STS, 21 de Septiembre de 1999

PonenteJUAN ANTONIO XIOL RIOS
Número de Recurso346/1996
Fecha de Resolución21 de Septiembre de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de instancia que con el número 346/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. Patricia León Grande, en nombre y representación del Colegio Oficial de Veterinarios, contra la disposición adicional tercera del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y se da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos, publicado en el Boletín oficial del Estado número 54, de 2 de marzo de 1996. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, y la procuradora Dª. Yolanda Jiménez Alonso en nombre y representación del Consejo General de Colegios Veterinarios de España

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal del Colegio Oficial de Veterinarios de Madrid interpone ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra la disposición adicional tercera del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y se da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos, publicado en el Boletín oficial del Estado número 54, de 2 de marzo de 1996.

SEGUNDO

La demanda contiene, en síntesis, las siguientes pretensiones y argumentaciones:

La disposición adicional tercera vulnera gravemente el funcionamiento democrático de la organización colegial veterinaria consagrado en el artículo 36 de la Constitución y el orden competencial establecido en la Ley de Colegios Profesionales.

La Ley 10/1991 regula las potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos. Reconoce en su disposición adicional la potestad normativa y de ejecución de las comunidades autónomas con una excepción que debe constreñirse al orden público y seguridad ciudadana, según confirma la exposición de motivos.

Un simple reglamento no puede modificar el régimen de competencias del Consejo General de Colegios Veterinarios y el de los colegios establecido por la Ley de Colegios Profesionales, modificada por Ley 74/1978 y por la más reciente 7/1997. El artículo 5 establece las funciones de los colegios y el 9 la de los consejos generales, sin atribuirles funciones de colaboración con la Administración salvo en supuestos de representación y coordinación en los ámbitos nacional e internacional, ni en orden a la ordenación de la actividad profesional, ni en orden a la deontología, excepción hecha de los miembros de los órganos de gobierno de los colegios, ni en el campo de formación de los profesionales.

Sólo el artículo 9.a les atribuye las funciones del artículo 5 cuando los colegios tengan ámbito orepercusión nacional. La organización colegial veterinaria se estructura en colegios de ámbito provincial (estatutos de 25 de septiembre de 1970) y se agrupan en algunas comunidades autónomas en colegios autonómicos y en un plano competencial distinto se encuentra el Consejo General de Colegios Veterinarios según la Ley de Colegios Profesionales, la Ley del Proceso Autonómico y la jurisprudencia. Las funciones atribuidas a los colegios lo son, pues, por derecho propio y no por delegación.

Pudiera plantearse si las funciones a que se refiere la disposición adicional tercera pudieran tener repercusión nacional. La respuesta es negativa, pues nacen y se desarrollan en ámbitos locales. No podría entenderse que los veterinarios tuviesen que acudir a la sede del Consejo General de Colegios Veterinarios a recibir los cursos de formación y lo mismo puede decirse de la habilitación y propuesta de veterinarios que hayan de ser nombrados para los espectáculos taurinos. El Consejo General de Colegios Veterinarios no dispone de personal para realizar la evaluación.

La potestad disciplinaria no la tiene reconocida el Consejo General de Colegios Veterinarios, ni siquiera la facultad revisora (artículo 15.3 Ley del Proceso Autonómico). Además no dispone de medios para resolver las quejas y denuncias.

La disposición adicional tercera claramente modifica el régimen de competencias establecido en la Ley de Colegios Profesionales y modifica también el régimen de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

No cabe que el Consejo General de Colegios Veterinarios delegue facultades que no tiene atribuidas.

La vulneración de las competencias de las comunidades autónomas se produce en la frase que se inicia «sin perjuicio...». En efecto, únicamente en defecto de normas autonómicas será aplicable directamente la legislación del Estado. Las comunidades autónomas han asumido las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en esta materia a través de los reales decretos de transferencias. Por consiguiente, sólo podrán aplicarse las normas estatales en defecto de normativa autonómica, a la inversa de lo que dice la disposición adicional. El Real Decreto no hubiera podido ignorar las competencias de las comunidades autónomas y aplicarse por encima de sus disposiciones.

La consecuencia es que la disposición adicional, que infringe el régimen competencial de los colegios y de las comunidades autónomas, es nula de pleno derecho.

