STS, 11 de Febrero de 1999

Por la representación procesal de Unión de Criadores de Toros de Lidia se interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 145/96 de 2 de marzo, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Unión de Criadores de Toros de Lidia, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo acordado, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimaron oportunos, terminó a la Sala lo que a sus derechos convino.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a las demandas con su escrito, en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia en virtud de la cual desestime íntegramente la pretensión deducida por la parte actora y confirme expresamente la conformidad a Derecho de la Disposición General impugnada. Por Otrosí manifiesta su oposición expresa al recibimiento a prueba del recurso por considerar que los puntos de hecho sobre los que versaría la misma son irrelevantes a efectos de la resolución del recurso citado.

En los mismos términos de desestimación de la demanda se pronunció el coadyuvante de la Administración, el Consejo General de Colegios de Veterinarios de España.

Por Auto de fecha 15 de abril de 1998 se acordó no recibir el recurso solicitado por la parte recurrente y no estimándose necesaria la celebración de vista, se acordó sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, concediendo a las partes el término sucesivo de quince días, cumplimentándolos con sus respectivos escritos, en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 4 de febrero de 1999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

En este recurso contencioso-administrativo la Unión de Criadores de Toros de Lidia impugna determinados preceptos del Real Decreto 145/1996, de 2 de marzo, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos.

Así, en el escrito fundamental de demanda y bajo el rótulo Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia, específicamente se citan los artículos 10, 11.3 y 12, por entender que estos preceptos se han elaborado prescindiendo absolutamente de la normativa vigente, pues en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación existe un libro genealógico de la raza bovina de lidia en donde se hacen constar todas y cada una de las circunstancias que se exigen para el nuevo Reglamento. Por ello, sostienen los recurrentes, se conculcan los artículos 38 y 105 de la Constitución, los artículos 3 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 35f) de la misma, en cuanto que suponen un olvido del principio de coordinación, que ha de regir en el funcionamiento y actuar de la Administración, se obliga a los administrados a volver a dar datos que ya constan en los registros públicos, y en definitiva se pone en peligro el principio de libertad de empresa.

De la mera lectura de los precitados preceptos -10, 11.3, 12-, fácilmente se observa que su contenido y redacción es idéntico al que mantenían los artículos 11 y 12 del abrogado Reglamento de Espectáculos Taurinos de 1992; así, el artículo 10.1 es una transcripción literal del antiguo artículo 10; el artículo 11.3, del 12.3; y el artículo 12.1, del 13.1.

Sobre la legalidad de los preceptos derogados por la vigente normativa, se pronunció esta Sala en sentencia de 2 de julio de 1996 -recaída en los autos 6842/92- a propósito del recurso jurisdiccional interpuesto, entre otros, por los mismos actores, en donde precisamente utilizaron las mismas argumentaciones a las aquí deducidas. Por ello, es de reiterar y reproducir las fundamentaciones contenidas en aquella sentencia en su Fundamento Jurídico segundo:

En relación con el Capítulo II del Título del Reglamento de Espectáculos Taurinos, el recurrente, Unión de Ganaderos de Toros de Lidia, impugna la rúbrica general por entender que el Registro a que se refiere debería denominarse Registro de Ganaderías de Reses de Lidia y no Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia, por ser la primera denominación la prevista en la Ley 10/92.

Sin perjuicio de reconocer la defectuosa técnica normativa en este punto, tanto de la rúbrica general del Capítulo de referencia como en relación con la referencia al registro en cuestión se hace en el artículo 11, ello no es suficiente para la anulación que se pretende, pues la rúbrica no forma parte del contenido normativo del Reglamento y, de otra parte, el artículo 5.2 de la Ley 10/91 se refiere a la inscripción obligatoria de las Empresas dedicadas a la cría de reses de lidia en su Registro Oficial de Ganaderías de Reses de Lidia, por lo que queda claro que el concepto de Ganadería ha de entenderse como Empresas Ganaderas, que es el utilizado por el Reglamento que en nada modifica el mandato contenido en la Ley.

El argumento de fondo, sin embargo, lo utiliza el recurrente en relación con todo el Capítulo II del Título II por entender que es contrario al principio de coordinación de la Administración proclamado en el artículo 103 de la Constitución, ya que en el Ministerio de Agricultura existe el denominado Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia.

