STS, 3 de Marzo de 1999

PonentePEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA
Número de Recurso6197/1994
Fecha de Resolución 3 de Marzo de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. anotados al margen el recurso de casación que con el nº 6197/94, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de Pineta S.A.; Corporación Financiera Catalana nº 1 S.A. y Doña Marí Trini , sobre revocación de sentencia dictada por el Tribunal Superior de las Islas Baleares el día 1 de Septiembre de 1994, en pleito nº 506/93 sobre indemnización por aplicación de la Ley Balear 1/91 en relación a finca cuya clasificación fué cambiada por ministerio de Ley. Siendo parte recurrida la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice FALLAMOS.- Declaramos inadmisible el recurso. Sin costas.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito ante la Sala preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha veinte de Septiembre de mil novecientos noventa y cuatro la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando a la Sala, dicte otra que declare la admisión del recurso contencioso administrativo interpuesto y declare el derecho que le asiste al actor a ser indemnizado en la cuantía del cincuenta por ciento de los costes de urbanización del plan parcial, haciendo expresa condena en costas de la primera instancia y del presente a la otra parte.

CUARTO

Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala, acuerde en su día dictar sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto por "PINETA S.A." y otros, y confirme en todos sus términos la Sentencia 431, de 1 de Septiembre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.SEXTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día veintitrés próximo pasado, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación sustanciado en el presente rollo y articulado al amparo del número cuarto del artículo 95.1 de la Ley reguladora de nuestra Jurisdicción, tiene por objeto la impugnación de la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Baleares que declaró inadmisible el recurso 506/93 interpuesto contra la "desestimación presunta de las peticiones efectuadas el 13 de Febrero y 24 de Julio de 1992, para que se les reconociese a los demandantes el derecho de indemnización con motivo de la desclasificación operada por la Ley 1/91, de 30 de Enero, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección de las Islas Baleares, de los terrenos de la finca DIRECCION000 , sita en el término municipal de Andraitx", porque no se había denunciado previamente la mora como exigían los artículos 38.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y 94.1 de la aplicable Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, según las fechas en que se formularon las reclamaciones, cuya inadmisión se reputa, en el presente recurso y para fundamentarlo, errónea y contraria tanto a lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución, 57.3 y 129 del texto legal citado en primer lugar, como de la concreta doctrina que cita del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de éste Tribunal Supremo.

SEGUNDO

El criterio que incorpora la sentencia recurrida, en cuanto, partiendo del presupuesto fáctico de que no fué oportunamente formulada la denuncia de mora, decreta la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, choca abiertamente, conculcando los concretos preceptos invocados, con la doctrina jurisprudencial de éste Tribunal Supremo proclamada desde la promulgación de nuestra Constitución, > (por todas sentencia de 12 de Mayo de 1998) declarándose también literalmente en la misma que >, sin olvidar también que es doctrina de ésta Sala, (sentencias de 15 de Octubre de 1990, 10 de Mayo de 1993 y 15 de Julio de 1995 y 3 de Febrero de 1998), que > y que la denuncia de la mora se articula además como un requisito previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo que, como interpreta la jurisprudencia, es subsanable según lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley Jurisdiccional y, por ende, podría en su momento haber sido subsanado.

TERCERO

La fundamentación anterior determina la estimación del recurso que decidimos, por ser procedente el motivo esgrimido y, consecuentemente, (aunque advirtamos que la Sala de instancia dilucidó el fondo del asunto, en el fundamento de derecho segundo, siquiera lo fuera brevemente y concluyera declarando la inadmisión), hemos de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el proceso, en el cual la parte recurrente pretendía alcanzar la indemnización correspondiente como consecuencia de la desclasificación de los terrenos de la finca DIRECCION000 operada por la Ley 1/1991, de 30 de Enero, de Espacios Naturales y su incidencia en el contenido económico de los anteriores derechos de urbanización y edificación de los mismos y como quiera que ésta Sala y Sección ha contemplado y resuelto recursos contencioso-administrativos similares, en los que los perjuicios reclamados se achacan también a normas de carácter legislativo (sentencias de 17 de Febrero y 6 de Marzo de 1998), resulta obligado, en aplicación de los principios de unidad de doctrina, de igualdad y de seguridad jurídica reproducir en lo esencial la doctrina que entonces proclamábamos, sin perjuicio de que, en su caso, enjuiciemos las particularidades que puedan concurrir en el supuesto actual.

CUARTO

Exponíamos ante todo en la primera de las sentencias citadas que Centro de Documentación Judicial

Debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, seguida poco después por la de 1 de diciembre de 1992, y más adelante por otras muchas, todas ellas dictadas en relación con la jubilación anticipada de funcionarios públicos establecida por las leyes reguladoras de su respectivo estatuto.

En las expresadas resoluciones se ha considerado que, del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos.

Por otra parte se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley haya sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución, como recuerdan las sentencias que invocamos, que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común>>.

QUINTO

A continuación hacíamos constar que La sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma Sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, aun reconociendo que la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivado del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea podía considerarse producido «incluso, y más propiamente, como consecuencia de las determinaciones del poder legislativo», reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones --que se vieron frustradas-- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno, que a ello estimulaban, plasmadas en disposiciones muy próximas en el tiempo al momento en que se produjo la supresión de los cupos, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas>>.