Hay infracción del artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, por cuanto la disposición adicional vulnera el principio de jerarquía normativa. Se vulnera el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9 de la Constitución y jurisprudencia que cita sobre la relación entre la ley y el reglamento. La materia regulada no está prevista en la ley de cobertura. Se infringe el artículo 1.2 del Código civil. También la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, artículo 26, según la redacción de la Ley 30/1992, y artículo 28.

A los efectos fijar el régimen competencias de los consejos generales en relación con los colegios es verdaderamente esclarecedora la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1996, recurso 6259/91. Las competencias de los consejos generales no puede entenderse que sean las mismas de la Ley de Colegios Profesionales por haber incidido la normativa posterior, tanto estatal como autonómica, derivada de la nueva organización territorial del Estado, según se infiere de la sentencia citada.

Por otra parte, la atribución de dichas funciones a los consejos generales va en contra de su naturaleza y sentido y las convierte en ilegales e inconstitucionales.

Solicita que se dicte sentencia declarando nula de pleno derecho y dejando sin valor ni efecto alguno la disposición impugnada.

TERCERO

En el escrito de contestación a la demanda formulado por el abogado del Estado se contienen, en síntesis, las siguientes argumentaciones y pretensiones:

La afirmación de que el Consejo General carece de medios es un juicio sin fundamento. Es incierto que los cursos se impartan en Madrid. El Consejo General no ha pretendido reclamar competencias en materia disciplinaria, pues la disposición adicional se limita a tomar al Consejo General como interlocutor válido para recibir las denuncias.

La expresión «sin perjuicio...» comporta que no existe alteración de la competencia de lascomunidades autónomas, pues se respeta su competencia normativa de acuerdo con la Ley 10/1991.

Se trata de funciones que tienen ámbito o repercusión nacional (formación y propuesta de veterinarios que han de intervenir en espectáculos taurinos). Las funciones afectan al orden público, pues no podría entenderse que en una localidad se prohibieran o permitieran hechos con criterio diferente al de una localidad vecina.

Las últimas modificaciones de la Ley de Colegios Profesionales (Real Decreto-ley 5/1996 y Ley 7/1997) sobre posibilidad de ejercer la profesión en todo el territorio nacional con adscripción a un único colegio da mayor importancia a que exista una formación única. Por otra parte existe un problema de libre circulación y establecimiento profesional en la Unión Europea.

Según el artículo 9.1.a de la Ley de Colegios Profesionales corresponden a los consejos generales las funciones de los colegios cuando corresponden a un ámbito o repercusión nacional.

Respecto de lo alegado en cuanto a la Ley del Proceso Autonómico, el artículo 15.3 Ley del Proceso Autonómico atribuye a las corporaciones de ámbito nacional la competencia sobre funciones de carácter o repercusión nacional, afirmando que podrán constituirse para asumir la representación de los intereses corporativos de ámbito nacional o internacional.

Además en la Ley del Proceso Autonómico --y éste es el argumento principal-- existe una disposición transitoria que mantiene las vigentes funciones de los consejos generales en tanto no se dicte la normativa prevista en el artículo 15.3, caso del Consejo General de Colegios Veterinarios, por lo que las funciones de repercusión nacional deben seguir en él.

Frente a la alegación de infracción del marco competencial de los colegios, debe recordarse que el artículo 5 de Ley de Colegios Profesionales atribuye a los consejos generales las funciones de ámbito o repercusión nacional, que son las que contempla la disposición recurrida por razones de interés general y orden público.

Solicita la desestimación de la pretensión actora.

CUARTO

En el escrito de contestación a la demanda presentado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Veterinarios se formulan, en síntesis, las siguientes pretensiones y argumentaciones:

El Consejo General de Colegios Veterinarios dispone de medios materiales o humanos o debería disponer de ellos. Ha delegado estas funciones en los colegios, salvo en el caso de Madrid, por sus incumplimientos de los acuerdos de la asamblea general de presidentes.

La formación técnica de los veterinarios tiene repercusión nacional, como se admite en un informe del profesor Ángel Daniel presentado en un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia, y los mismo ocurre con la habilitación de los actuantes.

El artículo 9.1.a asigna a los consejos generales las funciones asignadas a los colegios cuando tengan repercusión nacional, como se admite en el informe citado. Se rechaza la interpretación sui generis del artículo 9.1.a que exigiría referir a los colegios el ámbito o repercusión nacional.

Las disposiciones sobre colegiación única abundan en la importancia de la cuestión.

En el informe citado se pone de manifiesto el respeto de la disposición adicional a las competencias de las comunidades autónomas.