Tal argumentación, sin embargo, no puede prosperar, puesto que el Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia, regulado por Orden del Ministerio de Agricultura de 12 de marzo de 1990, está bajo la responsabilidad, no del Ministerio de Agricultura, sino de las organizaciones o asociaciones de criadores de toros, respondiendo el Libro Genealógico y el Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia a finalidades y necesidades distintas, aun cuando puedan existir datos comunes en uno y otro registro.

De otra parte, el principio de coordinación queda expresamente salvaguardado a tenor de lo previsto en la Disposición Transitoria 2ª, en la que se establece que las ganaderías cuyas reses se encuentren inscritas en el Libro Genealógico de Raza Bovina de Lidia podrán solicitar su inscripción directamente en el Registro de Empresas Ganaderas de Reses de Lidia, por el propio titular de la empresa o a través de una Asociación de Ganaderos oficialmente reconocida. Asimismo, continúa diciendo, podrán lidiar reses sin el requisito de la inscripción durante los ocho meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento de Espectáculos Taurinos, con lo cual, entendida la coordinación como la interdicción del desconocimiento o contradicción por parte de un órgano de la Administración de lo decidido por otro, es evidente que no se produce la infracción que se pretende.La alegación que el recurrente efectúa dentro del Fundamento Jurídico Tercero, que ahora analizamos, de su escrito de demanda al artículo 38 de la Constitución, en relación con el artículo 53 de la misma, que considera infringido por el artículo 12.3 del Reglamento objeto de recurso contencioso, en cuanto establece que "la inscripción dará derecho a la empresa titular de la misma a iniciar la explotación y, transcurrido el plazo de dos años, a lidiar reses de toda clase de espectáculos taurinos", ya que entiende el recurrente otorga carácter constitutivo a la inscripción y además prohibe lidiar durante dos años a partir de aquélla, tampoco puede prosperar, ya que el derecho a la libertad de empresa, proclamado por el artículo 38 de la Constitución, debe entenderse como un derecho que debe convivir con otros proclamados dentro del texto constitucional y no como un derecho absoluto, sin que haya razón alguna para que los empresarios se encuentren en situación privilegiada respecto del resto de los ciudadanos a quienes se reconocen ámbitos de libertad concreta pero no un ámbito de libertad absoluta, de tal modo que no todas las modificaciones de la concreta libertad de los empresarios se tiene que situar en el marco del artículo 38 de la Constitución.

La cuestión que aquí se suscita es la relativa a la posibilidad o no de limitar el ejercicio del derecho proclamado por el artículo 38 de la Constitución por una norma de carácter reglamentario. La respuesta ha de ser necesariamente positiva y así lo tiene declarado el propio Tribunal Constitucional, entre otras, en sentencias de 8 de junio de 1982, 28 de octubre de 1983 y 24 de julio de 1984.

En efecto, dice el Tribunal Constitucional, si bien el artículo 53 de la Constitución impone reserva de Ley en relación con los derechos y libertades del Capítulo II del Título I y la obligación al legislador de respetar el contenido esencial de tales derechos y libertades, es evidente, de una parte, que no hay un > constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividad empresarial concreta y, de la otra, que las limitaciones que a la libertad de elección de profesión u oficio o a la libertad de empresa puedan existir no resultan de ningún precepto específico, sino de una frondosa normativa, integrada en la mayor parte de los casos por preceptos de rango infralegal, para cuya emanación no puede aducir la Administración otra habilitación que la que se encuentra en cláusulas generales, sólo indirectamente atinentes a la materia regulada y, desde luego, no garantes de contenido esencial alguno. La dificultad, sin embargo, es sólo aparente, pues el derecho constitucionalmente garantizado en el artículo

35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión u oficio, ni en el artículo 38 se reconoce al derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los artículos 35.1 o 38. No significa ello, en modo alguno, que las regulaciones limitativas queden entregadas al arbitrio de los reglamentos, pues el principio general de libertad que la Constitución (artículo 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (artículos 9.3 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal.

