STS, 5 de Noviembre de 1992

Por la representación del Sindicato Democrático de Policía se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se deje sin efecto, declarándose nulo y no ajustado a Derecho el Real Decreto impugnado, o subsidiariamente aquellos preceptos contenidos en el mismo que a criterio de la Sala merezcan tal consideración.

El Abogado del Estado antes de contestar a la demanda formuló escrito de alegaciones previas en el que solicitaba la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la entidad recurrente, que fue desestimada por auto de 28 de noviembre de 1991.

Conferido traslado al Abogado del Estado para contestar a la demanda, se opuso a la misma con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el presente recurso.

Solicitado el recibimiento a prueba por el recurrente, denegó por auto de 12 de marzo de 1992, acordándose en el mismo sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 4 de noviembre de 1992, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por el SindicatoDemocrático de la Policía, impugnación directa del R.D. 884/89 de 14 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, respecto del que en la demanda se pide su declaración de nulidad, o subsidiariamente la de "aquellos preceptos contenidos en el mismo que a criterio de esta Sala merezcan tal consideración", refiriéndose en el cuerpo del escrito de modo individualizado, como objeto de crítica, a los artículos 11, 18, 29 y 30, 31, 33 y 34 y 35 a 54. Partiendo de la base de que no existe ninguna fundamentación desde la que se impugne el Real Decreto en su conjunto, es claro que la pretensión de anulación indiscriminada de éste está llamada a fracasar, debiéndonos contraer al examen de la pretensión subsidiaria, con referencia a las alegaciones impugnatorias de cada uno de los concretos artículos precitados.

Por lo que hace a la impugnación del Art. 11 del Real Decreto, se dice que "en su apartado 1º de aplicarse conlleva la posibilidad de sancionar a un funcionario de policía que se encuentre en actividad", y que es una posibilidad desmedida "toda vez que la L.O. 2/86 de 13 de marzo prevé la necesidad de regular expresamente la situación 2ª actividad de funcionarios de Policía, existiendo actualmente un vacío normativo sobre ese punto". Frente a ese planteamiento el Abogado del Estado aduce, en síntesis, que no existe el vacío normativo que la parte recurrente alega, pues en la Disposición Transitoria Cuarta 1 de la L.O. 2/86 se dispone mientras no se proceda al desarrollo de la situación de segunda actividad de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, seguirá provisionalmente régimen vigente de dicha situación; y que "el origen y carácter de esta situación determina que haya de considerarse que los funcionarios en dicha situación se encuentran sometidos igualmente a una relación de supremacía especial de la Administración y en donde, por tanto, no puede renunciarse la parcela disciplinaria". Ambas alegaciones de oposición del Abogado del Estado deben prosperar, y en función de ello deben rechazarse las de demanda, pues vista la disposición transitoria citada de la L.O. 2/86, y vistas la Ley 20/81 6 de julio y el R.D. 230/81 de 1 de febrero, desarrollado por la Orden 16 de abril de 1982, quiebra el alegado vacío normativo. Independientemente de ello, aun en esa negada hipótesis, el teórico vacío no afectaría a la validez de un artículo, como el impugnado, que ni tan siquiera alude expresamente a esa cuestionada situación, por lo que las hipotéticas dificultades que pudiera reportar la aplicación en ella del Art. 11 impugnado no pueden ser en modo alguno elementos determinantes de la posible invalidez de éste. De otra parte, la redacción del mismo es lo suficientemente cautelosa, como para no afirmar de modo taxativo la aplicación del régimen disciplinario en las situaciones distintas de las servicio activo (sin citar nominativamente, se insiste, la de segunda actividad), sino que en tales situaciones se dice que se incurrirá en responsabilidad por las faltas previstas en este Reglamento que puedan cometer dentro de sus peculiares situaciones administrativas, siempre que los hechos en que consistan no hayan sido objeto de sanción por aplicación de otro régimen disciplinario. Esa cautela, referida a la posibilidad de que la comisión de las faltas quepa "dentro de sus peculiares situaciones administrativas", salva cualquier obstáculo pensable en relación con la concreta situación de segunda actividad, pues, o bien por su contenido es posible la comisión de la falta, en cuyo caso no existirá el supuesto aplicación del Reglamento disciplinario, según el mismo previene, o, si es, no existe razón alguna para que no se aplique, según aduce el Abogado del Estado. No se advierte, por tanto, que el Art. 11 citado justifique la censura que el recurrente le dedica.