No existe infracción de artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. No hay infracción de principio de jerarquía normativa. La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1996 se refiere a tres funciones concretas, entre las que no están las aquí discutidas. Además la sentencia abonaría la tesis de la parte, pues las funciones tienen repercusión nacional.

Se solicita la desestimación de la pretensión actora.

QUINTO

En el escrito de conclusiones presentado por el Colegio Oficial de Veterinarios de Madridse alega, en síntesis, lo siguiente:

El Consejo General de Colegios Veterinarios no puede tener medios suficientes. Los cursos centralizados en el consejo en todo caso originan desplazamientos y gastos. Es infundada la afirmación del abogado del Estado sobre la potestad disciplinaria.

Es insostenible que puedan existir instituciones en distintos planos competenciales con iguales pretensiones de ejecución y gestión.

Tampoco el abogado del Estado desvirtúa la afirmación sobre infracción del orden competencial Estado y comunidades autónomas.

El presidente del Consejo General de Colegios Veterinarios está cuestionado en cuanto a la legalidad de su nombramiento.

Las alegaciones de los demandados no desvirtúan las alegaciones fácticas de la demanda.

Los colegios provinciales son los que han de velar por las actuaciones para la garantía y defensa de la repercusión nacional, desde el conocimiento que tienen de los profesionales afectados, de la que carece el Consejo General.

Es extravagante la interpretación que se apoya en las normas sobre colegiación única, pues la unificación de la formación se consigue mediante la homologación de los títulos. El artículo 3 se encuentra en la parte que afecta a los colegios; si el legislador hubiera querido atribuir tales funciones a los consejos, lo hubiera dicho. Lo que desarrolla la nueva normativa son los mandatos de igualdad y libertad de residencia.

En contra de lo afirmado, el Reglamento del año 1992, en su artículo 56.1 atribuía a los veterinarios designados a propuesta del colegio la facultad de practicar el reconocimiento.

SEXTO

En el escrito de conclusiones del abogado del Estado se dan por reproducidas las alegaciones de la contestación.

SÉPTIMO

En el escrito de conclusiones del Consejo General de Colegios Veterinarios se dan por reproducidas las alegaciones de la respectiva contestación. El escrito de conclusiones de la parte recurrente no aporta datos nuevos, sino datos e información que no son propios ni se refieren al recurso.

OCTAVO

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 16 de septiembre de 1999, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal del Colegio Oficial de Veterinarios de Madrid interpone recurso contencioso- administrativo directo contra la disposición adicional tercera del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y se da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos, publicado en el Boletín oficial del Estado número 54, de 2 de marzo de 1996, postulando la declaración de nulidad de pleno derecho de la misma.

La disposición adicional impugnada dice así:

Disposición adicional tercera.

1. Corresponde garantizar la formación técnica de los veterinarios que intervengan en los espectáculos taurinos al Consejo General de Colegios Veterinarios de España o, por delegación de éste, a los respectivos Colegios Oficiales de Veterinarios.

2. Corresponde igualmente al Consejo General de Colegios Veterinarios, o por delegación de éste a los respectivos Colegios Oficiales de Veterinarios, realizar la habilitación y las propuestas de los veterinarios que hayan de ser nombrados por la autoridad competente para intervenir en los espectáculos taurinos, todo ello sin perjuicio de lo que se establezca en las disposiciones específicas que puedan dictar al efecto las Comunidades Autónomas.

«3. La Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos, o el órgano competente de la Comunidad Autónoma, dará traslado al Consejo General de Colegios Veterinarios de las quejas o denuncias que reciba respecto de cualquier actividad profesional desarrollada por los veterinarios en los espectáculos taurinos.»

El Consejo General de Colegios Veterinarios o, en su caso, el Colegio respectivo estarán obligados a comunicar a la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos y al órgano competente de la Comunidad Autónoma que haya dado traslado de las quejas o denuncias, la resolución recaída en la información o procedimiento que se iniciare.

