante en la instancia la posesión de la finca, objeto de permuta, y le concedió licencia para el cerramiento del terreno mediante una valla y puerta metálica, y tales actos sólo se explican en virtud de la permuta acordada como justiprecio de la expropiación, por lo que terminó con la súplica de que, con desestimación de los tres motivos en los que se concreta el recurso, se declare que no ha lugar al recurso de casación interpuesto y se confirme íntegramente la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó, mediante providencia de 20 de septiembre de 1995, que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 9 de marzo de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

La representación procesal del Ayuntamiento recurrente, a pesar del requerimiento que al efecto le formuló esta Sala, ha persistido en pretender amparar la infracción en la que asegura que incurrió la Sala de instancia, al no haber declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo, en el que, en su opinión, se impugnó un acto de mero trámite, con vulneración, por tanto, de lo dispuesto por los artículos 37 y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el motivo previsto en el artículo

95.1.1º de esta misma Ley con el fin de evitar el exceso en el ejercicio de la jurisdiccion.

Sin embargo, al amparo de este motivo de casación sólo cabe invocar la infracción de las normas reguladoras de la naturaleza, extensión y límites de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, contenidas en el capítulo primero del Título Primero de la propia Ley Jurisdiccional, ya que con tal motivo de casación se pretende, exclusivamente, impedir la actuación ultra vires y el non liquet en la Jurisdicción Contencioso Administrativa y evitar la conculcación de los preceptos incluidos en el referido capítulo y título de la Ley de esta Jurisdicción o de los artículos 2, 3 y 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 117.3 y 4 de la Constitución, que no son los citados como infringidos en este caso.

Por el contrario, la calificación del acto administrativo como de trámite, a efectos de decidir si es o no admisible el recurso contencioso-administrativo deducido contra él, según lo establecido en la propia Ley Jurisdiccional y en la de Procedimiento Administrativo, no constituye un exceso ni un defecto en el ejercicio jurisdiccional, porque la jurisdicción en tal caso se ejerce dentro de sus propios límites, aunque, al decidir en uno u otro sentido, se pueda incurrir en infracción de normas o de jurisprudencia, por lo que el motivo de casación que denuncie tal infracción procede invocarlo al amparo del número cuarto del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo y no del primero.

No obstante tan manifiesto error, en que ha incurrido la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, no es razón suficiente para que declaremos inadmisible este primer motivo de casación, pues de su desarrollo se deduce que realmente, en contra de su enunciado, se ampara en lo dispuesto por el artículo 95.1,4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y no en lo establecido en el número primero del mismo precepto, a pesar de que en el segundo escrito, presentado en contestación al requerimiento de esta Sala, se insista en el planteamiento inicial.

Debemos, pues, examinar si el Tribunal "a quo" ha incurrido en infracción de los artículos 37 y 82 c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al considerar que el acto recurrido no es de trámite, por lo que ha rechazado la causa de inadmisión al efecto planteada por el representante procesal del Ayuntamiento demandado y ha entrado a conocer del fondo de la cuestión suscitada por la entidad demandante.

La tesis del Ayuntamiento recurrente se basa en una premisa incierta, cual es considerar como objeto del recurso contencioso-administrativo el convenio celebrado entre la Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. y el funcionario técnico del Negociado de Expropiaciones del Ayuntamiento de Barcelona, a pesar de que este acto no fue impugnado por aquélla, quien, por el contrario, después de denunciar la mora, ha impugnado en sede jurisdiccional la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada al Ayuntamiento para que, siguiendo el trámite previsto por el artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, se ejecutase dicho convenio conforme a lo dispuesto por el artículo 24 de esta Ley, de manera que en el proceso seguido en la instancia no se recurrió contra éste sino contra la negativa a cumplirlo, razón por la que la Sala de instancia, en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, consideró, certeramente, que, bajo el indebido planteamiento de una causa de inadmisibilidad, se estaba defendiendo el criterio del Ayuntamiento demandado sobre « la virtualidad o fuerza de obligar» que tal convenio tiene para el expropiado y para la Administración expropiante, lo que constituye « la cuestión medular» del pleito a efectos de decidir si el Ayuntamiento demandado está obligado o no a cumplirlo, de manera que el Tribunal "a quo" no ha infringido lo dispuesto por los preceptos invocados al articular este primer motivo de casación, que por tal razón debe ser desestimado.

