STS, 11 de Julio de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó sentencia el 13 de febrero de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que, desestimando la pretensión de inadmisibilidad formulada por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin expresa imposición de costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Los dictámenes del Secretario, asesoría jurídica o letrado exigidos por los artículos 54.3 del Texto Refundido de Régimen Local y 221.2 del Reglamento de Organización de las Entidades Locales han sido emitidos con posterioridad al escrito de contestación a la demanda y ratificados en vista de los mismos los acuerdos corporativos.

Debe estimarse, en consecuencia, subsanado el defecto, a lo que se opone en su escrito de conclusiones la Administración demandada, entendiendo que la posibilidad de subsanación se limita a la justificación de haberse omitido los dictámenes, pero que éstos han de ser en todo caso previos a la interposición del recurso.

El principio de tutela judicial efectiva, las recientes declaraciones de la jurisprudencia, como las contenidas en sentencia de 16 de mayo de 1994, favorable a la subsanación tanto en el aspecto de la constatación como en el del cumplimiento de los requisitos, y la de 20 octubre de 1994, la cual niega que su falta sea causa de inadmisión, así como las consideraciones de que no es razonable convertir normas dictadas para la protección de los intereses de las corporaciones locales en medio de defensa de la partecontraria y la de que del texto de los acuerdos en los que se designa como letrado a quien posteriormente ha llevado la dirección jurídica de los Ayuntamientos se infiere que el mismo fue consultado sobre el caso, permiten llegar a una conclusión favorable a la subsanación.

Se invoca tanto la responsabilidad de la Administración prevista con carácter general en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigentes al iniciarse el expediente administrativo, en relación con la Ley 81/1968, sobre incendios forestales y su Reglamento y, al mismo tiempo, el incumplimiento de las obligaciones asumidas en los consorcios por el Patrimonio Forestal del Estado y posteriormente por la Administración de Castilla y León, en consecuencia de la nueva organización del Estado.

En cuanto a las obligaciones asumidas, la demanda considera que el desconocimiento de las recomendaciones que hizo la empresa EPTISA en el plan comarcal de defensa contra incendios supone incumplimiento de la obligación de velar por la conservación de los montes asumida en los consorcios (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril 1991, que aplica en un supuesto que se dice análogo el artículo 1104 del Código Civil). La responsabilidad contractual sólo surge en cuanto los daños sean consecuencia del incumplimiento de las obligaciones (artículo 1107 del Código Civil), éstas tienen el alcance establecido por la voluntad de las partes o correspondiente a un buen padre de familia (artículo 1104) y en la interpretación del contrato ha de tenerse en cuenta la reciprocidad de intereses (artículo 1289). No podemos por todo ello exigir a la Administración un gasto de 277 247 773 pesetas (presupuesto del plan de prevención de incendios) cuando en 1990 obtuvo 903 077 pesetas como beneficios del Consorcio con Manzanares de Arriba y nada por el de Figueruela de Arriba.

La cuestión relativa a la extensión de la responsabilidad de la Administración a los daños sufridos por otras entidades de carácter público ha sido objeto de análisis en la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1994 y en el voto particular. La tesis mayoritaria matiza la responsabilidad, limitándola a los supuestos de exigibilidad de la conducta, y el voto particular admite que las Administraciones públicas deben ser indemnizadas por pérdida o menoscabo de bienes y derechos de carácter civil. Ambos, sin embargo, coinciden en desestimar la pretensión de resarcimiento en el caso resuelto por las mismas.

No existe responsabilidad por creación de riesgo, dado que este proviene de la naturaleza o de un tercero y no de la actuación de la Administración, la que se limita a hacer lo posible por evitarlo. La responsabilidad ha de basarse en el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones; de otro modo se convertiría en aseguradora universal.

La alegación de la demanda de que el incendio se produjo en territorio español a consecuencia de un rescoldo no suficientemente vigilado del incendio anterior procedente de Portugal sólo ha contado con la declaración de los siete primeros testigos, de los que uno no compareció, lo que la Sala considera insuficiente, a la vista del artículo 1248 del Código Civil, para establecer una responsabilidad de la cuantía que se reclama, habida cuenta de que faltan datos para determinar exactamente la situación de los testigos y su conocimiento de los límites fronterizos, mientras que, por otra parte, en uno de los planos el regato de Guadramil, al que se refiere la octava pregunta del interrogatorio, origen del incendio, toma su nombre de una población portuguesa y discurre en parte por territorio portugués. Todo ello genera dudas que, según las reglas generales de la prueba, han de resolverse en beneficio de la Administración demandada.