SEGUNDO

La impugnación de la disposición reglamentaria citada se funda en dos órdenes de argumentos que están estrechamente relacionados entre sí, pues se imputa a la misma la alteración del régimen legal de competencias entre el Consejo General de Colegios de Veterinarios y los colegios provinciales en los que se articula la organización corporativa de la profesión, por una parte; y, por otra, la violación del régimen de competencias garantizado por el bloque de la constitucionalidad entre el Estado y las comunidades autónomas. Ambos órdenes de argumentos se resumen en diversos motivos de impugnación, que pueden escalonarse, sin otro ánimo que el de ordenar los razonamientos de esta sentencia, del modo siguiente:

  1. La norma que atribuye al Consejo General de Veterinarios funciones de garantizar la formación técnica y realizar la homologación y propuesta de los veterinarios que intervienen en los espectáculos taurinos carece de cobertura legal, pues el artículo 9.1.a de la Ley estatal de Colegios Profesionales sólo atribuye a los consejos generales funciones propias de los colegios profesionales cuando éstos tienen ámbito o repercusión estatal, cosa que no ocurre con los colegios de veterinarios;

  2. Subsidiariamente respecto del motivo anterior, las funciones de garantía de la formación, homologación y propuesta indicadas carecen de ámbito o repercusión nacional;

  3. La atribución de tales funciones al Consejo General choca con lo establecido en el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico, puesto que, según ha interpretado la jurisprudencia a la luz del expresado precepto, las competencias de los consejos generales no puede entenderse que sean las mismas de la Ley de Colegios Profesionales por haber incidido la normativa posterior relativa a las competencias autonómicas, hechas efectivas mediante los reales decretos de transferencias;

  4. En todo caso, la materia de organización de los colegios está sujeta a reserva de ley por el artículo 36 de la Constitución; y

  5. La cláusula «sin perjuicio...» del apartado 2 de la disposición adicional, lejos de garantizar las competencias autonómicas, da prioridad a lo dispuesto en el reglamento frente a la normativa emanada de las comunidades, vulnerando el orden competencial entre el Estado y las comunidades autónomas; y

  6. El Consejo General carece de potestad disciplinaria, por lo que resulta ilegal lo dispuesto en el apartado 3 de la disposición adicional.

TERCERO

El argumento (letra a del fundamento jurídico segundo) según el cual el artículo 9.1.a de la Ley estatal de Colegios Profesionales sólo atribuye a los consejos generales funciones propias de los colegios profesionales cuando éstos tienen ámbito o repercusión estatal, no puede ser aceptado como justificación de la ausencia de cobertura o habilitación legal para el precepto reglamentario que se impugna.

En efecto, el artículo 9.1.a de la vigente Ley de Colegios Profesionales dispone lo siguiente:

Artículo 9

1. Los Consejos Generales de los Colegios [...] tendrán las siguientes funciones:

a) Las atribuidas por el art. 5 a los Colegios Profesionales, en cuanto tengan ámbito o repercusión nacional.

[...]

No puede en modo alguno mantenerse que en este precepto legal se predica el «ámbito o repercusión nacional» de los colegios, sino que dicha expresión se refiere a las funciones. Aun reconociendo que su literalidad es ambigua, la interpretación que aceptamos obedece a un criterioteleológico, con arreglo al cual la atribución de las funciones expresadas se explica por la necesidad de reconocer a los consejos generales ciertas funciones en el ámbito supracolegial, por razón de estar limitadas las de los colegios a un ámbito territorial determinado. Esta limitación territorial se establece con carácter general respecto de todas las funciones de los colegios en el artículo 5, párrafo introductorio, el cual reza así:

Artículo 5

Corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial:

[...]

La misma limitación se pone de manifiesto también, de modo patente y quizá paradigmático, respecto de la función de representación, que, ciertamente, los colegios ostentan, pero sólo «en su ámbito», es decir, con restricción al territorio de su jurisdicción (artículo 5.g de la Ley de Colegios).

Si la atribución de funciones de ámbito o repercusión nacional se entendiese referida a los colegios de ámbito estatal dicha cláusula carecería de sentido o cuando menos constituiría una inexplicable tautología legal, pues los colegios de ámbito nacional gozan por su propia naturaleza de un estatuto especial que implícitamente les atribuye las competencias propias de los consejos generales (artículos 2.2 de la Ley de Colegios profesionales sobre facultad de los consejos generales y de los colegios de ámbito nacional de informar determinados proyectos normativos; artículo 4.4, sobre constitución del consejo general sólo cuando exista más de un colegio de ámbito inferior al nacional; artículo 6, sobre equiparación de los estatutos generales elaborados por los consejos generales y los estatutos de los colegios de ámbito nacional; artículo 9, sobre regulación en sus estatutos de los órganos y composición tanto del consejo general como de los colegios de ámbito nacional).