Aunque la razón decisiva para desestimar el primer motivo de casación aducido sea la expuesta, debemos declarar también, a fin de evitar interpretaciones equívocas, que el acuerdo a que se llegó con el propietario, contemplado en el apartado a) del artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, no constituye un acto de mero trámite excluido de impugnación en vía administrativa o en sede jurisdiccional, conforme a los artículos 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (en la actualidad artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1958 (hoy artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), por más que se inscriba como el primer trámite para la adquisición por mutuo acuerdo de los bienes o derechos objeto de expropiación, contemplado por los artículos 24 de la Ley de Expropiación Forzosa y 25 de su Reglamento.Tal convenio es determinante de la continuación o no del procedimiento regulado en este último precepto y puede causar indefensión o un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, además de constituir la base para fijar el justiprecio por mutuo acuerdo, con lo que, directa o indirectamente, condiciona la decisión del fondo del asunto, aunque, como más adelante examinaremos, sea preciso para su eficacia seguir el procedimiento previsto en el mencionado artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de manera que, en aplicación concordada de lo dispuesto en los aludidos preceptos de las Leyes de Procedimiento Administrativo y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el convenio o acuerdo contemplado en el apartado a) del artículo 25 del Reglamento expropiatorio, aunque en este caso no sea el objeto del recurso contencioso-administrativo, siempre sería susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, y así lo declaró esta Sala del Tribunal Supremo precisamente en la Sentencia de esta Sección de 30 de marzo de 1994, que en el segundo motivo de casación cita el representante procesal del Ayuntamiento recurrente, en la que se reconoce que « no existe duda sobre que los problemas que puedan surgir como consecuencia de los acuerdos sobre determinación del justiprecio, a que se refiere el artículo 24 de la Ley Expropiatoria General, en cuanto deciden definitivamente en vía administrativa sobre este extremo, esencia de la expropiación, son susceptibles de dar lugar a pretensiones procesales, ejercitables ante al orden jurisdiccional contencioso-administrativo».

En el segundo y tercer motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción en que se dice ha incurrido la Sala de instancia al declarar la obligación para el Ayuntamiento de cumplir el convenio, antes aludido, por ser vinculante para él al igual que para la entidad demandante y que, según se argumenta en ambos motivos, se concreta en la vulneración de los artículos 23 de la Ley de Bases de Régimen Local, 52.2 de la Ley Municipal de Cataluña y de la doctrina contenida en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1994, porque el funcionario técnico municipal, que convino la permuta de la finca con la sociedad demandante, es manifiestamente incompetente para ello y carecía de mandato expreso al respecto, por lo que el convenio celebrado es nulo de pleno derecho en atención a lo dispuesto por el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Se incurre en un planteamiento equivocado, al articularse estos dos motivos de casación, porque la Sala de instancia no considera al funcionario técnico del negociado de expropiaciones competente para adoptar el acuerdo contemplado por el artículo 25 d) del citado Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, sino que lo que declara es que el contrato de permuta se perfeccionó al suscribirse el aludido convenio, basándose para ello en la doctrina jurisprudencial, según la cual « el momento en que debe estimarse fijado el justo precio por mutuo acuerdo, es decir, perfeccionado el convenio, es el de la suscripción del acta de avenencia (una vez producida la confluencia de voluntades) y no el de la aprobación última de la entidad competente».

Otro argumento con el que el Tribunal "a quo" justifica su decisión, extraído del artículo 48 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, es el de que el acuerdo, a que se refiere el apartado d) del artículo 25 del mismo Reglamento, nada añade a los términos en que se produjo el acuerdo de voluntades pues se limita a garantizar finalidades económico-financieras en relación con el gasto y el pago, y en apoyo de esta tesis cita varias sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo (8 de marzo de 1982 y 16 de marzo de 1983) que declaran como fecha relevante para la fijación del justiprecio la del convenio entre el expropiado y los representantes de la Administración habilitados para ello, y consideran los trámites del artículo 25 del mentado Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa como meras garantías económico financieras, de donde obtiene la conclusión de que el convenio de permuta, suscrito en la comparecencia celebrada el día 27 de enero de 1987, tiene « virtualidad suficiente para vincular la voluntad administrativa y por ello [es] plenamente obligatorio para ambas partes en virtud de la fuerza vinculante de los contratos», para, finalmente rechazar la tesis del Ayuntamiento de que tal acuerdo era meramente un acto preparatorio de la avenencia, porque, afirma la Sala de instancia, « no se deduce de la interpretación de su clausulado el hecho de ser el mismo un precontrato o mera actividad preparatoria, sino que por el contrario en el mismo se contienen con claridad las estipulaciones en virtud de las cuales cada parte queda obligada».