El problema planteado tiene su origen en la proliferación de incendios forestales que la Ley 81/1968 y el Reglamento aprobado por Decreto 3769/1972 trataron de resolver mediante la cooperación de las distintas Administraciones y el establecimiento de un Fondo de Compensación. Si no ha sido posible lograr que este seguro entre en funcionamiento, no hay razón jurídica alguna para imputar sus consecuencias a la Administración forestal más allá de la repoblación de los montes incendiados que voluntariamente ha asumido.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Figueruela de Arriba y del Ayuntamiento de Manzanares de Arriba se formulan, en síntesis, los siguientes motivos casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 1101 del Código Civil y jurisprudencia sentada en sentencia de 20 de abril de 1991.

Se infringe al absolver a la Administración autónoma demandada, aun admitiendo que incumplió su obligación de velar por la conservación de los montes asumida en los consorcios concertados con los Ayuntamientos. Los conciertos firmados con la Junta obligaban a ésta a actuar para prevenir el desastrosoresultado que podrían producir los incendios, convirtiéndose de esta manera en garante de la evitación de los resultados. Como la Junta ha incumplido sus obligaciones, debe responder de los daños económicos producidos por el incendio. Conforme a la teoría del riesgo y la posición de garante, que constituyen los pilares fundamentales de la moderna construcción de la responsabilidad civil por omisión, la Junta de Castilla y León resulta responsable de modo indiscutible.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 1991, que resolvió un supuesto semejante al contemplado.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por aplicación indebida del artículo 1289 del Código Civil.

Se pretende fundamentar en el artículo aplicado una necesaria equivalencia económica entre las prestaciones de las partes contratantes que impide exigir a la Administración demandada el cumplimiento de sus obligaciones. Esta correlación entre el beneficio económico obtenido por uno de los contratantes y la indemnización que debe satisfacer no está establecida en nuestro ordenamiento jurídico. Antes al contrario, la indemnización que debe satisfacerse por una negligente actuación profesional supera en ocasiones los honorarios que pueda haber percibido por ese acto médico o ese trabajo profesional la persona que incurrió en negligencia. Han de indemnizarse todos los daños o perjuicios que se hayan ocasionado, dejando siempre a salvo la posibilidad de que la cuantía sea moderada por los Tribunales (artículo 1103 del Código Civil).

El artículo 1289 del Código Civil no es de aplicación al caso litigioso, porque se refiere a la interpretación de los contratos y lo que aquí se trata de establecer son las consecuencias jurídicas que derivan del incumplimiento de las obligaciones contraídas por la Junta en los consorcios concertados con los Ayuntamientos.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa.

No se admite la responsabilidad objetiva de la Administración en los casos de incendio, seguridad ciudadana o quebranto de la salud, en los que el riesgo proviene de la naturaleza o de un tercero y se exige como presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la Administración que ésta haya incumplido sus obligaciones.

Concurren en este caso la totalidad de los requisitos jurisprudencialmente exigidos para nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. El hecho de que la Administración sea extraña al origen del incendio no la exime de responsabilidad (sentencia del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 1993, 22 de abril de 1989, 4 de enero de 1991 y 7 de mayo de 1990). La doctrina jurisprudencial expuesta se manifiesta en uno de sus más importantes recientes hitos en la sentencia dictada en el caso «Hipercor».

La responsabilidad patrimonial de la Administración es subjetiva y se da tanto en el supuesto de funcionamiento anormal como normal del servicio público (es decir, tanto cuando la Administración cumple diligentemente como cuando negligentemente incumple sus obligaciones), sin que se encuentren excluidos de esta responsabilidad los servicios de protección y extinción de incendios, seguridad ciudadana, protección de la salud ni ninguno (sentencia de 4 de enero de 1991).

Termina solicitando que se case la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar por la que se estimen íntegramente las pretensiones deducidas en la demanda que dio origen al proceso.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad de Castilla y León se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. En ningún momento ni la Administración demandada ni la sentencia de instancia admiten, como pretende la parte recurrente, el incumplimiento de las obligaciones dimanantes de los consorcios firmados con los Ayuntamientos demandantes.

No existe vulneración del artículo 1101 del Código Civil, ni tampoco de la sentencia de 20 de abril de 1991, ya que en aquel supuesto se había acreditado la falta de diligencia por parte del Patrimonio Forestal del Estado, circunstancia que no existe en el caso examinado, por lo que la equiparación es improcedente.Al motivo segundo. La sentencia no fundamenta en dicho precepto, el artículo 1289 del Código Civil, la inexistencia de responsabilidad contractual por parte de la Junta, sino que fundamenta en él la falta de incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por la Junta y por tanto la falta de responsabilidad. Lo que pone en correlación acertadamente el juzgador de instancia son las prestaciones a las que vienen obligadas ambas partes contratantes para deducir o no el incumplimiento de las obligaciones asumidas, no la cuantía de la responsabilidad.