CUARTO

El argumento (letra b del fundamento jurídico segundo), formulado con carácter subsidiario respecto del anterior, según el cual las funciones de garantía de la formación, homologación y propuesta indicadas carecen de ámbito o repercusión nacional merece, por el contrario, la atención de esta Sala, aun cuando no pueda ser íntegramente acogido.

La creación de los consejos generales, preceptiva en el caso del artículo 4.4 de la Ley estatal todavía vigente en la materia, obedece a la necesidad de garantizar la representación unitaria de la profesión, como se infiere de los antecedentes legislativos, del propio texto de dicha ley, especialmente de la restricción a su ámbito de las funciones representativas de los colegios (artículo 5.g, ya citado y elenco de funciones del artículo 9) y del artículo 15.3 de la posterior Ley del Proceso Autonómico, que justifica desde tal perspectiva la continuidad de estos órganos, aun subordinada a su creación por una ley estatal:

Por Ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a las que se refiere el presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional.

No cabe duda, sin embargo, de que las funciones de ámbito o repercusión nacional, aun implícitas o relacionadas con esta función de representación, van más allá de la función de representación estricta, aun cuando es exigible un esfuerzo de matización para precisar cuándo concurre en una determinada función aquella circunstancia relativa a su ámbito o repercusión nacional.

En principio, el carácter ligado al ámbito o repercusión nacional parece que puede ser proyectado sobre aquellos aspectos en los que concurren especiales exigencias de igualdad entre todos los profesionales que ejerzan en España una determinada profesión, por lo que debe dirigirse en primer término la mirada sobre aspectos generales de organización, regulación y deontología profesional en los que pueda apreciarse tal exigencia, por revelarse como indispensable una ordenación general, tanto en el aspecto pasivo o de igualdad de trato de los profesionales, como en el aspecto activo o de igualdad de prestación del ejercicio profesional frente a los ciudadanos a los que se refiera. Pero también parece que la existencia de una necesidad de igualdad de trato o de actuación (rasgo que justifica la unidad de la ordenación y permite calificar determinados aspectos concretos relacionados con los conceptos anteriores como de ámbito o repercusión nacional) no puede ser proclamada con carácter general o abstracto, sino que debe ser ponderada en función del entorno y necesidades propias y de las características y circunstancias particulares en las que se desenvuelve cada profesión, para cuya ponderación puede ser muy útil el examen de sus estatutos, así como, en función de las exigencias de unidad de actuación que la sociedadpuede reclamar de los profesionales en determinados aspectos de especial importancia y sensibilidad, el estudio de la normativa estatal propia del sector de actividades en que tal función eventualmente puede desenvolverse.

Sentadas estas premisas, resulta inaceptable para esta Sala que la propuesta de los veterinarios que han de actuar en los espectáculos taurinos constituya una función de ámbito o repercusión nacional, esto es, referida al conjunto de España. En efecto, se trata de una función de orden ejecutivo, para la que parecen perfectamente habilitados los colegios territoriales, mejores conocedores, sin duda, de la existencia de profesionales aptos para el desempeño de la función en la localidad de que se trate, mientras que el ámbito o repercusión nacional parece predicarse mejor de aquellas funciones que se desenvuelven en el marco de la ordenación, normativa o de otra índole. Por otra parte, un examen de los estatutos de la profesión, a la que hace oportuna referencia la parte recurrente (aprobados el 25 de septiembre de 1970) no permite descubrir que esta función concreta encaminada a facilitar el nombramiento por la autoridad administrativa (en cuyas manos reside la definitiva decisión sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos) no pueda ser desempeñada adecuadamente por los colegios sin quebrantar la igualdad de trato entre los profesionales afectados, puesto que ninguna previsión en los mismos parece orientarse en ese sentido. Finalmente, desde la perspectiva de la normativa estatal, resulta significativo que el anterior Reglamento de Espectáculos Taurinos de 1992, dictado directamente en desarrollo de la Ley 10/1991, en varias ocasiones apelaba a la propuesta de los respectivos colegios para la función que la disposición adicional impugnada traslada al Consejo General. Difícilmente puede entenderse que tenga ámbito o repercusión nacional, desde el punto de vista de las competencias estatales sobre el espectáculo taurino, la función que sólo hasta hace unos años, en virtud de un reglamento administrativo de naturaleza similar al impugnado, venía siendo desarrollada por los colegios sin intervención del consejo general (artículo 49.1: arreglo de las defensas de reses con intervención del veterinario que se designe al efecto, a propuesta del Colegio Oficial de Veterinarios de la provincia donde deba realizarse la operación y artículo 56.1: reconocimiento de las reses destinadas a la lidia practicado por los veterinarios designados por la autoridad competente, a propuesta del Colegio Oficial de Veterinarios de la provincia donde vaya a celebrarse el espectáculo). Como contraste con ello, cuando la intervención de los veterinarios se desarrollaba en un marco de repercusión nacional, como ocurre en la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos, prevista en el artículo 12 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, el citado Reglamento ordenaba que los dos veterinarios que integran la misma fuesen designados por el Consejo General de Colegios de Veterinarios de España (art. 52.2.g).