Respecto a los artículos 18.2 y Arts. 29 y 30 la censura de la recurrente se sintetiza en los siguientes puntos de impugnación: a) que al establecerse un procedimiento distinto para la sanción por falta leves y por faltas graves y muy graves, se continúa corruptela que se producía por el Art. 218.2º del R.D. 1364/84, consistente, a su juicio, en que se podía sancionar al funcionario sin indicarle la falta que se entendía cometida, y si solo los hechos, lo que, en su criterio, vulnera el derecho constitucional a ser informado de la acusación. b) que los principios del proceso penal son aplicables al procedimiento administrativo sancionador. c) que se vulneran los principios de legalidad y tipicidad, ya "no es jurídicamente concebible que las personas que encarnan autoridad administrativa puedan reservar los principios de legalidad y veracidad a su fuero interno objetivo, ocultándolos bajo motivaciones artificiosamente creadas, y acordando decisiones limitativas de derechos individuales que la Ley únicamente autoriza para supuestos tipificados y debidamente acreditados". d) que "la Administración ya no soporta la carga de la prueba la comisión de la infracción que a ella le corresponde y no al administrado". e) que, según la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de julio de 1984, no es posible que el Juez Instructor sea a la vez órgano Juzgador. Dichos motivos de impugnación tienen su réplica en la oposición del Abogado del Estado, que en correlación a ellos alega: a) que la distinción de procedimientos disciplinarios viene impuesta por el Art. 28.4 de la Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo, con arreglo a la cual el expediente solo se exige para las faltas graves y muy graves; que ese régimen dual es el común para los funcionarios de la Administración Civil del Estado, según los Arts. 91 y 92 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por el D. 315/1964 de 7 de febrero, Art. 18.2 del Reglamento Disciplinario aprobado por R.D. 33/1986 de 10 de enero, y que está admitido por la sentencia de este Tribunal de 20 de junio de 1986, que resolvió, desestimándolo, recurso interpuesto contra el R.D. 1364/1984 de 11 de julio, en que se impugnó su Art. 218.2º, citado por la parte contraria. b) que en la imposición de sanciones por faltas leves la regla general esla de que solamente existe la limitación formal de audiencia, estableciéndolo así el Art. 18 del vigente Reglamento Disciplinario, aprobado por R.D. 33/1986 de 10 de enero, así como el Art. 28.6 de la L.O. 2/1986 de 13 de marzo; y que tal era el régimen establecido en el precedente Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, aprobado por D. 2038/1975 de 17 de julio, cuyo párrafo 2º, en la redacción dada por el R.D. 1346/84, que objeto de recurso contencioso-administrativo, desestimado por sentencia de este Tribunal de 20 de junio de 1986, que estimó acorde el precepto impugnado con los Arts. 24 y 105 C.E.; que régimen precedente, confirmando la validez por la sentencia citada, se ha visto sustituido por un procedimiento más complejo "en el que se hace compatible la necesaria rapidez con el respeto de las garantías esenciales", que detalla en su escrito (iniciación con la posibilidad de información reservada -Art. 29.1-, necesaria justificación de los hechos que motivan la apertura del expediente -Art. 29.2-, proposición de pruebas y alegaciones que puede hacer el inculpado en su descargo, notificación de la resolución que se dicte con expresión de los recursos, imposibilidad de sancionar por esa vía faltas muy graves o graves, aplicabilidad supletoria del Régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado), de modo que aunque no hay un trámite que reciba el nombre específico de "formulación de pliegos de cargos", sí se cumple el fin de que inculpado sea oído en el procedimiento, admitiéndose la posibilidad de que se proponga prueba, debiendo tenerse en cuenta la levedad de las sanciones. c) que en ningún precepto de los impugnados se sientan reglas contrarias a los principios de legalidad y tipicidad o legitimadores de la exoneración de la carga de la prueba de la Administración. Expuestos los términos del debate en relación con los preceptos principio indicados, lo primero a destacar es la excesiva generalización, gratuidad en gran parte, de las alegaciones de la parte recurrente, que hace un juicio global negativo de unos preceptos sin detenerse, en la mayor parte de su argumentación, a fijar en qué lugar concreto de los preceptos impugnados se recojan los vicios que les atribuye. Hecha esta observación de partida, debe indicarse, en correlación