De tal modo, la reserva de ley del artículo 53 de la Constitución en las materias del artículo 38 de la misma sólo afecta a las cuestiones con incidencia directa y grave, según terminología del propio Tribunal Constitucional, sobre aquél, a lo que escapan las reglas relativas a la comercialización de un producto, y, de otra parte, ha de tenerse en cuenta el resto de la literalidad del precepto de donde se deduce que el principio de libertad de empresa está cohonestado con las demandas del interés general y del bien público. En consecuencia, el precepto en cuestión no está enfrentado per se con la norma constitucional, en cuanto obedece a una línea de conducta de los poderes públicos en consonancia con la protección de ese interés general y del bien público, representado por la garantía de la pureza e integridad de la raza del toro de lidia, ya que una libertad absoluta en la actividad ganadera de cría de reses bravas podría llegar a poner en peligro la propia supervivencia de los espectáculos taurinos, al ser el toro de lidia el elemento esencial de los mismos, con la consiguiente repercusión en la economía general, al incidir no sólo en los sectores profesionales o empresariales directamente relacionados con aquéllos, sino también de manera indirecta en sectores importantes para la economía nacional.

También se impugna por la Unión de Criadores de Toros de Lidia el artículo 47,2 del Reglamento que establece:

Es responsabilidad de los ganaderos asegurar al público la integridad de las reses de lidia frente a la manipulación fraudulenta de sus defensas. A tal efecto dispondrán de las garantías de protección de su responsabilidad que establece el presente Reglamento.

Este precepto es, a su vez, reproducción literal del artículo 48,2 del Reglamento de 1992, cuyaaparente legalidad también se puso en tela de juicio por la parte actora en el recurso reseñado, por la posible vulneración del artículo 13,3 de la Ley 10/1991, de 4 de abril, por cuanto en él se reduce el ámbito de les personas presuntamente responsables de las infracciones administrativas que en la misma se tipifican. Fue oportunamente rechazado en el Fundamento Jurídico primero de la sentencia de 2 de julio de 1996, al sostener que:

Tal argumento, sin embargo, no puede prosperar por cuanto, de una parte, el artículo 13,3 de la Ley 10/91 se limita a considerar sujetos responsables de las correspondientes infracciones a las personas físicas o jurídicas que incurran en las mismas y en particular a "...a: - los ganaderos de reses de lidia". El precepto que se impugna no contradice lo establecido en el artículo 13.3 de la Ley 10/91, sino que se limita a establecer la obligación del ganadero de asegurar al público la no manipulación fraudulenta de las astas del Toro, obligación que tiene su justificación en función de la intervención y competencias que el Reglamento otorga al ganadero hasta el momento de la lidia.

La exclusividad de competencia por parte del ganadero hasta el momento de la venta no parece que pueda ser puesta en cuestión, otorgando además el Reglamento a aquél la posibilidad de solicitar de la autoridad gubernativa el arreglo de las defensas en los supuestos que sufran algún accidente que las deteriore (artículo 49).

Una vez producida la venta, en tanto las reses sigan en el campo a cargo del ganadero, es obvio que éste continúa siendo el único capacitado para su cuidado y vigilancia, y cualquier manipulación fraudulenta que hipotéticamente pueda producirse sobre las defensas del animal habrá de ser realizada con el conocimiento de aquél, aun cuando en la manipulación pudieran intervenir terceras personas.

La cuestión podría surgir a partir del momento en que las reses son encajonadas y embarcadas para su transporte a los corrales de la plaza o recinto en que hayan de lidiarse, pero es lo cierto que ni a partir de eses momento cesan las competencias y el deber de cuidado del ganadero; así, el artículo 51.3 del Real Decreto 176/92 establece la obligación de proceder al precintado de los cajones, debiendo haber comunicado previamente el ganadero a la autoridad gubernativa el momento del embarque. Del mismo modo, el artículo 52 del Reglamento recurrido mantiene el deber de vigilancia del ganadero al establecer que durante el viaje las reses irán acompañadas por la persona que el ganadero designe como representante suyo, así como que, igualmente, deberá estar presente el ganadero, o su representante, en la operación de desembarco de ganado (artículo 53.2).

Como se ve, el Reglamento objeto de recurso pone especial cuidado en garantizar de manera imperativa la presencia del ganadero hasta el momento del desembarco de las reses en los corrales de la plaza o recinto en que hayan de lidiarse, a fin de que pueda vigilar y cuidar aquéllas en todo momento, por lo que resulta lógico que a tales facultades se corresponda la consiguiente responsabilidad en caso de incumplimiento.