En sentido contrario, no puede negarse ámbito o repercusión nacional a la función de garantía de la formación y de homologación de los profesionales aptos para intervenir en los espectáculos taurinos, a la que se refiere, atribuyéndola al Consejo General, la disposición adicional impugnada en sus apartados 1 y

  1. En la sentencia de 20 de octubre de 1998, recurso número 8162/1992, hemos aceptado que la competencia del Estado en materia de espectáculos taurinos puede abarcar aquellos aspectos mediante los que se persigue el sometimiento de su celebración a reglas técnicas y de arte uniformes que eviten su degradación o que impidan que resulte desvirtuada en lo que podemos considerar sus aspectos esenciales, aun cuando también hemos advertido que no parece que la competencia estatal pueda referirse a materias que, aun afectando a ésta, poco tienen que ver con la regulación de aspectos no esenciales a la fiesta taurina. Asimismo, la competencia estatal en materia de orden público, que, en determinadas Comunidades Autónomas, se desarrolla en combinación con la función autonómica de policía que reconoce la Constitución y el Estatuto de Autonomía, no puede afectar, como es obvio, por dicha razón, en dichas comunidades sino a aspectos fundamentales o de coordinación, de cuya trascendencia ofrece un reflejo interpretativo la disposición adicional de la expresada Ley 10/1991, al salvar expresamente para la competencia estatal frente a la autonómica que declara preferente en materia de espectáculos taurinos (reconociendo que se extiende a los aspectos normativos y no sólo a los ejecutivos), la obligación de comunicar a las autoridades de la Administración del Estado la celebración de espectáculos taurinos y el ejercicio de las facultades de suspensión y prohibición gubernativa correspondientes.

Desde esta perspectiva puede concluirse, en efecto, que la garantía de la formación de los veterinarios necesaria para la intervención en los espectáculos taurinos de forma que se desarrolle en las adecuadas condiciones para hacer posible que su celebración se ajuste en todos los lugares a reglas técnicas y de arte uniformes que eviten su degradación o que impidan que resulten desvirtuados en lo que podemos considerar sus aspectos esenciales sí puede tener un ámbito o repercusión nacional, en la medida en que debe desenvolverse con un grado razonable de uniformidad en cuanto a contenidos y niveles de exigencia en toda España, y por la misma razón hemos también de entender que la homologación de los veterinarios que han de desempeñar tales funciones, siempre que por tal se entienda el establecimiento con carácter general de los requisitos de formación o de otra índole justificados por dicha necesidad de igualdady garantía en el adecuado desempeño de la función que deben reunir los profesionales para poder ser propuestos por los respectivos colegios.

Corolario obligado de lo hasta aquí razonado es la nulidad del inciso contenido en el apartado 2 de la disposición adicional impugnada, que reza así «y las propuestas de los veterinarios que hayan de ser nombrados por la autoridad competente».

QUINTO

El argumento (letra c del fundamento jurídico segundo) con arreglo al cual la atribución de las funciones de garantía de formación y de homologación al Consejo General (puesto que carece ya de sentido el examen desde este punto de vista de la atribución de competencias de propuesta, que hemos considerado nula) choca con lo establecido en el artículo 15 de la Ley del Proceso Autonómico no puede ser aceptado.

Frente a lo declarado por esta Sala en la sentencia de 14 de marzo de 1996, recurso 6259/91, luego ratificado en la de 15 de noviembre de 1996, recurso número 13720/1991, conforme a cuya doctrina las competencias de los consejos generales no puede entenderse que sean las mismas de la Ley de Colegios Profesionales por haber incidido la normativa posterior, tanto estatal como autonómica, derivada de la nueva organización territorial del Estado, no puede en modo alguno argüirse, como intentan los demandados, la efectividad de la disposición transitoria de la Ley del Proceso Autonómico, con arreglo a la cual «Los consejos Generales o Superiores, ya existentes, de las Corporaciones de Derecho público representativos de intereses económicos o profesionales, subsistirán con la organización y atribuciones que les confiere la legislación estatal vigente, hasta tanto se dicte la normativa prevista en el artículo 15.3 [es decir, la ley estatal de creación] de la presente Ley.»