No existe incorrecta aplicación del artículo 1289 del Código Civil, sino la necesidad de acudir a él para examinar la diligencia que exigía la naturaleza de la obligación correspondiente a las circunstancias de las personas, el tiempo y el lugar.

Al motivo tercero. El propio recurrente pone de relieve la exigencia unánime de que se acredite que la lesión o el daño sea consecuencia del deficiente funcionamiento del servicio público (sentencia de 9 de mayo de 1991, la cual se refiere a una jurisprudencia constante de la Sala y cita otras sentencias anteriores). Es evidente, a la vista de la doctrina jurisprudencial citada, que en el presente caso no se da ninguno de los requisitos para que pueda existir responsabilidad de la Comunidad Autónoma en el incendio producido en la Sierra de la Culebra: no existe daño evaluable económicamente, por cuanto se ha acreditado que la propia Administración autónoma ha repuesto toda la masa arbórea; no existe relación de causalidad; nos encontramos ante un caso de fuerza mayor, ya que los incendios en la época estival son inevitables y lo único que puede hacerse es prevenir y paliar sus efectos.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, no estimando procedente ninguno de los motivos alegados, se desestime el recurso con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 6 de julio de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por los Ayuntamientos de Figueruela de Arriba y Manzanal de Arriba (Zamora) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el 13 de febrero de 1996, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 26 de octubre de 1992, por la que se resolvió, inadmitiéndola, reclamación sobre compensación y reparación de los daños y perjuicios sufridos con motivo de los incendios ocurridos los días 27 y 28 de junio de 1991 que alcanzaron los términos municipales de los Ayuntamientos demandantes.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 1101 del Código Civil y jurisprudencia sentada en sentencia de 20 de abril de 1991, se alega, en síntesis, que se absuelve a la Administración autónoma demandada aun admitiendo que incumplió su obligación de velar por la conservación de los montes asumida en los consorcios concertados con los Ayuntamientos, los cuales obligaban a aquélla a actuar para prevenir los incendios, convirtiéndose de esta manera en garante de evitar sus desastrosos resultados.

El motivo no puede ser estimado.

Los consorcios para la repoblación forestal concertados entre la Administración competente en materia forestal, que ha venido a ser en último término la Comunidad Autónoma en virtud del proceso de traspaso de competencias del Estado, y los Ayuntamientos recurrentes, no son verdaderos consorcios en el sentido del artículo 6.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, puesto que no llevan consigo la creación de un organismo interadministrativo con personalidad jurídica encargado de la gestión. Sin embargo, constituyen convenios o acuerdos interadministrativos que no alteran el carácter público de las entidades respectivamente intervinientes ni sus respectivas competencias. No cabe extraer la eficacia de dichos convenios de un contexto de cooperación entre la Administración autonómica y la local, como una concreción o manifestación del deber de auxilio entre las Administraciones públicas, que se concreta en una actuación conjunta o mancomunada para la obtención de los fines propios de su actividad.

Dicha cooperación va encaminada a facilitar el ejercicio de las competencias de las corporaciones locales sobre explotación, conservación, ordenación y mejora de los montes de su pertenencia (art. 84.1 y 2 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local) y en materia deextinción de incendios (artículos 11 y siguientes de la Ley 81/1968), y la de la Administración forestal de la Comunidad Autónoma para la repoblación y regeneración de los montes de su patrimonio o de propiedad privada (art. 41 y siguientes de la Ley de Montes) y prevención de incendios (artículo 1 y siguientes de la Ley 81/1968, ya citada). Encuentra su cauce más específico en el apartado 3 del artículo 84 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de régimen local: «Si para el cumplimiento de tales fines precisaren aquellas Entidades auxilio o colaboración de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, podrán establecerse con éstas o con las Entidades públicas que ejerzan sus derechos forestales los acuerdos que crean convenientes».

De la existencia de dichos convenios no puede, pues, extraerse la consecuencia que postulan las corporaciones recurrentes, en el sentido de hacer recaer sobre la Administración en este caso autonómica, en la medida en que asume funciones de conservación y guardería forestal, la garantía exclusiva y plena de evitar los incendios forestales y del total resarcimiento de sus consecuencias dañosas, pues tal conclusión comportaría el desconocer las competencias de las Administraciones respectivas y el sentido de cooperación para la consecución de sus respectivos fines, y no el abandono unilateral de ellos, que los instrumentos establecidos comportan.