A partir del momento del desembarco de las reses, éstas quedan bajo el cuidado de la Autoridad Gubernativa; es en este punto donde podría plantearse cuestión, dado que la vigilancia sale de la esfera del ganadero para entrar en la de la Administración, pero en este período temporal el precepto impugnado debe ser considerado a la vista de lo dispuesto en el artículo 59.1 del Reglamento de Espectáculos Taurinos, que establece que el ganadero podrá retirar la res si ésta fuese rechazada por los veterinarios por estimar que sus defensas presentan síntomas de manipulación no autorizada, produciéndose sólo responsabilidad en el caso de que el ganadero exigiese la lidia, sin perjuicio como es obvio, caso de retirar la res, de poder exigir la correspondiente responsabilidad a quien pudiese haber sido causante del daño que se le origine como consecuencia de aquélla.

Del precepto impugnado no se deriva sin más una presunción, ni tan siquiera iuris tantum, de que el ganadero sea siempre responsable de la falta grave tipificada en el artículo 15.b de la Ley 10/91, sino que lo que el precepto establece es la obligación del ganadero de velar por el derecho del público a la integridad de las reses de lidia, para lo cual le otorga las facultades, garantías de protección de su responsabilidad las denomina el Reglamento en el artículo 48.2 último inciso, necesarias para cumplir tal obligación, por lo que sólo en el caso que se acredite que ha incumplido tal responsabilidad o deber por una actuación fraudulenta o negligente incurrirá en la responsabilidad derivada de la infracción en cuestión.

Lo hasta aquí dicho pone de manifiesto que no sólo no se produce la contradicción con el artículo

13.3 de la Ley 10/91 que se alega, sino que tampoco se produce infracción de los artículos 9.3, 24 o 25 de la Constitución, ya que no se infringe la presunción de inocencia ni nos encontramos ante una situación de inseguridad jurídica, pues el campo normativo está perfectamente delimitado, y la alteración fraudulenta delas defensas tipificada como falta grave en el artículo 15 de la Ley 10/91, al tiempo que el artículo 13 establece como personas responsables de las infracciones administrativas en materia de espectáculos taurinos a los que incurran en las mismas y en particular a los que a continuación cita, entre los que se encuentran lógicamente los ganaderos de reses de lidia en función de su intervención en aquéllos, siempre, claro está, que se acredite que el mismo ha participado culposa o dolosamente en la comisión de la falta de referencia, sin que en modo alguno el artículo 48.2 del Reglamento de Espectáculos Taurinos tipifique como falta una conducta no considerada como tal en la Ley 10/91.

Por otra parte, la responsabilidad exigida al ganadero en el precitado artículo 47,2 no se desnaturaliza por la supresión o modificación de los artículos 49, 50, 59 y 60 del Reglamento de 1992, pues tales modificaciones, como razona la Abogacía del Estado en su escrito de contestación, se realizan en cumplimiento de la Moción del Senado de 7 de noviembre de 1994, a fin de garantizar el derecho de los espectadores a presenciar un auténtico espectáculo taurino, del que es presupuesto especial la intangibilidad de las actas. Expresa finalidad que explicita la Exposición de Motivos del Real Decreto 145/1976, y singularmente -se explicita en los artículos 54, 55, 56 y 58- de los reconocimientos previos y post-mortem de las astas de las reses de lidia, en los que se prevé la posibilidad de que los ganaderos y empresarios puedan designar veterinario a fin de garantizar el principio de contradicción que debe presidir estas operaciones, garantizando, en todo caso, que no se produzca indefensión para los afectados.

En definitiva, las alegaciones formuladas por la actora en derredor a la responsabilidad derivada de la posible manipulación fraudulenta de las astas, debe ser también rechazada, por ajustarse las modificaciones señaladas y, por ende, los preceptos implícitamente cuestionados al principio de legalidad, incardinado en esta materia, en la Ley 10/1991, de 4 de abril, cuya jerarquía normativa prevalece sobre la Circular de 22 de diciembre de 1992.

A tenor del artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede un especial pronunciamiento sobre las costas devengadas en litis.

Vistos los preceptos citados,