En efecto dicha disposición transitoria refleja la voluntad del legislador de mantener la existencia de los consejos generales existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley del Proceso Autonómico, pero no puede significar una congelación sine die, por hallarse sometida a la voluntad del legislador estatal, de la regulación de los consejos generales, pues ello supondría la imposibilidad o dificultad por parte de las Comunidades Autónomas de ejercer en un sector importante de la organización o actividad corporativa sus competencias en la materia. La interpretación que rechazamos, con ser ya en sí opuesta a la efectividad del principio de competencia propio del Estado autonómico, que impide dejar su ejercicio al arbitrio de uno de los entes territoriales interesados, resultaría además incompatible con la necesidad de no obstaculizar la competencia de las Comunidades Autónomas para, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, crear consejos autonómicos (así debe entenderse la referencia del artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico, en paralelo con los consejos generales o superiores, a la posible existencia de «órganos de estas Corporaciones con competencias en ámbito inferior al nacional», respecto de cuyos acuerdos se afirma que «no serán susceptibles de ser recurridos en alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos no dispusieran lo contrario», y así lo han interpretado las sentencias citadas).

Por el contrario, el criterio adecuado para determinar si una función puede ser atribuida al consejo general es la de calibrar su relación con el fin de representación nacional que a los consejos generales incumbe, en la forma en que se ha hecho en el fundamento jurídico anterior. No puede aceptarse que las funciones de los consejos generales hayan quedado congeladas, a la libérrima voluntad del legislador estatal, en la situación en que se hallaban en el momento de promulgarse la Ley del Proceso Autonómico; pero tampoco puede concluirse que dicha ley ha privado de toda competencia a los consejos generales, salvo la estricta de representación de la profesión en el ámbito del Estado. Muy lejos de ello, poniendo en relación la finalidad que se atribuye a los consejos generales en dicha ley con el respeto constitucionalmente exigible al ejercicio de las competencias autonómicas que incluyen la creación de consejos autonómicos además de los restantes aspectos relativos a la regulación de los colegios profesionales y de otras corporaciones sectoriales de base privada, no cabe sino concluir que en manos de los consejos generales de naturaleza estatal perviven aquellas funciones que no pertenecen al ámbito de competencias autonómico por su repercusión o interés estatal desde el punto de vista de la actuación activa y pasiva de la profesión de que se trate, con arreglo a los criterios de matizada ponderación que venimos poniendo de manifiesto y que nos han permitido ya sentar conclusiones aptas para responder a los razonamientos que hemos agrupado en este fundamento.

SEXTO

El argumento (letra d del fundamento jurídico segundo) según el cual la disposición adicional impugnada infringe el principio de reserva de ley a que está sujeta la organización de los colegios profesionales a tenor del artículo 36 de la Constitución tampoco puede ser atendido.

En efecto, la materia a que se refiere de modo más específico e inmediato la regulación contenida en dicha disposición es la celebración de espectáculos taurinos, pues en ella no se establecen requisitos olimitaciones que alteren o afecten de modo sustancial o general al ejercicio de la profesión veterinaria, sino que se reconocen determinadas exigencias que aparecen como necesarias por la específica naturaleza de los espectáculos taurinos para que los veterinarios actúen en ellos con garantía de tener la formación específica adecuada y la capacidad para actuar con la unidad de criterio suficiente para hacer efectivo, dentro de su actividad profesional, el respeto a las reglas técnicas y de arte uniformes que evite la degradación del espectáculo e impida que resulte desvirtuado en sus aspectos esenciales. En consecuencia, la materia regulada en el Reglamento de Espectáculos Taurinos mediante la disposición adicional considerada halla su habilitación legal en la Ley 10/1991, de 14 de abril, sobre potestades administrativas en espectáculos taurinos, la cual en su disposición final segunda ordena la aprobación por el Gobierno, en el plazo de seis meses, del Reglamento General para la ejecución de la Ley, que fue aprobado por el Real Decreto 176/1992 y por su parte sustituyó al que mantuvo su vigencia en el ínterin, de conformidad con la disposición transitoria de la misma ley, y fue a su vez sustituido por el aprobado por el Real Decreto 145/1996, en el que se contiene la disposición impugnada. Dicha disposición debe ponerse en estrecha relación con la llamada en la Ley a la actuación de los llamados veterinarios de servicio (artículo

6.2: en el reconocimiento previo a la lidia; artículo 9: en el reconocimiento post mortem de las reses y en la toma de muestras en el caso de sospecha de manipulación de las reses), cuya forma y requisitos para la designación debe, dada la ausencia de específica previsión legal, ser objeto de la prevista regulación reglamentaria.