SEXTO

Puntualizábamos a seguido que Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados por las sentencias de esta Sala últimamente citadas, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.Aun cuando la regulación vigente en la actualidad no es por razones cronológicas, aplicable al caso, conviene poner de manifiesto cómo la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su alcance arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión>>.

SÉPTIMO

La real existencia de perjuicios indemnizables, cuando se trata de la posible privación de derechos e intereses de contenido patrimonial puede ser determinada mediante la adecuada ponderación de En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador esta perspectiva es especialmente útil, pues ya en la aplicación del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 --que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución--, esta sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe de un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983, 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986).

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general --en este caso con valor de ley-- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991en la que se afirma, respecto de la ley a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos>>.

OCTAVO

Las precisiones jurídicas consignadas en los fundamentos anteriores, en orden a la responsabilidad patrimonial por actos legislativos, aunque sean adoptados por comunidades integradas en el Estado y dotadas de autonomía con potestad legislativa, nos permiten abordar el tema de fondo planteado en la litis, tomando como referencia los concretos hechos relatados en la sentencia impugnada, en la que se afirma literalmente que "la ordenación urbanística de la finca perteneciente a los recurrentes se contenía en el Plan Parcial de Ordenación del Polígono NUM000 , Sector NUM001 de San Telmo aprobado en 1986, en el que se fijaba una sola etapa de ejecución de obras de 4 años, y en el proyecto de urbanización aprobado en 1988, siendo denegada la solicitud de prórroga para la ejecución de éste último por acuerdo municipal plenario, consentido, de 27-6-91, constando entonces que aún no se había iniciado dicha urbanización y resultando acreditado también, en el periodo probatorio, que las obras de urbanización nunca llegaron a iniciarse".

NOVENO

El relato fáctico efectuado por la Sala de instancia, transcrito en el fundamento anterior hade constituir el presupuesto obligado para decidir la temática de fondo del asunto cuestionado en el proceso, toda vez que no se ha aducido ni la infracción de concreta norma valorativa de la prueba, ni cuestionada la apreciación de la obrante en las actuaciones y si recordamos cuanto establecíamos en nuestra motivación sexta "para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento", así como las consecuencias que extraíamos de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 28/1997 de, 13 de Febrero, resulta evidente la falta de fundamento de la pretensión actualizada en el proceso, pues habiéndose fijado, para la ejecución de las obras del Plan Parcial de Ordenación del Polígono NUM000 , Sector NUM001 de San Telmo, una sola etapa de cuatro años, denegada la prórroga para la ejecución del Proyecto de Urbanización, mediante acuerdo, consentido, del Pleno municipal de 27 de Julio de 1991, y constando, según expresa la Sala de instancia, que las correspondientes obras de urbanización nunca llegaron a iniciarse, en modo alguno cabe afirmar que la desclasificación del terreno operada por la Ley 1/91 irrogara a la parte recurrente los daños y perjuicios reclamados, cuando "el plazo de ejecución (del anterior planeamiento) había precluido", sin intervención de la Administración, debiendo entenderse incluidos en aquellos pretendidos y cuya existencia negamos los correspondientes a la redacción del Proyecto y los gastos financieros, por las mismas razones que hemos desarrollado, aunque destaquemos especialmente a tal objeto el hecho de que el acuerdo plenario municipal citado de 27 de Julio de 1991, denegatorio de la prórroga solicitada, resultó consentido por la parte recurrente .

DÉCIMO

Corolario obligado de la argumentación precedente es, la declaración de haber lugar al recurso promovido, por resultar procedente el motivo articulado, y resolviendo el proceso contencioso-administrativo, con base en cuanto hemos argumentado en los anteriores fundamentos, hemos de desestimar tanto la causa de inadmisibilidad esgrimida por la parte demandada, como la demanda en aquel formulada, confirmando el acto recurrido, por ser conforme a derecho, sin que hagamos pronunciamiento expreso sobre las costas causadas en la instancia, por no concurrir méritos especiales para ello, y en cuanto a las de ésta, cada parte satisfará las suyas.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación número 6197/94, promovido por la representación procesal de la entidad mercantil PINETA S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Baleares, de fecha 1 de Septiembre de 1994, por la cual fué declarado inadmisible el recurso 506/93 interpuesto contra la denegación presunta de las peticiones formuladas por la sociedad recurrente, al objeto de que le fuera reconocido su derecho a ser indemnizada con motivo de la desclasificación operada por la Ley 1/91, de 30 de Enero, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección de las Islas Baleares, cuya sentencia casamos, dejándola sin efecto y contrariamente desestimamos, tanto la causa de inadmisibilidad alegada por la parte demandada, como el recurso contencioso administrativo promovido y la demanda en él interpuesta, confirmando el acto presunto impugnado, por ser conforme a derecho, sin que hagamos pronunciamiento especial sobre las costas causadas en la instancia y en cuanto a las de éste recurso, cada parte satisfará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, firme definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Pedro Antonio Mateos García, estando celebrando audiencia pública el mismo día de su fecha la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo. Certifico.

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