Estas son las razones por las que se ha estimado el recurso contencioso- administrativo interpuesto y se ha declarado la obligación del Ayuntamiento de cumplir el convenio de permuta suscrito por el funcionario de su servicio técnico de expropiaciones, sin que el argumento del mandato, usado por la Sala de instancia, tenga otra trascendencia que la de abundar en la tesis de la obligatoriedad del contrato suscrito ante el silencio del Ayuntamiento respecto de la posición formulada de contrario acerca de la habitualidad de la celebración de tales convenios por el Servicio o Negociado Técnico de Expropiaciones, por lo que aquél es tenido por confeso, al haber rehusado contestar, como prevé el artículo 593 de la Ley de Enjuiciamiento civil y esta Sala del Tribunal Supremo así lo ha considerado, entre otras, en sus Sentencias de 2 de julio de 1994 (recurso 1299/87, fundamento jurídico undécimo) y 10 de enero de 1996 (recurso decasación 7164/93, fundamento jurídico tercero).

En definitiva, la cuestión que, en virtud de los preceptos y de la doctrina jurisprudencial invocados en este motivo de casación, hemos de examinar es la de la fuerza vinculante que para la Administración expropiante tiene el convenio que los servicios técnicos encargados de la expropiación hubiesen celebrado con el propietario de los bienes o derechos expropiados, que, en este caso, se concretó en una permuta de suelo.

Al declarar la Sala de instancia que tal permuta vincula al Ayuntamiento en virtud de la fuerza obligatoria del contrato, celebrado en este caso por la entidad propietaria del terreno expropiado y los servicios técnicos municipales encargados de la Expropiación, no infringe ni el artículo 23 de la Ley de Bases de Régimen Local ni el artículo 52.2 de la Ley Municipal Cataluña, que establecen las competencias de la Comisión de Gobierno, y menos la doctrina recogida en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1994, que contempla un supuesto distinto, en que el Alcalde convino verbalmente el justiprecio con los propietarios expropiados, al que se le negó tal competencia según lo dispuesto por el artículo 3.4 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa y 23.1a) del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigente en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986.

En el caso ahora sometido a nuestro enjuiciamiento, a través del presente recurso de casación, no se trata de si las competencias en materia expropiatoria corresponden al Pleno del Ayuntamiento o al Alcalde, pues no hay duda que son de aquél y no de éste, sino de definir el significado y alcance del acuerdo contemplado en el artículo 25 a) del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, celebrado entre los servicios encargados de la expropiación y el propietario expropiado, el que, como veremos, la doctrina jurisprudencial declara vinculante para la Administración que ha de satisfacer el justiprecio, salvo que no reúna los requisitos exigibles para la perfección de los contratos o que, una vez declarado lesivo, la Administración lo impugne en sede jurisdiccional, sin perjuicio del uso de los demás medios legales de revisión de oficio de los actos de la Administración declarativos de derechos.

En las Sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 1983 (R.J. 1983/6656) y 13 de julio de 1987 (R.J. 1987/5427) se declara en la primera que « no puede invocarse el artículo 25 del Reglamento para aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa como fundamento para defender la tesis de que el convenio solamente quedará perfeccionado por el acuerdo del Ministro, pues esta intervención ministerial se dirige a garantizar finalidades económico financieras en relación al gasto y pago derivados del convenio que tuvo lugar en el momento en que se produjo el concierto de voluntades, y que se refleja en las actas de mutuo acuerdo que figuran en el expediente admistrativo y en las que los expropiados « aceptan» el precio que por todos los conceptos le fue ofrecido por la Administración», y en la segunda que « por lo que se refiere a las actuaciones previstas en el artículo 25 del Reglamento debe tenerse en cuenta que se trata de unos trámites ordenados en aras de la mejor protección de los intereses públicos, por lo que su hipotética ausencia no puede invocarse por el expropiado en su favor sino por la Administración y sólo a través de alguno de los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos regulados en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo».