SÉPTIMO

El argumento (letra e del fundamento jurídico segundo) según el cual la cláusula «sin perjuicio...» del apartado 2 de la disposición adicional, lejos de garantizar las competencias autonómicas, da prioridad a lo dispuesto en el reglamento frente a la normativa emanada de las comunidades no puede ser considerado aceptable para fundar la nulidad del correspondiente apartado de la disposición adicional. Resulta indudable que dicho apartado puede sin excesiva dificultad ser objeto de una interpretación conforme al orden constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en virtud del cual se entienda que la regulación reglamentaria que se hace atribuyendo la homologación al Consejo General se considera subordinada a lo que puedan disponer las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, pues éste es el sentido que puede tener la expresión «sin perjuicio», entre otros menos adecuados al ordenamiento. Es posible que el acierto gramatical del autor del reglamento al redactar el inciso que venimos considerando no haya sido el que sería de desear, pero también lo es que la oscuridad o el desaliño en el lenguaje no es, al menos por lo general, motivo de nulidad de las disposiciones que en él incurren.

OCTAVO

El argumento (letra d del fundamento jurídico segundo) según el cual el Consejo General carece de potestad disciplinaria, por lo que resulta ilegal lo dispuesto en el apartado 3 de la disposición adicional, tampoco es, finalmente aceptable.

El apartado 3 de la disposición adicional nada dice acerca de la competencia para resolver sobre las denuncias o quejas presentadas, ni en consecuencia puede suponer alteración de la competencia de los colegios competentes para ello, sino que se limita a atribuir al Consejo General el carácter de órgano adecuado para recibir dichas quejas y denuncias de un órgano administrativo de ámbito estatal o autonómico, como es La Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos o el órgano correspondiente de la comunidad autónoma, respectivamente. Dicha función se compadece bien con el carácter representativo de la profesión que en el ámbito nacional dicho Consejo ostenta y con la necesidad de que dicho órgano tenga conocimiento de las anomalías registradas con el fin de orientar hacia su solución las funciones de garantía de la formación veterinaria y de homologación de que dispone. Confirma esta interpretación la propia disposición adicional cuando reconoce como titular de la obligación de informar sobre la resolución recaída en la información o procedimiento que se iniciare al «Consejo General de Colegios Veterinarios o, en su caso, el Colegio respectivo» admitiendo, con ello, que la competencia para resolver sobre la información o procedimiento iniciado puede corresponder a los colegios.

NOVENO

Procede, en suma, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarar la nulidad del inciso contenido en el apartado 2 de la disposición adicional impugnada que reza así «y las propuestas de los veterinarios que hayan de ser nombrados por la autoridad competente» y declarar conforme a derecho dicha disposición en todos sus restantes extremos.

A su vez, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 72.2 y 107.2 de la Ley de la Jurisdicción, aplicable en virtud de la aplicación analógica de lo dispuesto en la disposición transitoria sexta sobre la cuestión de ilegalidad, deberá publicarse el fallo, con expresión del precepto anulado, en el Boletín Oficial del Estado en el plazo de diez días a partir de la firmeza de esta sentencia.

DÉCIMO

No se aprecian, de conformidad con el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción derogada,aplicable al caso enjuiciado en méritos de lo dispuesto en la disposición transitoria novena de la vigente, circunstancias que aconsejen la imposición de las costas.

FALLAMOS

Que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Colegio Oficial de Veterinarios de Madrid ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra la disposición adicional tercera del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y se da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos, publicado en el Boletín oficial del Estado número 54, de 2 de marzo de 1996, hacemos los siguientes pronunciamientos:

  1. Declaramos no conforme a derecho y nulo el inciso «y las propuestas de los veterinarios que hayan de ser nombrados por la autoridad competente» contenido en el apartado 2 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y se da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos.

  2. Declaramos la validez de dicha disposición adicional en todo lo demás.

  3. No ha lugar a la imposición de las costas.

Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, salvo lo dispuesto para el recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.

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