La sentencia recurrida no infringe esta interpretación, pues -en contra de lo que afirman los recurrentes- no entra a analizar si se cumplieron o no las obligaciones establecidas en los consorcios constituidos, sino que se limita a sentar la conclusión de que las obligaciones contraídas como consecuencia de los mismos resultan limitadas y no atribuyen a la Administración forestal con carácter general e incondicionado el deber de resarcir los daños causados por los incendios forestales que puedan producirse.

Alegan los Ayuntamientos recurrentes el precedente contenido en la sentencia de esta Sala de 20 de abril de 1991, en la que se apreció la existencia de responsabilidad de la Administración forestal como consecuencia del incendio no evitado, fundada, entre otros razonamientos, en la asunción total de la gestión del patrimonio forestal y de las obligaciones de mantenimiento y guardería por aquélla. El criterio sentado en esta sentencia, independientemente de las circunstancias concretas que diferencian la forma en que tuvo lugar el incendio causante de los daños, no es aplicable al caso presente. Allí el consorcio se había constituido con particulares, los cuales quedaban eximidos de la gestión y conservación del patrimonio forestal, mientras que en el presente caso, como ha quedado establecido, se trata de convenios de colaboración entre Administraciones, ambas con competencias para la conservación y gestión del patrimonio forestal.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por aplicación indebida del artículo 1289 del Código Civil, se alega, en síntesis, que se pretende fundamentar en el artículo aplicado una necesaria equivalencia económica entre las prestaciones de las partes contratantes cuya ausencia impide exigir a la Administración demandada el cumplimiento de sus obligaciones.

Este motivo debe ser igualmente desestimado.

La sentencia recurrida no establece, como supone la parte recurrente, una equivalencia de prestaciones como requisito para exigir a las partes el cumplimiento de las obligaciones establecidas en un convenio, sino que acude, en el plano interpretativo, al examen de la importancia y relativo equilibrio de las contraprestaciones reconocidas en el instrumento negocial con el fin de determinar el alcance de las obligaciones impuestas por el mismo. El inciso invocado del artículo 1289 del Código Civil («Si el contrato fuere oneroso, la duda se resolverá en favor de la mayor reciprocidad de intereses») no se trae a colación como forma de justificar el incumplimiento de las obligaciones, sino como justificación de la regla interpretativa aplicada, por lo que no se aprecia la infracción denunciada.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, se alega, en síntesis, que se excluye indebidamente la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad Autónoma, pues la sentencia exige como presupuesto de la misma que la Administración responsable haya incumplido sus obligaciones.

Este motivo debe seguir la misma suerte desestimatoria de los anteriores.

El principio de responsabilidad objetiva de la Administración comporta que no se exige para su nacimiento la existencia de dolo, culpa o negligencia en aquélla o en la autoridad, funcionario oagente causante del daño o perjuicio, pero no exime de la concurrencia de a) un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y el daño y b) un título de imputación que lo convierta en antijurídico para el particular que lo soporta (además de la existencia de un daño o perjuicio efectivo, que no se discute).

1. En el caso examinado la sentencia recurrida niega la concurrencia del expresado nexo de causalidad, pues, en uso de la facultad de apreciación de la prueba que en exclusiva, como tribunal de instancia, a la Sala autora de la misma compete, y después de examinar los distintos medios incorporados a los autos, afirma que existen dudas acerca de que el incendio se produjese por un defecto en la actividad de prevención o extinción, las cuales, según las reglas generales de la prueba, han de resolverse en beneficio de la Administración demandada.

2. No cabe anudar la responsabilidad de la Administración autonómica a la mera producción del incendio cualesquiera que hayan sido sus causas. La competencia autonómica para la conservación del patrimonio forestal, aun teniendo en cuenta la existencia de consorcios con los Ayuntamientos y del establecimiento de especiales obligaciones de prevención a cargo de aquella Administración, no constituye por sí, a juicio de esta Sala, título suficiente para la imputación. El sentido general de dichos instrumentos es el de facilitar el ejercicio de unas competencias compartidas en relación con los incendios forestales con el fin de extremar las medidas para paliar en lo posible sus efectos dañinos. La asunción del deber de adoptar estas medidas, cuyo resultado no está garantizado, por uno de los entes concurrentes, no exime por sí misma a las demás Administraciones responsables de soportar las consecuencias desfavorables cuando el evento se produce, salvo los mecanismos de aseguramiento o compensación que puedan establecerse, los cuales, según afirman las partes, no obstante haber sido objeto de previsiones normativas, no han entrado en funcionamiento.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.