con los motivos impugnatorios precitados, que el hecho de la dualidad de procedimientos sancionadores no es revelador de por sí de vicio alguno, siendo perfectamente lógico que las garantías formales se refuercen en procedimientos por faltas graves y muy graves, y que se atenúe el formalismo en los procedimientos por faltas leves, siendo el único extremo a ponderar el de si éste, de por sí, se atiene a las exigencias de garantía del inculpado. En tal sentido la asimilación en el reproche al Art. 218.2 del R.D. 1364/84, se vuelve contra la parte, desde el momento en que el precepto al que se asimila fue objeto de anterior recurso contencioso-administrativo, como dice el Abogado del Estado, desestimado por la sentencia de 20 de junio de 1986, por lo que, confirmada la validez de ese precepto, la doctrina de la sentencia referida proyecta su eficacia sobre la cuestionada validez del precepto impugnado en el actual proceso, que no cabe negar. En realidad el único reproche destacable es el de que en la audiencia del funcionario solo se le indiquen los hechos; pero no la calificación de la falta por la que se abre el procedimiento; mas tal limitación no implica vulneración del derecho a ser informado de la acusación, pues ésta queda suficientemente precisada con la imputación hecho, permitiendo a la parte una plena posibilidad de defensa, y más cuando valorada la infracción con total precisión jurídico-formal en la resolución (Art. 30.2 del Reglamento) le queda abierta al funcionario en propia vía administrativa la posibilidad de recurso (Art. 30.3), con lo que, si en algún sentido la ausencia de una previa indicación del tipo legal de la falta imputada en el momento instructorio, pudiera haberle dificultado la defensa, en el propio procedimiento administrativo tiene abierta la posibilidad de ella en vía de recurso, lo que es bastante para tener por satisfecha la exigencia constitucional de ser informado de la acusación. La posible laxitud formal del modo de imputación es justificable por la lenidad de la sanción a imponer, señalada por el Abogado del Estado en su contestación. La traslación de los principios del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador, que alega el Sindicato recurrente, según jurisprudencia constitucional, no supone una identificación exhaustiva ambos procedimientos, pues el propio Tribunal Constitucional destaca en todo momento que debe hacerse de modo matizado, y no cabe duda que la insignificancia material de la sanción por falta leve constituye un elemento sustancial de matización, en el sentido de una mayor laxitud formal del procedimiento administrativo para su imposición. En definitiva, lo que cuenta en orden a las garantías formales es la veda de la indefensión, y es indudable que las posibilidades de defensa del funcionario en el procedimiento administrativo por faltas leves son totales. En cuanto a la alegada vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, supone más un juicio de valor que una constatación referible, de modo preciso, a ninguno de los preceptos, de los que no es posible extraer esa consecuencia. La parte en realidad confunde el plano sustantivo de funcionalidad de esos principios, con el plano procedimental de la actuación del Instructor, pretendiendo (hasta donde puede entenderse que refiere su argumento) que el hecho de que el Instructor no informe al funcionario de la calificación de los hechos imputados, y sí solo de éstos, vulnera esos principios. Tal planteamiento es inaceptable, pues esa peculiaridad procedimental es compatible con el hecho de que la sanción deba atenerse a una previa definición legal de la infracción y a un predeterminación legal de la sanción misma. Solo en el caso de que el Instructor pudiera hacer propuestas de sanción de conductas no previamente definidas en la norma como constitutivas de infracción, o propuestas de imposición de una sanción no prevista, se podrían considerar vulnerados esos principios; pero nada hay en los preceptos impugnados que dé cobertura a unas hipótesis tales, debiéndose rechazar por tanto la censura del recurrente. La misma solución de rechazo merece la imputación, absolutamentegratuita, de que se exonere a la Administración de la carga de la prueba, que ni consta expresamente en los preceptos impugnados, ni puede mínimamente deducirse de ellos. Por último, no es admisible, como base de censura, la traslación de la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de julio de 1988, invocada, desde el momento en que el Instructor no tiene facultades para dictar la resolución correspondiente, que corresponde a órgano distinto.