En la Sentencia de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1992 (R.J. 1993/370) se declara que « el convenio expropiatorio sobre la conformidad en el justiprecio es un acto administrativo específico que pone fin al expediente, de conformidad con dicho precepto legal. Por ello, una vez producida la aceptación por el expropiado de la oferta de valoración hecha por la Administración, no es posible la revocación o modificación unilateral de tal convenio, careciendo de validez y efectos jurídicos cualquier manifestación o reserva en tal sentido formulada por el expropiado. Y como dice la STS 29/3/1979, al superar el convenio expropiatorio las diversas fases a las que se subordinó su perfección, alcanzó la plena validez y engendró un derecho subjetivo en la sociedad recurrente a obtener la cantidad fijada como contraprestación a la adquisición de los bienes expropiados y, como tal negocio jurídico es un acto administrativo regido por la normativa específica de tales actos, la Administración no puede desligarse del convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta Jurisdicción como establece el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo».

Es cierto que en nuestra Sentencia de 24 de abril de 1997 (R.J. 1997/2759), si bien se declara (fundamento jurídico segundo) que el convenio sobre el justiprecio es un acto bilateral del que las partes no pueden desligarse, se afirma después que precisa de un procedimiento posterior de perfección a cuyo cumplimiento queda condicionada su eficacia.Finalmente, en nuestra última Sentencia acerca de la naturaleza del mutuo acuerdo sobre el justiprecio, de fecha 4 de mayo de 1998 (recurso de casación 130/1994 R.J 1998/4595), se declara que en el momento que se presta la conformidad al justiprecio ofrecido por la Administración se perfecciona el acuerdo a que se refiere el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, que constituye un negocio jurídico de derecho administrativo, «sin que el incumplimiento de los trámites previstos en el artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, que no tiende más que a regular el proceso de ejecución del acuerdo obtenido, pueda dar lugar sin más a invalidar dicho acuerdo, dado que la Administración sólo puede desligarse del convenio alcanzado, como ha reiterado la doctrina de esta Sala, sentencias de 13 de julio de 1987 y 5 de diciembre de 1992, a través de alguno de los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos regulados en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ello porque los trámites a que se refiere el artículo 25 del Reglamento expropiatorio, tal y como antes destacábamos en línea con la Sentencia de 24 de abril de 1997, no constituyen sino un procedimiento posterior para la ejecución y efectividad de dicho acuerdo».

De la transcrita jurisprudencia (a excepción de la Sentencia de 24 de abril de 1997, en la que, aun reconociendo el carácter vinculante para las partes del convenio de fijación por mutuo acuerdo del justiprecio por ser un acto bilateral del que no pueden desligarse, se exige para su perfección el procedimiento posterior, a cuyo cumplimiento se condiciona su eficacia, aunque sus efectos se retrotraen al momento en que se celebró) se deduce que el convenio sobre el justiprecio se perfecciona por el mero consentimiento manifestado al respecto por el propietario expropiado y por el servicio de la Administración encargado de la expropiación.

En consecuencia, reiterando la doctrina jurisprudencial consolidada y aclarando o rectificando en lo preciso la expuesta en nuestra citada Sentencia de 24 de abril de 1997 (recurso de apelación 4850/92, fundamento jurídico segundo), es necesario distinguir la perfección del citado convenio, que como la de cualquier otro contrato se logra por el mero consentimiento siempre que concurran los requisitos para su validez (artículos 1258 y 1261 del Código civil), de su eficacia, que sólo tendrá lugar (artículo 1279 del propio Código civil) cuando se haya tramitado el procedimiento contemplado en el referido artículo 25 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de manera que, si el convenio reúne los requisitos establecidos en el indicado artículo 1261 del Código civil y la Administración, obligada al pago, no hubiese procedido a su revisión de oficio en la forma legalmente permitida, puede ser compelida dicha Administración a tramitar el referido procedimiento y a la adopción del acuerdo, exigido como condición para la efectividad de aquél por el apartado d) del tantas veces citado artículo 25 del Reglamento expropiatorio, pues éste tiene el significado de una condición de eficacia pero no de validez del convenio, y así lo ha considerado la Sala de instancia en la sentencia recurrida condenando al Ayuntamiento a cumplir dicho convenio, con lo que aquélla no ha incurrido en las infracciones denunciadas en el segundo y tercer motivos de casación articulados por la representación procesal de éste, por lo que, al igual que el primero, deben ser desestimados.

Al ser desestimables todos los motivos de casación invocados, se debe declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas al Ayuntamiento recurrente, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.