La impugnación del Art. 31 se concreta en los siguientes literales términos: >. Es probablemente a esta concreta impugnación, a la que se refiere el fundamento de derecho quinto de la contestación del Abogado del Estado, cuando dice que no son de recibo las alegaciones sobre "supuestas facultades excesivas del Instructor en cuanto a la propuesta de resolución", que son las mismas que se contienen en el Art. 42 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado; que el Instructor no impone sanción alguna, lo que no puede traerse a colación la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de julio de 1988. Es clara la incoherencia lógica de la censura del Art. 31, cuyo contenido en nada se refiere a las facultades del Instructor. Al propio tiempo ni tan siquiera es correcta la comparación entre la inexistencia facultades para archivar y la de propuesta de resolución sancionadora, tanto en uno como en otro caso las facultades del Instructor son formalmente análogas: propuesta de archivo (Art. 28) y propuesta de resolución sancionadora, sin que en ningún caso tengan facultades de decidir. Por último el argumento solo expresa una opinión de la parte; no se indica en él norma alguna de contraste, cuya vulneración pueda viciar de invalidez el precepto impugnado.

Los artículos 33 y 34, cuyos antecedentes se fijan en R.D. 1346/84 de 11 de julio y D. 2038/65 de 17 de julio, se tachan de inconstitucionales, porque, se dice, > >. En cuanto a lo primero se afirma que >; y en cuanto a lo segundo que >, aludiendo después a la polémica al respecto en los Tribunales, con aportación de diversas sentencias de Tribunales Territoriales. El Abogado del Estado contesta a dicha censura, oponiendo a la tacha de inconstitucionalidad de las medidas cautelares la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de noviembre de 1984, que las admite, así como las sentencias de este Tribunal de 8 de julio de 1981 de la antigua Sala 4ª y 8 de febrero de 1980 de la antigua Sala 5ª. Destaca además que >. Al respecto precisa: a) la exigencia en el Art. 33.1, para la adopción de la medida el Director General de la Policía de que "existieren elementos juicio suficientes", y que la medida sea para "conseguir la eficacia de la resolución que pudiera recaer", lo que revela, juicio, el carácter cautelar y no sancionatorio de la medida y necesidad de su justificación y motivación. b) que el Art. 33.2 >. c) que >. Se sostiene por laotra parte que la medida no produce indefensión por cuanto: >. Expuestos los términos del debate en torno a los artículos 33 34, cabe decir que las alegaciones del Abogado del Estado recogen la valoración justa, y en la misma medida resultan rechazables las alegaciones del recurrente. Efectivamente la sentencia citada del Tribunal Constitucional definitiva para rechazar que la aplicación demedidas cautelares sea vulneradora de la presunción de inocencia, siempre que se adopte con las limitaciones que la propia sentencia señala; y no cabe duda de que esas limitaciones están presentes en los equilibrados términos de la redacción de los artículos 33 y 34 que el defensor de la Administración señala. Al propio tiempo esas limitaciones son suficientes para evitar indefensión, siendo la pérdida retributiva que la medida cautelar entraña perfectamente reparable en la hipótesis de que la sanción no llegara a imponerse, o se dejara sin efecto, por medio de recursos del interesado. Por último, el hecho de que se pueda producir la pérdida total la retribución en caso de incomparecencia en el procedimiento en modo alguno colisiona con el derecho a no declarar, a no confesarse culpable no defenderse en la vía administrativa, derechos que son perfectamente compatibles con la comparecencia en el expediente, con el único contenido de manifestar en él la negativa a declarar, a confesarse culpable o a defenderse. No pueda olvidarse que la pérdida de retribución en los casos referidos tiene lugar en una situación de suspensión provisional, en la no se trabaja, por lo que falta el supuesto causal de la retribución.

En cuanto a los artículos 35 a 54 la censura se limita una reiteración de alegaciones anteriores, >. A tal censura responde el Abogado del Estado remitiéndose a sus alegaciones de oposición a los alegatos que el recurrente reitera en este lugar. En la medida en que las alegaciones de impugnación reproducen otras antes rechazadas, (fundamentos 3 in fine, 4 y 5) basta con dar por reproducido lo que ya se dijo al respecto, para rechazar esta alegación reiterativa. Por todo lo precedentemente expuesto, debe desestimarse el recurso en su totalidad.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.